规划编制 底线思维｜2023年全国规划院业务交流会分论坛二 精选分享

导读

2023年全国规划院业务交流会分论坛二主题为“规划编制 底线思维”，由广州市城市规划勘测设计研究院承办。论坛邀请广州市人大常委会党组成员、副主任彭高峰主持。坚持底线思维，以国土空间规划为治理手段和实施依据，守好底线红线，是促进人与自然和谐共生中国式现代化的重要举措。5位汇报嘉宾从思想站位、管理制度上阐述底线思维的内涵，并分享了在几类典型区域高质量开展规划编制的经验与思考。

会议现场

统筹发展与安全

十四届全国政协委员、中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部原主任韩保江

首先从国家战略高度点明了统筹发展和安全的必要性，阐释以习近平同志为核心的党中央关于“统筹发展和安全”的重要指示和底线思维的重要思想和逻辑，强调安全是发展的基础，稳定是强盛的前提。从新世情分析了中国发展和安全面临的挑战，从新国情分析了中国的新常态、新矛盾、新任务。在迈向中国式现代化的进程中，在外部，我们面临着极其险恶的国际环境；在内部，我们面临着新常态、新矛盾、新任务“三新”问题。

“水落石出”效应

“社会极化”效应

回顾了中央层面统筹发展和安全的基本内涵，高质量发展是从“有没有”转向“好不好”，安全具有丰富多元的内涵。

高质量发展的思想理念

“安全”具有丰富多元的内涵

面向高质量发展，应合理统筹发展和安全，主要包括六个方面的重要对策：一是增强忧患意识，树立底线思维；二是尽力实现稳增长，避免“水落石出”效应；三是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局；四是建设现代化经济体系；五是构建高水平社会主义市场经济体制；六是建立兜底机制，打造人民的“安全网”。

底线思维与用途管制

北京大学城市与环境学院教授 林坚

在党的二十大提出“以新安全格局保障新发展格局”的重要背景下，阐述了新时期国土空间规划体系建立的历程、建立的逻辑和关注的重点，明确了国土空间用途管制的本质是对自然资源载体进行开发管制的行为，是政府运用行政权力对空间资源进行管理的行为。

国土空间规划与国土空间用途管制的关系

在当前各级各类国土空间规划编制进入尾声、逐步完成的阶段下，规划从业人员应该更加关注国土空间规划的实施管理，全面了解国土空间用途管制的现行任务，深入认知自然资源计划管理、国土空间准入与转用、审批和实施监督、重要的配套政策工具、信息化监测监管支持等“组合拳”式的治理方式。

从“底线思维”角度出发，思考国土空间规划用途管制，介绍了“认识用途管制改革的几组协同关系”“分析国土空间用途管制的理论基础”“把握国土空间用途管制的重要底线”三项关键内容。

认识用途管制改革的几组协同关系

分析国土空间用途管制的理论基础

把握国土空间用途管制的重要底线

将来，亟需推进国土空间相关立法、明确各级政府角色分工、落实主体功能区制度和自然生态空间用途管制制度、推进在“一张图”上的简政联审，以进一步优化国土空间治理体系、提升现代化治理能力。

对国土空间治理体系和治理能力现代化的展望

空间规划陆海统筹与海岸带高质量发展

自然资源部第一海洋研究所海岸带科学与海洋发展战略研究中心主任 刘大海

详细介绍国外海岸带综合管理、MSP经验，剖析现阶段我国陆海统筹背景、问题与管理现状，并以复合系统论为工具，深入探讨陆海统筹的实现机制，鲜明地指出了陆海统筹的问题来自一条“线”——海岸线和零米线，陆海统筹的关键在于一条“带”——陆海交界的海岸带。

陆海统筹的问题来自一条“线”：陆海二元分割

当前，陆海统筹制度处于建立阶段，体制、学科、技术、人才等方面的支撑条件仍不充分。

海岸带规划管理的进展

立足我国国土空间规划体系改革实际探讨陆海统筹的实现路径和策略。未来，应加快推进“三步走”工作，一是推动国土空间立法工作，并将海岸带规划纳入国土空间规划体系；二是制定基于陆海生态系统的《海岸带管理法》；三是一揽子修订《海域使用管理法》《海岛保护法》《海洋环境保护法》。通过完善法律体系、完善协调机制、科学划定海岸带，促进陆海统筹以及海岸带空间治理体系的优化。

