城市轨道交通专项体检指标体系研究
摘要
本文立足国内现有城市体检实践的经验做法，论证了轨道交通相关指标加入城市体检的必要性和可行性，并建议城市体检中的轨道相关指标，应与现有的轨道交通全网建设状况评估以及轨道建设规划实施中期评估错位衔接，在此基础上增加轨道交通精细化发展的引导指标。文章构建了以协调、聚集、便捷、经济和形象五个方面为目标的轨道交通评估指标体系，并提出了相关工作的重点建议。
在国家新型城镇化战略引导下，我国的城市规划建设管理正在从过去“大拆大建”的外延式扩张，向“精明增长”的内涵式增长转变。在这样的背景下，城市体检成为了城市创新型治理的手段，也是引导城市未来高质量发展和精细化管理的有效途径。
2015 年 12 月，中央城市工作会议提出建立常态化的城市体检评估机制。2017 年，国务院在对《北京市城市总体规划》和《上海市城市总体规划》的批复中都明确提出要建立城市体检评估机制。2019 年，沈阳、南京、厦门、广州、成都等 11个城市成为国家首批城市体检试点城市。
2020 年，试点城市扩展到 36 个，城市体检正在逐渐走向常态化和制度化。但是，从目前各地城市体检工作的进展以及体检指标来看，其与城市轨道交通相关的内容较少。
大城市的高质量发展和精细化管理往往离不开交通领域，其中轨道交通正越来越引起各地的重视。截至 2019 年年底，中国大陆地区共有 40个城市开通了城市轨道交通（另有 63 个正在建设），运营总长度达 6 736.2 千米。2019年全年累计完成客运量 237.1 亿人次，并保持高增长势头。
轨道交通与城市的产业、经济和社会发展息息相关，在优化城市空间形态、促进城市发展方面发挥着关键作用，是城市健康、高效、集约发展的重要指征。因此，本文提出在城市体检中加入轨道交通的相关指标，使其成为城市实现精细化管理、解决“城市病”的重要依据。
01
已有研究的综述
1.1 城市体检相关研究
近年来，与年度体检与评估相关的研究数量较少，评估体系也尚未发展成熟，多数研究聚焦西方国家。
汪军和陈曦研究了西方成熟的规划评估体系，论述了现代规划评估的起源、理论、主要内容及方法演进过程，并就西方评估体系的最新进展进行了阐述；
周艳妮、姜涛、宋晓洁等针对伦敦的规划评估经验，从体系结构、指标体系、绩效判断、体制保障等方面进行了归纳和总结，并对国内规划实施评估体系提出建议；
宋彦、江志勇、杨晓春等针对北美 12 个城市规划评估实践，从评估的意义、类型与操作方法等方面进行了总结，并在此基础上对国内的规划评估提出建议。
1.2 轨道交通与城市发展关系的研究
城市轨道交通的建设在多个方面影响着城市的发展。从城市空间结构方面看，其引导大城市形成多中心轴向扩展模式，促进人口的合理分布。轨道交通车站与城市公共活动中心相耦合，会促进城市公共活动中心的发展，并且为轨道交通提供客流。
此外，潘海啸以上海徐家汇和五角场发展为例，说明轨道交通对城市副中心发展的重要支撑作用。再者，轨道交通的发展引导城市用地布局调整，促进轨交站点周边土地开发密度和强度的提升，促进土地使用集约、高效。
从经济发展方面看，建设轨道交通能改善经济结构，推进经济增长。
张晓莉和林茂德认为，轨道交通对城市的经济拉动作用可以分为直接效应和间接效应。其中，直接效应指对建筑、设计、建材、机械制造等直接关联产业产生的影响；间接效应指房地产、环保、旅游、娱乐等轨道交通建设辐射带动的产业发展。
从城市景观方面看，周向频和刘源源认为，轨道交通的建设为重塑城市景观面貌提供了机遇和可能性，引导城市景观合理布局，提升了城市环境水平。
02
现行城市体检中与轨道交通相关的内容
城市体检通过收集反映城市发展水平的数据，结合城市发展目标，对城市的运行状态进行评估。经过 2019 年和2020 年两年的城市试点工作，城市体检的指标体系已经趋向系统和完整。主要包括生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力八个方面，共 50 项指标。
