《世界经济》2022年第12期|区域性税收优惠政策吸引了真实投资还是避税活动？

作者：马光荣，中国人民大学财政金融学院；程小萌，首都经济贸易大学财政税务学院

刊期：《世界经济》2022年第12期

原标题：区域性税收优惠政策、企业异地发展与避税

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区域性税收优惠是国家给予特定地区的税收优惠政策，目的是吸引企业投资、促进目标地区的经济发展。改革开放后，我国给予了经济特区、沿海经济开放区和沿海开放城市一系列税收优惠政策。进入新世纪以来，在东部沿海地区实现率先发展后，我国逐步取消了东部沿海地区享受的税收优惠政策，同时开始给予西部、东北等地区新的税收优惠政策，以缩小日益扩大的地区间经济发展差距。

但是区域性税收优惠政策是否达到了吸引投资的目标？这主要有两方面的质疑：其一，税收优惠政策吸引资本流入的效果可能受到多种因素的制约。除税率以外，地理位置、市场规模、产业发展基础等初始经济因素也决定了资本在一个地区的回报率。我国当前区域性税收优惠政策主要针对产业基础较为薄弱的内陆地区，但是内陆地区受制于地理位置、当地市场规模狭小、产业发展基础薄弱等初始条件，资本在当地的回报率受到制约，因此单纯的税收优惠政策可能难以吸引大量的资本流入。

其二，区域性税收优惠政策会产生企业避税的问题。企业在低税率地区设立异地子公司，可能不仅是出于真实投资的目的，还可能通过将利润转移至低税率地区的形式实现避税目的。近年来，一些因区域性税收政策差异所导致的企业避税问题也引起了广泛关注。以新疆霍尔果斯为例，当地新办企业享受五年内免征企业所得税的优惠政策吸引了大量公司入驻，仅2017年一年新增注册的企业就有13349户，注册资本达2012.6亿元。事实上，这些企业大多属于空壳公司，并未在当地开展实际业务，仅为转入利润而注册，以达到避税的目的。避税行为导致实际投资未流入目的地，未起到促进当地经济发展的实际效果，并在全国层面引致了税收流失。

（图片来源于澎湃新闻）

本刊在2022年第12期推出马光荣和程小萌撰写的《区域性税收优惠政策、企业异地发展与避税》，该文以区域性税收优惠政策为研究对象，主要关注了以下几个方面的问题：

第一，中国的区域性税收优惠政策到底在多大程度上影响了企业异地发展？

第二，税收优惠政策在促进企业异地发展时，是不是既促进了异地真实投资，也导致了避税活动的增加？

第三，税收优惠政策在促进异地真实投资与避税两种行为上，是否存在地区间的差异？在初始产业集聚水平更低的城市，是否更难以吸引真实投资？

文章利用2006-2018年中国A股上市公司及其子公司的数据进行经验研究，主要结论如下：

第一，企业异地发展的方向是由高税率城市到低税率城市，且税率差越大，在目的地设立子公司的数量越多。

第二，区域性税收优惠政策吸引了更多的真实投资，同时导致了更多的避税活动。税率差异越大，母子公司间的关联交易金额越多。关联交易增加是避税活动的一个重要信号。

第三，目的地城市初始产业集聚水平越低，税收优惠政策促进真实异地投资的作用越小，所导致避税活动的比例越高。

以上结果表明，区域性优惠政策对于扶持初始产业基础较好地区的发展是较为有效的，对于产业基础薄弱地区较不有效，而且存在高昂的税收流失成本。政府在制定区域性税收优惠政策时，应考虑区域间初始集聚经济水平差异，同时防范企业利用异地投资进行避税，更合理地引导地区间资本有序流动。

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