陆海统筹国土空间规划研究进展

摘要

陆海统筹国土空间规划成为沿海各地正在开展的国土空间规划的重要内容，但是理论和实践还相当匮乏，本研究通过国内外理论和实践回顾，归纳进展，找出不足，并对陆海统筹国土空间规划进行展望，指出统一陆海技术标准、统一陆海分界线、统一陆海空间布局是陆海统筹国土空间规划中急需解决的重点任务。

我国海洋主体功能规划、海洋功能区划及各海洋专项规划并行的网状规划体系，存在“多规”并存的矛盾，各规划部分内容重叠，加之陆海分界线一直以来没有统一的标准，导致陆海矛盾日益突出，主要存在发展用途交叉、多头管理等问题。2019 年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出坚持陆海统筹。陆海统筹国土空间规划成为沿海各地正在开展的国土空间规划的重要内容，目前刚刚起步，理论与实践还相当匮乏。

01

国内外规划理论研究进展

1.1  国外规划理论研究

国际上对陆海统筹的概念并没有直接的表述，大部分研究都集中在海岸带的管理方面。早在 20 世纪 90 年代初，就有美国学者提出，把海岸带区域作为一个复合系统，统一管理海洋与陆地资源，陆海统筹被认为是海岸带综合管理中重要的组成部分。陆海统筹规划理论研究主要集中在三个方面：生态化分析、空间规划技术和政策建议。

生态化分析方面，研究主要是针对海陆空间的生态影响因子和海陆生态交互关系进行分析。阿尔瓦雷斯（Álvarez）研究了持续的土地利用变化对海陆负荷的增加和陆地威胁对脆弱海洋生态系统的影响；斯托姆斯（Stoms）等在评估陆地信息的基础上，判断它们是有利于还是会损害海洋物种或栖息地；克莱恩（Klein）等针对海岸带珊瑚礁保护区，明确保护要求；杰克·扎查（Jacek Zaucha）等探讨了海洋生态系统服务的概念，以引发公众对“陆地—海洋”界面区域进化弹性进行讨论的可能性；西尔瓦（Silva）分析了该地区沿海生态系统之间的相互作用，提出减轻沿海地区挤压的方案。

空间规划技术方面，多佛（Douver）阐述了海洋空间规划在推进基于生态系统的海洋利用管理中的重要性；图达（Tuda）将地理信息系统用于沿海地区规划的辅助决策，并在肯尼亚多用途沿海地区展开实践；哈伯提马利亚（Habtemariam）基于价值导向的多准则分析方法和空间加成分析，提出谢赫赛德海洋国家公园可行性的分区方案；科科利（Coccoli）使用贝叶斯信念网络以生成渔业活动适宜性地图，从而实现可持续的基于生态系统的海洋空间规划。

政策建议方面，主要是对统筹规划的利益相关者的参与和管理组织机构进行研究。皮特曼（Pittman）等综述了陆海管理方法和其中存在的关键问题，包括以生态系统为基础的管理和解决跨尺度效应的治理模式；Chang Y 以海洋空间规划与管理的演变为例，探讨了如何改进和实施规划与管理，以解决利益相关者之间的冲突；桑德斯（Saunders）针对海洋空间规划，从治理、经济和环境等方面对社会可持续性进行了研究；西尔瓦（Silva）提出基于生态系统的海岸管理的一般标准和指南；萨尔加多（Salgado）提出通过动员内陆人口和尽量减少人类活动的负面影响等方式，来改进沿海保护战略。

总体而言，国外理论研究比较侧重于人类活动对海岸带、海洋生态的影响，以及对陆海保护的利益参与者的协调问题，对陆海统筹发展的多情景分析和综合规划的研究还相对较少。

1.2  国内规划理论研究

国内的陆海统筹规划理论研究，主要集中在功能分区划定、多要素评价系统和规划管理统筹等方面。

功能分区划定方面，李修颉制定了统筹边界划定、统筹空间分类、统筹用途调整和统筹管控规则“四步走” 的陆海统筹方法；李欣将海岸带空间规划管控支撑体系分为规划分区管控和用途分类两个方面，分级承接传导、细化落实规划意图和管制要求；陈易 基于“E3”发展理念，总结陆海统筹规划的发展和路径，提出陆海“三生” 功能分区；王建飞将陆域用途分类和海域用途分类相结合，提出了注重协调的空间用途管制策略；程瑶总结了欧盟经验，提出陆海统筹规划的空间利用模式。