其中，生态宜居方面包含了区域开发强度等 9 项指标，主要反映城市中大气、绿地和水等生态要素的状态；健康舒适包含了社区便民服务设施覆盖率等 9 项指标，主要反映了社区层面的设施及服务情况；安全韧性包含了城市建成区积水内涝点密度等 8 项指标，主要反映了城市应对公共安全和自然灾害方面的能力；交通便捷包含了建成区高峰时间平均机动车速度等 5 项指标，反映了城市交通的整体水平；风貌特色包含了城市历史文化街区保存完整率等 4 项指标，反映了城市在风貌塑造、历史文化传承等领域的情况；整洁有序包含了城市生活垃圾回收利用率等5项指标，反映了市容环境和综合管理水平；多元包容包含了常住人口基本公共服务覆盖率等5项指标，反映了城市对不同人群的包容程度；创新活力包含了城市常住人口户籍人口比例等5项指标，反映了城市的创新活力。
城市体检指标体系对应新发展理念和城市人居环境高质量发展的内涵要求，从不同的方面对城市运行状态进行评估。其中，与交通相关的指标还没有涉及轨道交通的内容（表 1）。
表 1 城市体检指标体系中与交通相关的指标
03
轨道交通与城市发展的融合关系
3.1 轨道交通重要性
轨道交通之于城市，就像骨骼之于人体，可以在长达几十年甚至上百年时间内对城市发展产生十分深远的影响。轨道交通建设对城市发展的影响主要体现在三个方面：对城市空间结构的影响、对城市交通结构的影响及对城市产业结构的影响。
对城市空间结构的影响主要体现为有助于形成城市的发展轴、有助于形成多中心的城市布局和引导卫星城的发展三个方面。对城市交通结构的影响是指，轨道交通可以吸引大量客流，引导形成公交优先的城市。对城市产业结构的影响表现为对轨道沿线房地产业、商业和服务业的带动作用。
轨道建设具有高投入，建成之后短期内难以改变的锁定效应。因此，轨道交通不仅对城市空间结构和形态有着重大影响，对城市整体的运行效率和经济发展也有着重大影响，是解决“城市病”的重要抓手之一。
现阶段，我国轨道交通的精细化发展仍面临很多问题。从区域发展的角度看，部分城市需要考虑超出城市本身，与发展辐射范围内的都市圈进行协同。
从城市内部发展看，城市土地利用与轨道交通线网的良性互动关系还需强化，从空间、时间与功能三方面入手，探究城市与轨道在高效率与经济性等方面如何达到共荣共赢。
从以人为本的角度看，轨道交通线网布局、与其他交通方式的换乘衔接、运营管理信息化水平、出入口设置等严重影响轨道交通系统服务水平，仍须进一步优化提升。
3.2 相关国际经验
在国外，与城市相关的规划评估、体检类的指标体系，对城市交通和轨道建设方面都较为重视。如伦敦的《伦敦规划年度监测报告》，主要选择《伦敦规划》确定的第一（共 6 项）、第二级控制目标（共 24 项）进行监测评估，强调趋势判断，绩效表达为“积极”“消极”等发展状态。与交通相关的一级控制目标为 1 项，二级控制目标为 5 项，没有与轨道交通直接相关的指标。
《纽约市规划进展报告》（One NYC-Progress Report ）对《一个纽约 2040》中设立的四大目标愿景、24 个方面的内容，以及 132 项指标的年度完成情况进行逐条评定，按总规划主题、总目标、年度细化目标、年度工作评价、次年行动计划进行详细阐述；以完成、部分完成、延迟三种方式进行评判，针对性地提出下一年度行动计划。其中，与交通相关的共有一大目标愿景、1 个方面的内容、4 项指标项；而与轨道交通相关的指标项有 1 项，为晨间 8:00—9:00 进入曼哈顿核心区的轨道交通运载力。
3.3 轨道交通与城市发展融合的问题
我国城市轨道交通建设起步较晚，城市发展初期是靠道路系统引导发展的，因此导致许多大城市患上了“交通拥堵、空气污染”的“城市病”。具有引导城市集约发展作用的轨道交通，必须正视城市用地布局与轨道交通的关系。同时，关注轨道交通的绩效，才能使轨道交通真正发挥引导城市健康发展的作用。
从宏观层面看，超大和特大城市空间发展和城市框架的形成，必须协调好与轨道交通的关系。站在城市圈的角度，以“交通廊道为经度、交通圈层为纬度”的轨道交通，与城市各功能用地布局形成了耦合关系。
从中观层面看，应围绕具体的轨道交通线路，形成廊道上的职住平衡，而不是街区层面的职住自平衡。同时，丰富廊道上的用地功能，沿交通轨道构建生活圈，打造“轨道 +”的产业圈，形成不仅是为通勤，还应包含购物、娱乐、商务、旅游等方面的多样、丰富产业形态的城市精明增长。
从微观层面看，轨交站点周边应是功能型的公共集散中心、社区的微中心。周围一定范围内的客群的对外出行基本是围绕轨交站点，道路衔接必须顺畅，交通接驳设施的类型和规模，可随站点所处区位的不同作调整。但往往各城市正是忽略了这“最后一公里”的规划，导致微观层面的站点与用地的衔接不够紧密。
04
轨道交通评估案例
4.1 轨道交通专项评估工作
