新《土地管理法》中宅基地相关条文的变化

自然资源之声宅基地管理与利用 2021-02-01

来源：军哥说法公众号、陕西睿群律师事务所

作者：自然资源之声

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2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《关于修改<中华人民共和国土地管理法》《<中华人民共和国城市房地产管理法>的决定》，修改后的《土地管理法》（以下简称“新《土地管理法》”）将于2020年1月1日起正式施行。本次新《土地管理法》的修订，是《土地管理法》十五年来的首次大修，其修改亮点包括土地征收、农村宅基地管理制度改革以及集体经营性建设用地入市等诸多内容。

本期，我们将对新《土地管理法》中关于农村宅基地管理制度改革的条文进行逐条解读。

《土地管理法》（2004年修正）	新《土地管理法》
第四十七条：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。	第四十八条：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。	征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。	征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。
被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。	征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。
征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。”	县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。”
解读：
（1）本条明确了征收补偿的基本原则是“保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”。《土地管理法》（2004年修正）规定按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。新《土地管理法》首次将《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（2004年10月21日生效，国发〔2004〕28号）提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定。新《土地管理法》以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。
（2）土地是农民赖以生存的基础，农民在被征地后，其生产生活方式将发生巨大改变。因此，在征地时，除了给予农民较为丰厚的房产或资金补偿外，更应该考虑农村未来生活的保障问题。新《土地管理法》将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，体现出了“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则。
（3）与《二次审议稿》相比，新《土地管理法》缩短了区片综合地价的公布周期，从原有的五年缩短为三年。
第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：	第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；	（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；	（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；	（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。	（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”	依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”
解读：
（1）本条是将《土地管理法》（2004年修正）第五十八条第一款的前两项内容进行了整合，将旧城改造列入了公共利益的范围内，属于文字性的修改。
（2）与《二次审议稿》相比，本条为新增修改。
第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。	第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
	人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。	农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。	农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”	农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。
	国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。
	国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”
解读：
（1）新《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，即人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对一户一宅制度的重大补充和完善。
（2）本条在总结宅基地改革试点经验的基础上，下放了宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批，并且明确要求通过规划合理安排农村的宅基地，为改善农村的居住条件提供便利。
（3）新《土地管理法》仅对宅基地流转制度作出了原则性规定，即鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。实际上，我国宅基地改革试点已经推行了一段时间，2018年中央一号文件就提到了要“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。笔者倾向于认为，新《土地管理法》未将宅基地“三权分置”成果进一步落实为确定性的法律规定，可能有如下原因：第一，宅基地改革试点时间较短，经验尚不成熟；第二，宅基地相较于集体经营性建设用地与农民更加紧密，宅基地制度改革应当更加审慎；第三，农民变成城市居民的城市化进程需要一段较长的时间，国家将退出宅基地的主动权更多地交给农民，有利于维护农民的权益。
（4）与《二次审议稿》相比，本条增加了“编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件”、“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”的相关内容。
第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”	第六十三条：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务｡
前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意｡
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外｡
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行｡具体办法由国务院制定。”
解读：
（1）本条是新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的相关规定｡根据新《土地管理法》，在符合土地和城乡规划以及用途管制的条件下，集体经营性建设用地可以出租出让，其与国有建设用地同权同价、同等入市。
（2）需要注意的是，本次新《土地管理法》第六十三条的修改，采用的是正面表述，对于除集体经营性建设土地外的其他集体土地是否可以用于非农业建设并未作出明确规定。下面笔者将根据集体土地的分类进行逐一分析。
根据新《土地管理法》第四条等规定，集体土地可以进一步分为集体所有的农用地、集体所有的建设用地和集体所有的未利用地｡
①集体所有的农用地：农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地等｡农用地不得用于非农业建设，如违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，将根据新《土地管理法》第七十七条等承担限期拆除、恢复土地原状、罚款的法律责任｡非法占用农用地用于非农业建设的单位和个人还有可能构成非法占用农用地罪。
②集体所有的建设用地：《土地管理法》在对集体建设用地进行分类时，并无“集体经营性建设用地”的分类，而是分为了乡镇企业用地、公益性建设用地、宅基地三类。
a.乡镇企业用地：企业具有经营性质，因此，笔者倾向于认为乡镇企业用地皆属于集体经营性建设用地的范畴，可以适用新《土地管理法》关于集体经营性建设用地流转的规定。
b.公益性建设用地：公益性建设用地一般指用于文化、教育、医疗卫生等社会公益建设所规划使用的土地｡新《土地管理法》之所以特意强调集体经营性建设用地的概念，一定程度上就是为了与集体公益性建设用地相区分｡集体经济组织以外的单位和个人希望利用集体土地进行非农业建设的，一般都是以经营营利为目的，其出发点与公益性相悖，因此，笔者倾向于认为一般情况下集体经济组织以外的单位和个人希望使用集体公益性建设用地进行非农业建设的，依然与新《土地管理法》相冲突(可能属于违反土地利用规划和城乡规划的情形)｡但对于集体经济组织以外的单位和个人希望利用集体公益性建设用地进行公益性的非农业建设(如希望利用集体教育用地兴办民办学校)的合法性问题，各地在实践中的操作存在很大差异｡笔者倾向于认为，该等情况在新《土地管理法》出台后属于法律规定相对比较模糊的地带，具体操作时仍需与当地的自然资源主管部门、农业农村主管部门进行沟通。
c.宅基地：新《土地管理法》对于宅基地的流转问题只给出了相对原则性的规定，即“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。笔者认为，在新《土地管理法》设定了鼓励性的规定的前提下，宅基地试点地区根据当地政策进行的宅基地流转，以及各地根据休闲农业等政策进行的宅基地流转具有合法性。在满足相应的条件下，集体经济组织外的单位和个人也可以利用宅基地进行非农业建设。
③未利用地：未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，其属于一种兜底性的概念｡根据新《土地管理法》第三十九条，“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地｡国家依法保护开发者的合法权益。”根据上述条文，未利用地存在进行非农业建设的可能｡
（3）与之前公布的《土地管理法、城市房地产管理法修正案(草案)(二次审议稿)》(“《二次审议稿》”)相比，本条将第六十四条第二款内容调整至本条第四款，属于逻辑性调整。
第六十六条：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查｡	第六十七条：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查｡
	县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定｡
土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法｡”	土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法｡”
解读：
（1）根据机构职能的调整，目前宅基地管理的职能已经划归农业农村部｡因此本条增设第二款，规定县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定｡
（2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
第七十四条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任｡”	第七十五条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任｡”
解读：
（1）根据机构职能的调整，目前宅基地管理的职能已经划归农业农村部｡因此本次新《土地管理法》修订时对本条作出了相应调整。
（2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
第七十七条：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋｡	第七十八条：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋｡
超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处｡”	超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处｡”
解读：
（1）根据机构职能的调整，目前宅基地管理的职能已经划归农业农村部｡因此本次新《土地管理法》修订时对本条作出了相应调整｡
（2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
第八十四条：“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分｡”	第八十四条：“自然资源主管部门、农业农村主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分｡”
解读：
（1）根据机构职能的调整，目前宅基地管理的职能已经划归农业农村部｡因此本次新《土地管理法》修订时对本条作出了相应调整｡
（2）本条的修订与《二次审议稿》一致。