多要素评价系统方面的研究比较丰富，李迅基于多指标层次分析，对龙海市海岸带七个区段提出空间分区段规划和管制方案；林小如从陆域空间的关键要素、海域空间的利用方式、海洋环境的陆源污染控制以及海洋资源的生态岸线保育四个方面，提出了刚弹结合的陆海统筹规划方法；樊海强通过耦合神经网络与最小累积阻力模型，构建城镇扩展模拟模型，并应用于福州海岸带城镇扩展模拟中；文超祥根据陆海的不同环境，总结了陆海规划存在的差异，重点介绍了未来制定陆海统筹规划的关键议题和挑战；张旭建立了陆海统筹综合性指标体系，分析了海口海岸带空间的利用模式和特征。

规划管理统筹方面，虞卓华以浙江舟山群岛为例，从用地用海规划衔接体系、耕地占补平衡机制、资源统筹利用管理机制三个方面，提出管理的新模式；刘泉以玉环县为例，从总体城市设计和海岸带综合规划方面结合行动规划，提出综合统筹的海岸带规划方法；杨琳对海岸线规划管理所需的政府职能、技术内容、管理机制等方面进行了研究；马仁峰从空间治理、内涵拓展、管理衔接、管理评估四个方面，提出陆海统筹规划的策略。

总体而言，国内的规划理论经历了从归纳总结到系统分析的过程，对陆海统筹的分区划定、指标分析方法的发展有一定推进作用，但是尚未建立统一的规划标准，缺乏对陆海交互作用的全面研究。

02

国内外规划实践进展

2.1  国外规划实践研究

在外国的陆海统筹研究中，实践较为先进的国家有英国、荷兰、日本、美国、芬兰等，主要是从生态保护和规划分区两个方面展开实践。

生态保护，作为海洋空间管理体系的核心管理工具，在一些国家如美国、英国、芬兰，均有相关内容编制。

以美国罗德岛洲为例，以公众、州和地方政府为代表，联合由生物学家、环境科学家和海洋资源专家组成的海岸资源管理委员会，共同实现了罗德岛州的沿海资源管理和利用。他们从区域生态安全、全球气候变化、文化历史资源保护、农渔业发展、旅游娱乐业发展、海岸可再生资源保护利用、管理方案、机构组织等方面，制定可执行的政策和建议。

英国的实践过程则是，由地方政府根据实际问题与需要编写海洋空间规划。英国的海洋空间规划，是在广泛和长期的管理实践的基础上发展起来的，讨论了近海和沿海规划的空间发展背景，研究了人类活动和相关海洋空间的基本性质，分析了其对当前和未来经济发展的影响，重点解决航运和港口活动中对空间分配的问题，包括军事用途、矿产和能源开发、渔业和养殖业、废物处理、休闲产业和养护。

同时，适当考虑区域发展，针对海洋立法可能引起的主要管理问题，采取了权力下放行政当局等措施来解决。芬兰的海洋空间规划涉及协调不同行业的需求，规划特别侧重于能源、海运、渔业、旅游业、娱乐业与海洋自然环境保护的协调；还强调国家安全需要、海洋区域的特点，以及陆地和海洋之间的相互作用，其他主题如文化遗产、采矿业、蓝色生物技术或海运业，也被纳入分析框架。

分区规划实践以日本和荷兰为例。日本大阪于 2002 年颁布《大阪湾沿岸海岸保全基本计划》，依据沿岸的自然特性、社会特性和岸线的连续统一性，将大阪湾海岸线划分为三个分区，即环境保全亲近区、环境创造期待区及环境创造活化区。三个分区的功能不同，沿岸的建设方针也有所差别。

此外，在三个分区的基础上，又将大阪湾沿岸市町村划分为 21 个区段，并根据各个区段的自然、社会等具体特征制定深入的开发利用策略。荷兰北海制定了北海综合管理计划，将荷兰北海部分划分为生态保护区、风能开发区、采砂保留区、航运用海区等空间用途分区，同时限定了指定用途的转换方向，提出了健康海洋、安全海洋、可持续海洋三大目标，其中，健康海洋旨在维护水质及生物多样性；安全海洋关注航运安全、海岸线保护；而可持续海洋则注重对渔业、风能、石油、天然气、航运及港口等的管理。