事实上，中央部委层面对城市轨道交通已经提出了一些特定的评估要求。2014 年，住建部发布了《住房和城乡建设部关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知》，规定“已有线网规划的城市，在修改或修编城市总体规划时，要开展线网规划实施评估，对线网规划实施情况进行总结”。
《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52 号文）提出，“建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑”“国家和省级发展改革部门要完善建设规划实施的中期评估机制，建立建设规划执行情况和建成投运线路的经济和社会效益分析的后评价机制”。
由此可见，与本次研究相关的评估包括城市轨道交通线网规划实施评估、建设规划实施中期评估和实施后评估。作为规划调整和新一期建设规划的审批依据，在实际操作中前两类评估已有实践，而建设规划实施后评估由于没有法定机制保障而被弱化。
同时，地方城市也陆续出台了对轨道交通的评估要求。2014 年，为支撑轨道交通线网规划修编和下一轮城市总体规划编制，上海市开展了针对轨道交通线网的实施评估工作，工作内容包括城市规划、综合交通、建设实施、运营管理、投融资和社会效益等方面。
2018 年，为对轨道交通线网规划作进一步优化调整，南京市提出适合南京城市发展的轨道交通评估指标体系。该指标体系涵盖线网结构、线网服务水平、轨道形态、运营效果等方面的 7 项核心指标和其他32 项重要指标。
2019 年，武汉市对前三期城市轨道交通建设规划的实施进行了全过程评估，对轨道交通项目在审批、建设、运营管理及实施保障过程中积累的经验和存在的不足进行了总结和反思。
2020 年，广州市从区域协调发展、城市空间结构、市民出行体验和重大枢纽疏解四个方面对既有轨道线网展开评估，为下一轮交通线网规划提出建议 。
综上所述，目前的轨道交通规划实施评估多是为了执行下一步轨道交通项目建设的规定动作。各城市对轨道交通规划实施的评估侧重点有所不同，尚未形成统一的评估体系，不同城市的评估深度也有较大差别。总体来说，轨道交通评估涉及内容较为多元，关注城市规划、轨道线网结构、线网服务水平、运营管理、实施保障、社会效益等方面。
4.2 轨道交通评估案例
上海城市轨道交通网络规划实施评估主要分为综合交通评估、城市规划评估、轨道交通客流特征评估、建设运营评估。
其中，综合交通评估内容包括：（1）公共交通发展目标，包括全市公共交通分担率、整体服务水平以及轨道交通客运量占比等重要指标；（2）交通出行分布，分析了轨道交通在全市出行中的作用；（3）主要交通走廊适应性分析，分析了主要交通方向与轨道线网的拟合度。
城市规划评估分为四个方面进行：（1）对城市轨道交通与城市空间适应性进行了评价，主要分析了轨道交通网络对城市市中心、副中心的交通支撑情况；（2）城市轨道交通分区域的面积人口、岗位覆盖率；（3）城市轨道交通沿线的城市规划用地，沿线用地的混合度；（4）城市轨道交通沿线的开发强度，主要对比城市轨道交通沿线开发强度和站点周边的开发强度水平。
轨道交通客流特征评估，分别对城市轨道交通客流总量、客运强度、客流分布、换乘客流和平均乘距进行了评级。建设运营评估，从建设时序、建设资金等角度，评估了上海市轨道交通的建设运营情况和投融资情况。
广州市轨道交通线网规划评估由区域协调发展、城市空间结构、市民出行体验和重大枢纽疏解四部分构成。其中，区域协调发展主要是评价市中心到副中心及城市群功能节点所需的时长，以及与相邻城市衔接的通道数等；城市空间结构评价了城市重点功能区的轨道覆盖情况；市民出行体验评价了轨道交通服务水平；重大枢纽疏解评价了对外交通枢纽中城市轨道交通线网的覆盖情况。
综上所述，轨道交通评估的重点内容主要有：与城市重点功能区的融合度、人口覆盖率、岗位覆盖率、轨道交通出行占比、轨道交通出行率、土地开发情况、投融资情况等。
05
城市体检中加入轨道交通相关指标建议
根据目前实施的城市体检指标体系的特点，本文提出了增加轨道专项体检指标和在基本指标中增加轨道交通内容两个方面的建议。
5.1 轨道交通专项体检指标建议
在目前实行的城市轨道交通规划三类评估中，《轨道建设规划实施中期评估》涉及的范围最广，包含城市规划、轨道线网结构、线网服务水平、运营管理、实施保障、社会效益等方面。
