基于公共利益和个体利益相平衡的城市更新政策工具研究——以深圳市为例
摘要
城市更新复合、多维的目标追求以及利益调整的必经过程，使得服务城市更新的政策设计需要在公共利益和个体利益的取舍中寻求平衡。
本文以深圳市的城市更新为例，分析在城市更新中平衡公共利益和个体利益所需要的政策工具的构成及其使用要点。
研究发现，在深圳市的城市更新运作过程中，基于改造模式协调的更新准入条件管控、基于公共贡献的产权重构模式探索，以及基于增值收益调节的地价计收规则探索是三个主要的利益调控手段。通过对产权门槛、土地（空间）贡献、规划容积、地价等多种政策工具的组合运用，构建有机、和谐的政策体系，可以有效地推动城市更新中公共利益和个体利益之间的博弈走向平衡。
城市更新通过对城市资源实施再次配置，从而不断解决城市存在的和新产生的问题。在这一过程中必然涉及众多主体的利益调整，产生利益冲突。
这些冲突可以体现为个人、集体、公众之间的利益冲突，也可以体现为当前利益与长远利益、物质利益和精神利益等之间的冲突。这些利益冲突在城市更新的不同阶段、不同尺度、不同条件下不断发展变化，其解决或协调的结果直接影响着城市更新的成败。
从保障城市资源公平和高效配置的角度出发，城市更新必须寻找到协调解决各种利益冲突的途径和模式，建立与之相匹配的制度框架，来保障城市更新的顺利实施，并及时消减实施过程中可能产生的负面影响。
特别是，随着我国城市更新逐步由政府主导模式向多元主体合作模式转变，在城市发展中寻求公共利益保障与个体利益实现之间的平衡，成为各种利益平衡的基础，这一要求也推动城市更新政策工具的设计与使用逐步从引导思维转向规范思维。
为了更好地推动城市更新政策在利益平衡方面发挥更积极的作用，一方面，研究学者们逐步深化对城市更新政策调控机理的研究；另一方面，是在具体的城市更新实践过程中，通过城市更新政策的逐步完善，加强对一些政策工具的使用，以协调实现城市更新中公共利益和个体利益的合理分配。
从国外的经验来看，美国与城市更新密切相关的政策工具主要来自于税收融资、土地调控和发展管理；法国采用干预性分区和协议性分区两种政策性分区来实施城市更新项目的空间管制；英国侧重于政策设计中政府、社会组织、私人开发商和社会公众等多主体作用的协同。
从国内的探索来看，逐步引入改造方式限定、开发容积率控制与优化、提供公共利益所需的土地、配建公共服务空间、实施地价补缴和税费计收等多种手段，协调、平衡城市更新中的利益分配关系。
城市更新中政策工具的运用，一方面能够有效设置资本的利润“天花板”；另一方面也用于维护空间的正义与公平，以达到平衡城市更新多方利益相关者的权益的目标。
为了更好地发挥这些政策工具的作用，当前从研究和实践两个方面持续推进相关工作。一些学者提出，通过赋予与剥离开发权等来界定好土地开发权利；在土地贡献率设置方面，应考虑产业类别、考虑不同区域公共设施配套水平，加强规划指标管理和边界管理；应优化存量更新单元的划定和确定方法，通过复合容积、靶向管控、动态调校等来健全城市更新容积管理；构建对不同利益主体的协调、约束与激励、补偿和保护机制等。
从实践来看，深圳、上海、广州等高度城市化地区，均在城市更新政策设计的过程中，以当地的政策基础和改造需求为出发点，不断进行政策工具的优化。总体来看，我国城市更新的政策调控工具，从计划经济体制下所沿用的政治动员、行政命令、直接供给、社会控制等强制性工具，逐步向信息和规劝、补贴、税收、市场等混合型和自愿性的工具方向转变。
由于城市更新中公共利益和个体利益的平衡是一个复杂的系统工程，需要将涉及规划、土地、产权、经济、法律等多个领域的多类政策手段，共同运用形成有效的政策工具包，从而发挥相互协调的作用机制，更好地引导城市更新朝着城市发展需要的方向实施。
本文聚焦深圳市城市更新过程中公共利益与个体利益之间平衡、协调的政策工具应用，系统地分析了利益调控背后的内在原理和政策工具组合使用的基本逻辑，以期为各地城市更新中的利益平衡提供政策设计和完善的思路借鉴。
01
基于公共利益和个体利益相平衡的
城市更新政策内在作用关系
1.1 内在原理与作用关系
在城市更新过程中，在对存量土地进行利益调整的同时，存量空间的利益格局同步发生转变，土地（空间）成为利益调整的主要对象。