优化陆海统筹及海岸带空间治理体系的实施路径

自然资源部的组建以及自然资源“两统一”职责的提出，促进了自然资源业务从分散、割裂、孤立走向系统整体，使原有的单一自然资源、单一业务为主的自然资源职业受到冲击并趋向整合，重构并强化队伍建设已经成为稳固单位地位的必然趋势，也对各单位人才的知识复合性提出了新挑战，应深入交流思考。

小城镇建设的思考

广州市城市规划协会会长 潘安

关注“麻雀虽小、五脏俱全”的小城镇，指出小城镇建设具有“规模小”的基本特征。

小城镇建设具有“规模小”的基本特征

小城镇发展具有“内容全”的基本要求。1.7亿的人在县城生存，5亿的人依靠县城提供服务，县城是县域综合服务和活动的载体，集政治、文化、医疗、商业、公共活动等中心功能于一体，在县域中具备引领、辐射、集散功能，是县域的综合性中心。县城是推动一二三产联动、城乡融合、乡村振兴的重要平台，是三级公共服务体系配置的重要载体，是不完整单元治理体系构建的重要空间。基于此，县城应以农业为基础和资源，推进城乡基本公共服务均等化，提升农村地区基本公共服务水平，打造社会治理共同体。

“内容全”是小城镇发展的基本要求

同时，小城镇发展具有“形式特”的基本手段。不同地域空间、不同地理条件下的县城空间发展也各具特色，已有众多县城依托自身生态资源、农业资源、文化资源、区位资源优势，探索不同的发展模式，包括“生态+大事件”、农旅结合、文旅融合、创新驱动等各种发展模式。

小城镇发展具有“形式特”的基本手段

未来，在国土空间规划编制中，应高度重视面广量大的县城，关注民生需求、突出县城特色、加强县城支撑，促进县城因地制宜有序发展。

以流域综合治理守牢发展底线

中国城市规划设计研究院中部分院副院长 罗彦

首先指明了规划逻辑总体体现在管控和发展两个方面，随着社会经济发展的变化及不同阶段的问题与挑战，总体呈现管控与发展螺旋交织上升的过程。

流域是一个由水的无数微循环层级体系构筑起来的巨系统，作为相对独立单元，以水系为纽带能系统串联流域内各自然地理要素。实施流域综合治理是生态文明的治理单元之一，在流域自然资源协同治理、生态系统修复方面具有重要的作用。

实施流域自然资源协同治理

流域在生态系统修复中发挥的作用

结合湖北“三江千湖四屏一山一平原”的自然地理格局，治荆楚必先治水，梳理湖北具有防洪治涝体系存在短板，洪涝风险较大，河湖生态系统退化，水污染防治任务较重的风险。由此探索“管控+发展”的综合统筹型规划，在《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》编制中落实生态文明理念、推动流域综合治理。

《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》编制思路

明确全省3个一级流域和16个二级流域片区底线管控要求，统筹发展和安全，守牢发展底线。提出以流域为单元，强化治山理水、源头治理和综合统筹，统筹水安全设施建设与农业灌溉水利建设，统筹水资源利用和产业布局、城镇建设，统筹水环境保护和城乡人居环境建设，形成水安全、水环境安全、粮食安全、生态安全四类负面清单，建立了省级重在底线清单、市级重在深化管控、县级重在明细责任、小流域重在项目实施的“四级”差异化综合治理工作机制，同步搭建数字孪生平台，以大数据赋能水网，提升智慧化、现代化流域治理水平。

《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》以统筹发展和安全、统筹速度和质量、统筹城乡区域和资源环境协调发展为重要原则，兼顾底线管控和发展指引，推动实现人和自然和谐共生的现代化。

未完待续，敬请关注

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中国城市规划协会

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