从论述轨道建设规划实施中期评估的文献来看，评估内容主要包括实施方案与建设规划的符合评价、实施程序的合规性评价、资金落实与保障情况评价、规划实施效果评价、规划实施保障评价、规划相关建议的执行情况评价、规划实施预测等。
其中，规划实施效果评价包括现状运营情况分析、运营客流与预测客流对比、现状客流评估、系统选型及行车组织分析，并进一步解析运营线路对城市空间结构、中心城体系、城市协调发展的影响。
因此，《城市轨道建设规划实施中期评估》关注的是城市的总体层面，较为宏观，对于人的使用感受关注不足，比如对轨道交通站点及其进出口设置、与末端交通方式的衔接、运营管理及信息服务一体化无缝衔接等方面的关注较少。
因此，在城市体检中引入与轨道交通相关的指标，可以与现行的轨道交通规划建设评估进行错位思考，从微观和实际使用的角度进行评估。例如，以轨道与城市衔接最紧密的站点周边步行 10 分钟范围，即 800 米步行范围为研究对象，研究轨道建设对城市土地利用、经济发展的影响，以及站点周边设施使用的便捷性和舒适程度。
经梳理，本文建议城市体检中轨道交通相关指标的评估目标可以分为五大要素（表 2），分别为协调、聚集、便捷、经济和形象。其中，协调包括重点功能区融合度和建设用地覆盖率；聚集包括人口覆盖率、岗位覆盖率；便捷包括轨道出行效率、公交接驳便捷率和轨道出行结构占比；经济包括线网负荷强度、物业增值能力等；形象包括轨道网线引导城市空间发展形态、城市风貌识别度等。
表 2 轨道交通专项体检建议指标体系
5.2 轨道交通相关指标纳入基本指标建议
在 2020 年开展城市体检的 36 个城市中，开通或在建轨道交通的共计 27 个，占比达 75%。因此，在开展轨道交通相关指标的专项评估的基础上，将轨道交通相关的指标增加到城市体检的基本指标中去，也是一个可以操作的方案。
城市体检指标第四个方面“交通便捷”，主要目的是反映城市交通系统整体水平，公共交通的通达性和便利性。其中，高峰时间平均机动车速度、道路网密度和停车泊位指标，均为与小汽车直接相关的评价指标。加入轨道相关指标，用以衡量轨道交通对整个交通系统和城市发展所起到的至关重要的作用。建议加入三个相关指标，即轨交站点周边覆盖通勤比例、轨道交通出行结构占比、轨道交通人口覆盖率，其中，重点推荐轨交站点周边覆盖通勤比例，用以反映市辖区内轨道交通站点 800 米范围内覆盖的轨道交通通勤量占城市总通勤量的百分比（表 3）。
表 3 城市体检基本指标体系中的轨道交通相关内容
5.3 轨道交通相关体检指标的工作重点
由于轨道交通相关体检指标是一个全新的领域，详细指标体系构建可以作进一步研究，力求探寻有效反映轨道交通与城市互动建设发展情况的指标。其中，指标确定和数据统计、获取方面，也可以用于探索对应部门获取机制。在数据获取方面，除了已有数据统计体系之外，充分运用了手机信令数据、POI 数据、交通 IC 卡数据、灯光遥感等大数据资料。在成果使用方面，可探索将这些数据作为政府制定政策的决策依据，如与审批轨道交通项目及负责审批线网规划的部门建立无障碍的互动反馈机制，切实有利于轨道交通与城市的耦合。
06
结语
随着我国不断推进城市体检的实践探索，对体检指标体系的完善将具有一定的迫切性。同时，城市体检弹性的指标体系，也为新型指标的加入预留了空间。从这些角度来看，在城市体检指标体系中加入轨道交通相关指标已经具备了一定的体制机制条件。
本文基于轨道交通在我国城市发展中越来越重要的地位，从目前实施的城市体检实践特点出发，提出了在体检指标体系中增加与轨道交通相关的专项指标和基本指标的建议。
同时，也提出了轨道交通与城市的耦合发展是一个动态的问题，需要在实践中不断地改进。如何利用巨大的轨道交通建设投资，在城市发展中发挥最大的经济效益，提高城市的运转效率，满足人民方便、安全、舒适的出行和生活需求，是未来轨道交通发展需要解答的问题。同时，如何使城市建设和管理更精细化则是一个更为系统的问题，需要为之继续努力。
作者
莫飞 北京城建设计发展集团股份有限公司技术总监，高级工程师
刘尚昂 北京城建设计发展集团股份有限公司工程师
仲莹莹 北京城建设计发展集团股份有限公司工程师
陈琳 北京城建设计发展集团股份有限公司工程师
张亚男 北京城建设计发展集团股份有限公司工程师
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