针对现有存量土地（空间）利用的利益调整，基本有两种情形：一种体现为收益增加，主要是低收益的土地（空间）转变为高收益的土地（空间），低容积率的土地（空间）转变为高容积率的土地（空间），在这一过程中产生的增值，将主要用于协调政府主体、市场开发主体、原权利主体之间的利益平衡；
另一种为收益减少，主要是具有一定收益的土地（空间）转变为非经营性、保障公共利益需求的土地（空间）。由于这部分用地及空间使用功能的调整不直接产生收益，这样对原权利主体就无法实施补偿。但是为了达成土地（空间）的合理利用和可持续发展，需要运用产生收益的那部分土地（空间）来转移支付这部分转为非营利性土地的收益补偿，从而形成了城市更新过程中涉及的利益平衡。
对于公共利益来讲，需要满足城市长远健康、可持续发展的需求，对于个体利益而言，要能够分享城市发展的红利，城市更新中进行利益平衡的关键点在于，如何将土地增值产生的收益，合理分配到公共利益和个体利益两个领域。
聚焦城市更新中公共利益和个体利益在博弈过程中涉及的利益协调过程，可以发现以下作用关系（图 1）。
图1 城市更新中公共利益和个体利益的平衡机制解析
对于公共利益这一端，主要是由政府和公众承担捍卫者的角色，两者之间通过公共参与、舆论监督、信息公开等多种方式进行互动。对于个体利益这一端，主要表现为市场开发主体和原权利主体的利益获取，两者之间通过利益协调，形成利益共同体。
当然，公共利益和个体利益的构成并不是绝对的，市场开发主体和原权利主体在城市更新过程中也会贡献一定的力量，用于满足公共利益的需求，但是这种贡献主要是基于政府采取的若干利益平衡手段来实现的。
因此，为了明晰公共利益和个体利益之间的矛盾，应将市场开发主体和原权利主体作为个体利益的代表，一般可以通过开发建设响应、实施成效反馈和利益博弈协调等多种方式，来参与公共利益和个体利益的平衡过程。
作为公共利益的代表，政府主要是通过开发管制、产权管理和经济调节等方式，对市场开发主体和原权利主体施以政策约束和调控，公众主要是通过社会监督等方式作用于市场开发主体和原权利主体。
1.2 调控手段与政策工具
结合我国各地城市更新的实践，可以发现，在公共利益和个体利益实现平衡的过程中，政府主要是通过三个调控手段来实现这种平衡。
具体来看：第一，开发管制。主要是通过制定土地用途管制和空间管制的基本要求，明确城市更新可以开展的范围，同时落实具体的规划安排。
这一规划安排，并非政府的一厢情愿，而是多方主体在更新过程中通过博弈达成平衡后确定的，而对这一格局起到关键作用的两个手段为土地（空间）分配和规划容积率的确定。
第二，产权重构。城市更新作为既有利益格局之下的一种土地发展权利重构，必然涉及对现有土地产权的梳理和重新分配，产权配置成为城市更新中必然面临的问题。
特别要指出的是，在快速城市化过程中出现的各类模糊产权问题，体现了地方政府将城市化成本多次向集体土地转化的结果，这一结果也需要在城市更新过程中予以消解。
在城市更新中，必须为产权管理构建相应的路径，运用土地历史遗留问题处理、城市更新准入条件设定等政策工具，实现土地（空间）产权的优化配置。
第三，经济调节。土地租税费也是政府配置土地资源的经济杠杆和调节土地收益分配的重要手段。在城市更新中主要是通过地价补缴和税费调节等方式来实现。此外，涉及城市更新项目的金融政策，也是实施经济调节的重要政策构成之一。
对于具体的城市更新项目，不可避免地涉及多个调控手段、多类政策工具的综合协调使用，同时，这些政策工具的使用，需要结合社会经济发展的需求、实际土地利用管理中存在的问题以及政府行政管理能力与条件等多种因素进行合理配置。只有构建有机、和谐的政策体系，才能切实地实现城市更新中公共利益和个体利益相平衡的科学调控。
02
深圳城市更新中公共利益和个体利益相平衡的
政策工具设计
伴随着城市更新的持续实践，深圳市的城市更新中公共利益和个体利益相平衡的政策工具不断丰富和完善。这些政策工具主要包括用途管制、空间管制、改造意见征集、改造规模管制、楼龄限制、零星用地纳入、产权门槛、产权处置、地价计收和税费征缴等。