国外的规划实践主要是基于生态本底，对海岸线开发保护利用提出控制要求，或是通过规划分区实现各片区发展。也有部分地区探索了综合规划实践，但是对多要素整合、多元化、系统化的统筹规划的研究还比较少，关于建立统一的陆海空间的实践还不多见。

2.2  国内规划实践研究

基于国土空间规划的新要求，国内沿海省、市陆续开展了陆海统筹的规划实践，包括大连、青岛、宁波、深圳等。

大连针对过度围填海导致的诸多问题，以及岸线人工化比例过高、城市生活岸线数量不足、城市建设紧邻岸线、公共亲水空间预留不足、全市层面缺乏关于岸线保护与利用的综合性管理法律法规等问题，制定了达成岸线保护修复目标、对岸线进行分级保护、划定滨海重点资源保护范围、加强滨海岸线生态修复、明确滨海地区建设后退控制要求、建议加强地方立法并建立综合性规划体系等方面的规划措施。

青岛的规划实践坚持陆海统筹、生态优先原则，对近岸陆域、岸线、海域在时间和空间上进行统筹布局，将全青岛市的海域和海岸带的五类共 14 种空间，规划为禁止开发、优化开发、重点开发和限制开发四类主体功能区段，分别提出功能定位与发展方向，制定管制要求。规划建设15 个重点功能区，提出海域和海岸带保护利用的重大工程，以点带面，引领示范海域和海岸带空间保护利用工作顺利开展。同时，按照岸线现状使用功能，将海岸线分为渔业岸线、港口及工业岸线、旅游岸线、防护岸线和特殊岸线，明确了不同岸线的保护利用方式。

宁波通过对规划区的高程、坡度、基本农田、山林地和海域进行适宜性分析，明确禁建区的范围。同时，在分析规划区现状特征的基础上，遵循因子的可计量、主导性、代表性和超前性原则，选取对土地利用方式影响显著的河流、高程坡度，作为生态敏感性分析的因子。确定赋值和权重，然后进行栅格聚类。在国土空间分类原有的“三区”( 城镇空间、农业空间、生态空间 ) 和“三线”( 生态保护红线、永久基本农田边界、城镇开发边界 ) 的基础上，增加了海洋保育空间与海岸保育控制线。

深圳对标全球海洋中心城市，从“绿色生态、构建全域生态系统，活力共享、塑造多彩滨海生活，功能提升、优化岸带产业布局，区域合作，推进湾区一体化发展”四个方面，创建“世界级绿色、活力海岸带”。空间上，建构“一带、三区、多单元”的海岸带空间结构。在海岸带生态资源保护的基础上，从加强海域建设管控、划定海岸陆域建设管控区、制定岸带空间设计指引三个方面，对海岸带海域及陆域提出了建设管控要求。同时，探索建立管理平台、完善陆海一体信息平台、制定管控规范等方面的管理机制和保障实施措施。

国内规划实践的内涵比较丰富，涵盖了功能发展、生态保育、城市设计等内容，但是没有建立统一的规划技术体系，规划方案重陆轻海，偏重于城市发展，较少考虑系统的生态保护和修复。

03

趋势与思考

陆海统筹国土空间规划，既是国土空间规划改革的新要求，也是新的国土空间专项规划。统一陆海技术标准、统一陆海分界线、统一陆海空间布局，是规划实践中亟须解决的重点任务。

统一陆海技术标准。建立统一的规划技术准则和方法，将海域纳入技术指标考量。确立统一的海岸线调查方式，明确分类体系、调查内容、技术方法、成果和统计分析等。确立统一的海岸线分析手段，以资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价为基础，明确海岸线生态化评价分析技术路线。

统一陆海分界线。考虑到潮汐作用、风暴潮等的影响，以及人工岸线和自然岸线的本质区别，采用综合方式划定陆海分界线，增加陆海分界线划定的统一性和科学性，纠正陆海重叠问题。

统一陆海空间布局。统一陆域空间与海洋空间，明确一致的功能用途和管制措施。统一潮上与潮下空间，制定专门的生态环境保护和修复方案，保护近海潮间带生物栖息地和生物多样性，规范旅游、排污等人工活动，降低污染风险。统一岸内与岸外空间，坚持三维海洋空间利用意识。

作者

熊国平  东南大学建筑学院副教授

沈天意  东南大学建筑学院硕士研究生

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