【研究】河湖长制与水利监管的关系
摘要
1.河湖长制对河湖监管有两大好处。一是解决了河湖“没人管”的问题，变“九龙治水”为“河湖长管水”。二是破解了“管不住”“管不好”的问题，变部门推动乏力为河湖长推动有力。
2.河湖长制为河湖监管搭建了基础平台。一有机构人员，二有制度体系，三有督办手段。
3.强化河湖长履职，确保河湖监管取得实效。一方面管好河湖岸线（形象比作“盛水的盆”），另一方面管好河湖之水（形象比作“盆中的水”）。
我国河湖问题突出，是“水利行业强监管”的重中之重。以河湖长制为抓手，以解决河湖突出问题为突破口，管好盛水的“盆”，护好“盆”中的水，实现河畅、水清、岸绿、景美，是推进水利行业强监管取得实效的必然选择。
河湖长制破解了水利行业强监管的瓶颈约束
长期以来，责任主体不清和权力责任不匹配等问题，制约了水利行业监管实施。在现有制度框架下，河湖长制有效破解了河湖乃至水利行业监管的两大瓶颈约束。
一方面，破解了责任主体模糊不清的难题
水资源管理涉及水利、环保、自然资源、住建等不同部门，河湖水域岸线涉及水利、交通、自然资源、农业、林业等部门，监管过程中被监管的对象不清晰，导致河湖管理出现“公地悲剧”现象。此外，部门、机构具有集体决策特点，破坏河湖行为的责任主体不易确定，有时候会不了了之。通过分级分段设立河湖长，将河湖管护责任主体明确到个人，可以形成强有力的监管压力传导机制，确保各级责任主体真正重视河湖治理保护工作，切实解决河湖突出问题。
另一方面，破解了监管过程中权力与责任不匹配的问题
河湖管护涉及不同部门和行业，有一些问题是长期遗留的，有一些因地方经济快速发展而出现，还有一些是利益驱使造成的。这些问题，对水和“盆”造成严重损害。但是单从行业的角度强化监管，对水行政主管部门进行督导考核、问责追责，难以达到预期效果，甚至会挫伤各级水利干部的积极性。设立由各级党政主要负责人担任的河湖长，可以通过行政权力协调推进解决复杂的河湖问题；同时，由上级河长对同级部门和下级河长进行考核，有效解决了被监管对象责权不匹配问题，形成了务实、高效的河湖监管体系。
河湖长制为水利行业强监管搭建了基础平台
目前，河湖长制工作进入从“有名”向“有实”转变、实现名实相副的新时期。已建立的河湖长组织体系及相关制度，为推进水利行业强监管搭建了重要基础平台。
一是各级河湖长及河长办的设立，为强化河湖监管提供了坚实的人员和组织保障。河湖长制现有制度，明确了监管主体和被监管对象，并形成了逐级监管的工作机制。
二是建立了河湖监管的相关制度，明确了具体监管事项与工作要求，将河湖长履职情况、部门涉河湖项目行政许可及审批情况、民事行为主体涉河湖违法违规查处情况以及河湖保护与生态治理修复情况等，纳入监管范围。
三是探索形成了明察暗访相结合的监管方式，既可以通过已建立的监督检查、考核评估等机制，强化涉河湖违法违规行为的监管，也可以采取“四不两直”的暗访方式以及媒体、群众举报等方式，对发现解决河湖突出问题、开展河湖治理保护不力的河湖长进行追责问责，确保按照中央要求，保护好河流。
强化河长履职，确保强监管取得实效
切实发挥各级河湖长的作用，集中解决河湖“乱占、乱采、乱堆、乱建”等“四乱”问题，管好河道湖泊空间及水域岸线，着力解决“水多、水少、水脏、水浑”等问题，管好河道湖泊中的水体，推动河湖面貌明显改善，是当前水利行业强监管的突破口。
一方面，逐级强化监管责任，管好盛水的“盆”，让河湖岸边干干净净。
强化各级河湖长履职，尽快完成河湖管理范围划定工作，明确河湖管理边界，补齐河湖监管短板。按照水利部部署，集中清理非法侵占水域滩地、非法采砂、非法堆放固体废弃物、非法排污以及河道内非法建筑物等，严格按照时间节点和任务要求，逐级强化监管，对未按时完成任务或者弄虚作假的进行问责。组织编制岸线保护和采砂管理规划，强化各级涉河湖岸线行政审批的监管，对手续不全、未批先建等行为进行严肃查处，对岸线占而不用、多占少用等情况要进行摸底调查，明确整改期限，确保有序开发。
另一方面，统筹推进“盆”中水的监管，有效防范“水多”，防治“水少”，整治“水脏”，减少“水浑”。
这些问题，监管范围涉及经济社会发展的方方面面。由各级河湖长负责，统筹谋划，短期集中整治与长期系统治理相结合，从根子上解决当前突出的水问题。短期看，监管的重点是保障河道生态用水、禁止污水直排入河、清理肥水养殖等，有效解决河湖干涸、水体黑臭、鱼虾绝迹等突出问题；长期看，监管重点为落实绿色发展理念、调整经济发展模式、升级产业结构、开展山水林田湖草系统治理等，努力形成有利于河湖健康的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，推动河湖生态环境发生历史性、转折性、全局性变化，让干净、整洁、生态的河湖成为美丽中国的新名片。
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来源：水利部发展研究中心
作者：王冠军 刘小勇
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