这些工具并不是单独使用的，而是围绕基于改造模式协调的准入条件管控、基于公共贡献的产权重构模式探索和基于增值收益调节的地价计收规则探索这三个关键的利益调控领域，通过不同政策工具的组合使用和联动协调，来实现城市更新过程中公共利益和个体利益的平衡（表 1）。
表1 深圳城市更新中公共利益和个体利益相平衡的政策工具设计
这些政策工具的具体参数的设定，会伴随着社会经济发展需求和城市更新调控节奏适时调整，从而实现城市更新中公共利益和个体利益的动态平衡。
2.1 基于改造模式协调的更新准入条件管控
深圳市城市更新的改造模式主要包括拆除重建、综合整治和功能改变三种类型，在此基础上又逐步发展出复合更新模式（一般也可称为“有机更新”）。以上不同改造模式的开展，涉及政府投入和市场偏好等因素，对城市发展的整体格局会产生较大的影响。在开展城市更新时，要不要更新改造、采取何种方式更新，是一开始就要解答的问题。
为达成改造模式的协调，深圳市对城市更新准入条件进行了多方面的设定，运用了用途管制、空间管制、改造意见征集、改造规模管制、楼龄限制、零星用地纳入和产权门槛等多个政策工具。这些更新准入条件设定的目的并不是给城市更新设置障碍，而是为更好地确定更新的方式和可实现的目标，从而推动更新的可持续发展。
以深圳市的旧工业区改造为例，区分不同的改造模式，包括拆除重建、综合整治（融合功能改变、加建扩建和局部拆建）以及复合更新（拆除重建为主、综合整治为辅），如何协调这些模式，需要在政策设计中实施差别化的准入条件管控。
比如在用途管制条件设定中，为保障工业用地的规模和满足产业发展扶持的要求，除了符合条件的“工改保”（保障性住房）项目予以扶持外，其余“工改居”“工改商”项目均要加大严格管理力度。在空间管制条件设定中，要加大工业红线、生态红线、城市紫线、轨道站点周边地区的“工改”项目的管控力度。
在改造规模条件设定中，对于实施综合整治的，在鼓励局部加建、扩建和拆建的同时，要严格管控相应的建设规模。其中，空间扩建范围内新批准的建筑项目容积率不超过综合整治范围内现状建筑合法容积率的两倍，局部拆建的拆除范围不超过综合整治用地面积的 15% 且不大于 5 000 m2。
对于实施复合更新的，为了平衡拆除重建和综合整治的不同建筑物的利益补偿，要求现状部分建筑物集中连片且建筑面积不超过宗地总建筑面积的 1/3，拆除重建面积应大于 10 000 m2。
在楼龄限制条件设定中，对于拆除重建类项目，要求建筑物建成时间原则上应不少于 15 年；而对于实施复合更新的项目，放松楼龄条件限制，即部分建筑物可以未满 15 年，但要满足旧工业区综合整治不少于 10 年的要求。
在产权门槛条件设定中，对于综合整治类项目，要求权属清晰的合法土地面积占申报用地范围的比例不低于 50%；而实施拆除重建类项目，则要求权属清晰的合法用地面积达到 60% 以上。
特别要指出的是，这些准入条件的设定并不是僵化不变的，而是必须根据城市发展方向的变化不断持续地优化和适时调整。
深圳市在 2007 年推出旧工业区改造政策时，严格将其限定在“工改工”领域，相应的准入条件设定也比较严苛；随着 2009 年城市更新办法和 2012 年城市更新实施细则的出台，深圳市逐步将一定地区的准入条件设定扩展到“工改居”和“工改商”领域；进入 2013 年以后，为了提高新型产业的吸引力和产业配套能力，深圳市又着力对“工改工”（普通工业）、“工改 M0”（创新型产业用房）和“工改保”（保障性住房）类型的更新项目，在产权门槛、楼龄限制等准入要求方面予以适度降低；2018年，针对“工改 M0”（创新型产业用房）类型更新项目的 “爆发”，深圳市提出加强工业红线管控的要求。
以上这些更新准入条件的设定，共同形成了一个约束体系。一方面，从现状的适宜性出发，通过楼龄条件（建筑物建成时间）、产权门槛（设定城市更新单元内合法用地面积占项目用地面积的比例）、意见征集、改造规模要求和零星用地纳入等政策的设定，评判现状实施城市更新的条件；另一方面，从规划的合理性出发，明确更新规划涉及的用途管制要求和空间管制要求等。
通过结合现状准入和规划发展两个方面的条件设定，可以从城市更新项目的供给端发力，形成对城市更新项目利益分配的合理约束体系，从而实施城市更新的精细化管理。
当然，具体的更新准入条件的设定，需要由地方政府因地制宜地予以明确和动态调整。一般涉及现状准入的条件，可以根据本地的实际条件，比如土地破碎度、产权割裂状态、改造规模的市场偏好、历史政策沿革等来予以确定；而涉及规划发展的准入条件，则需结合社会经济发展的需求，比如产业引导方向、区位发展目标调整、改造风险防范等来予以引导。
2.2 基于公共贡献的产权重构模式探索
2.2.1 历史遗留“问题土地”的处置
产权模糊用地的处置，是各地城市更新中的一大难题，如何通过利益共享来实现这部分土地的利益分配，是政策设计创新的主要“战场”。
深圳市现有的多种产权共存的状况，是在原特区内、外不同步的城市化进程中逐步演变和派生而来的。由于面对城市更新实施时，这些不同权属来源的土地往往交织分布在同一项目范围内，呈现出破碎化和犬牙交错的状态，使得对实施单元开发的城市更新来说，必须对以上不同来源的用地问题予以“一揽子”地解决。
针对无法采用“现状确权”思路（通过对不同建筑产权属性的确定，采取补缴地价和补交罚款的做法）来处理未完善征转手续用地的确权问题，深圳市的城市更新在设定产权门槛的基础上，不断探索与创新解决这部分用地产权问题的方法和路径。
2012 年颁布的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，首次提出了如何在城市更新中解决历史遗留“问题土地”的处置规则，被称为“改造确权”。其基本原理是，针对符合产权门槛要求的、可纳入城市更新单元一并实施拆除重建的未完善征转手续用地，按照 20% 比例的面积计算需要无偿交给政府的土地，剩余的 80% 加上其他合法用地，按照不低于 15% 的要求贡献公共利益用地。为了对纳入改造的这 80% 的土地进行处置，按照 110% 的基准地价计收，即基准地价上浮 10%，以示对其予以罚款。
通过明确土地分配的比例来确定产权归属及其权益构成，从而推动土地产权的明晰，这样城市更新逐渐成为解决土地国有化转制遗留问题的重要手段。对于我国其他城市地区而言，可以借鉴深圳市基于“改造确权”的更新路径，将存在历史遗留问题的用地产权处置，通过产权门槛、土地贡献和地价补缴等政策工具的应用，实现对产权模糊的用地的处置，从而在土地增值收益分配的过程中消除这部分问题，避免出现因“现状确权”无法实施而带来的改造困境。
2.2.2 更新单元土地（空间）贡献
公共利益要素和可交由市场博弈的要素不能混淆，如何实现公共利益最大化成为城市更新要解决的关键问题。基于城市更新单元的土地（空间）贡献导控，可以明确公共利益保障的合理性和合法性，而更新单元的合理划定对于平衡更新项目所涉及的内、外部收益，也起到了直接的影响作用。深圳市创新的“单元规划”技术，其重要的功能之一是对分散土地利益的整合，这种整合体现了政府在城市更新中对促进公共利益和个体利益相平衡所发挥的积极作用。
从保障公共利益的角度出发，在对城市更新单元明确开发用地面积、合法用地比例、零星用地规模等更新准入条件的基础上，政府对城市更新单元明确要求提供土地贡献和空间贡献。
土地贡献要求提供道路、公共服务设施等需要独立占地的公共用地，在规模上应大于 3 000 m2 且不小于拆除范围用地面积的 15%，主要用于保障公共利益所需的独立占地用地比例，并平衡更新单元内经营性用地与非经营性用地的数量关系。
空间贡献要求提供一定比例的建筑面积，用于建设政策性用房（包括居住类和产业类）以及非独立占地的公共设施（包括社区警务室、社区管理用房、社区服务中心、文化活动室、社区健康服务中心、社区老年人日间照料中心等），用于满足居住保障、产业发展和公共配套等多种情形。
在更新单元的土地（空间）贡献导控过程中，政府通过制定《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定》（2016）、《深圳市城市更新项目创新型产业用房配建规定》（2016）和《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》（2016）等政策，对要求配建的地区、配建基准比例和调整的规则等做出了详细的安排，并将土地（空间）贡献调控规则的设计与城市发展过程中利益的平衡进行了充分的衔接，主要体现在高强度开发地区公共配建责任加大、尽可能在有限空间的条件下安排更多的公共设施配建、倡导轨道交通沿线高强度开发、平衡土地贡献率较高项目的配建指标等方面。
以上这些导控的需求，都与城市发展的各种导向目标紧密结合起来，从而使城市更新中公共利益的导控有了清晰的指向，而不是一个虚构的概念。
2.3 基于增值收益调节的地价计收规则探索
城市更新项目涉及建筑功能的转变，或是建筑物以及一些配套设施的拆改和新建，从平衡公共利益和个体利益的角度出发，必须考虑增值收益的分配关系。地价作为政府调控增值收益分配的重要手段，在促进城市更新发展的良性循环过程中发挥了重要的作用。深圳市从开展城市更新活动以来，地价计收的规则不断优化调整，从而形成了较为完善的更新地价调控机制。
在深圳市的城市更新过程中，地价计收规则的探索大致可以区分为两个阶段。
第一个阶段是城市更新地价政策的独创时期。这一时期根据 2009 年出台的《深圳市城市更新办法》及 2012 年出台的《深圳市城市更新办法实施细则》，深圳市的城市更新地价政策中，区分出免缴地价、适用基准地价和适用市场评估地价三种标准，明确了相应的计算规则，用以实施差别化的地价管理。
随后根据 2012 版、 2014 版和 2016 版《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（简称《暂行措施》）的要求，持续对地价政策进行了优化。其中，2012 版《暂行措施》引入了市场评估机制，2014 版《暂行措施》对分段收费的规则进行了优化， 2016 版《暂行措施》明确简化了地价测算规则，以公告基准地价标准为基础。
第二个阶段是城市更新地价政策融入整个地价体系时期。其基本背景是，随着 2013 年《深圳市宗地地价测算规则（试行）》的颁布实施，深圳全市的地价政策逐步构建了基于基准地价及其修正体系的宗地地价计算规则。
2016年，深圳市人民政府第 290 号令关于修改《深圳市城市更新办法》的决定中删除了地价测算条款，表明城市更新地价测算规则的设立逐步与全市地价测算规则对接。
最终在2019 年 10 月，以标定地价为核心的一整套市场地价标准体系—《深圳市地价测算规则》出台，城市更新以及新出让用地、棚户区改造、土地整备等涉及的各类地价测算规则全部被整合在一起。
深圳市城市更新地价计收规则设立的出发点在于，对因城市更新带来的增值收益进行合理分配，其本质是一方面对公共利益保障采取地价优惠甚至免缴；另一方面对个体利益采取市场化规则来计收。这两种调控形成的有机协调关系，可以更好地搭配开发管制、产权重构等手段实现政策联动和协同。
03
深圳城市更新中公共利益和个体利益相平衡的
政策工具联动及其效应
3.1 土地（空间）贡献、规划容积和地价的联动
深圳市通过土地（空间）贡献、规划容积率和地价三个方面的联动，对公共利益和个体利益的平衡进行更为精细化的调控（图 2）。
图2 深圳拆除重建类城市更新中土地（空间）贡献、规划容积
和地价之间的联动示意图
这里的规划容积是指城市更新单元内开发建设用地各地块规定建筑面积之和，包括基础容积、转移容积和奖励容积三部分。基础容积为根据城市更新项目所处的密度分区、用地功能和发展条件等确定的可开发建筑面积；转移容积为在超出政策基准线规定以外贡献的土地上可承载的可开发建筑面积；奖励容积为提供公共服务设施贡献而给予奖励的可开发建筑面积。
在由基础容积、转移容积和奖励容积三部分构成的规划容积计算过程中，基于土地方面的贡献与转移容积相挂钩，基于空间方面的贡献与奖励容积相挂钩，转移容积和奖励容积共同形成容积率转移，从而解决了因规划安排产生的利益不平衡问题，保障城市发展公共利益与城市更新项目个体利益的平衡。
地价计收与规划容积及土地（空间）贡献相关联，一方面对规划容积区分不同容积率区间并进行分段地价计收；另一方面涉及土地（空间）贡献的，其地价可以有一定的减免。
此外，地价计收还与产权来源关联起来，并且针对小地块城市更新项目，应移交未移交用地、零星国有未出让用地等，不断细化、设置项目地价修正系数。
在这个过程中，政府对城市更新公共利益和个体利益平衡所采取的开发管制、产权重构和经济调节这三个手段有机运作起来，发挥各自的作用，同时又实现协调联动，从而形成系统、有机的政策体系。
尽管深圳市对土地（空间）贡献、规划容积和地价联动的政策设计看起来比较复杂，但其内核都是制定城市更新活动中公共利益的基本底线，强化公共利益保护的边界条件，同时，在城市发展中丰富公共利益的内涵并予以细化落实，这一政策精神对于各地城市更新治理同样具有重要的引导作用。
3.2 产权门槛设定与土地分配之间的联动
为了平衡好“改造确权”和“现状确权”的关系，深圳市将产权门槛作为开发管制中的重要条件之一，予以政策规范。随着城市更新项目的推进以及城市发展需求的变化，产权门槛的设定逐步与历史遗留“问题土地”的处置规则联动起来，从而更好地保障公共利益实现的同时提高城市更新的可实施性。
具体来看，2016 年《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》的修订中，根据“纳入城市更新单元的未完善征转手续用地越多，其需要提交给政府纳入储备的土地越多”这一基本逻辑，对历史遗留“问题土地”的处置规则进一步完善（表 2）。
表2 深圳拆除重建类城市更新项目历史用地处置比例表
由于针对不同产权用地采用了准入门槛和产权重构（贡献土地和空间）以及补缴地价相结合的调控手段，将存量土地再开发与存量土地的产权处置工作有机地结合起来，将能够通过确权实现土地权益的明晰化，这样依靠传统的确权思路难以解决的未完善征转手续用地的处置，可以通过利益共享机制来实现其合理权益，从而实现利益平衡，使深圳市复杂的产权问题在城市更新中得以积极地处理。
04
结论与讨论
深圳市城市更新在实践的过程中，着力探索公共利益和个体利益之间的利益平衡政策路径，在实践的基础上通过政策工具的不断调整完善，逐步勾勒出清晰的政策内核，即在公共利益保障的基础上更好地实现利益共享。通过对深圳市城市更新公共利益和个体利益相平衡的政策工具包的深入解析，可以为其他地区开展城市更新利益调控政策的系统设计提供重要的借鉴思路。
从城市更新可持续发展的角度出发，如何协调好土地（空间）配置与市场经济规律作用之间的关系，是实现城市更新利益平衡的关键。
这需要从规划管理、产权重构、增值收益调节、多元利益主体协调、利益共享机制设计等多种维度，将理论与实践紧密结合，从而形成系统、有机的政策体系和平衡、协调的制度框架。
由于城市更新中利益平衡并非简单的过程，必须平衡不同阶段、不同主体、不同改造情形的利益关系，实施具有精准价值导向的政策牵引，这需要一个持续调整优化的过程。
尽管深圳市当前在城市更新利益平衡制度建构方面形成了较为体系化的安排和可持续的改良机制，但是依然存在规划容积率面临较大突破、规划容积率与土地贡献率在更新项目的内部和外部作用效应不一、多种存量土地再开发的实施路径不协调等突出问题。
这反映出在深圳市的城市更新实践中，基于公共利益和个体利益相平衡的政策设计存在一定的缺陷，究其背后的原因，暴露出政府作用和市场作用的边界尚未完全厘清、不同空间尺度的城市更新利益调控缺乏有效传导和统筹均衡，以及规划、国土、住建等多部门各自主导的政策缺乏协同等深层次矛盾。
因此，在基于公共利益和个体利益相平衡的城市更新政策工具包的设计和使用过程中，必须进一步强化利益平衡的基本原理和内在作用关系的解析，运用综合、系统的思维，以城市更新体制机制优化为抓手，细致、缜密地开展城市更新利益调控政策的设计和实施调校工作。
未来城市更新过程中，一个丰富、动态、协调的政策工具包的完善，既要根据城市长远的发展目标来制定原则和底线，又要根据城市发展阶段的不同需求做出快速响应，同时还要细化城市更新实践活动中各相关主体反馈的、有利于项目实施的技术要求和管理程序。城市更新政策作为城市管理的核心工具之一，将为城市的可持续发展提供重要的线索。
作者
岳隽 深圳市城市规划设计研究院有限公司教授级高级工程师
推荐阅读
中国城市规划协会
我国城乡规划工作的非营利性行业组织。致力于制定城市规划执业规则、推广规划相关行业标准、搭建行业研究交流平台。