韩松：宅基地“一户一宅、无偿分配”政策应改革了

本文作者：韩松，法学博士、西北政法大学民商法学院教授、博士生导师

本文来源：《政法论丛》2021年第1期

【内容摘要】

“一户一宅、无偿分配”政策是产生宅基地“取得困难、利用粗放、退出不畅”等问题的症结之一，解决宅基地使用存在的问题，实现宅基地的集约节约利用，提高土地效益，促进农村产业发展，应当改革“一户一宅、无偿分配”的政策和制度。一户一宅应当解释为符合宅基取得条件的一户农户只能拥有一处宅基地，对新增宅基地实行有偿分配，宅基地用地标准应当统一规划，不仅规定其平面面积，更要规定其空间维度和建房容积率。农户分户申请宅基地要依据宅基地建房容积率对户内人口的平均住房面积不能满足为条件。对农民住房的保障应当由宅基地分配转向保障户有所居，可以宅基地或者住房股份合作社作为实现户有所居的有益探索。

【关键词】宅基地分配；无偿分配；有偿分配；宅基地股份合作

自2015年在全国开始的宅基地制度改革试点“针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅”等问题，提出“完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度”等四项改革任务，目的是“逐步建立起依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度”。

但经过几年的改革，农村宅基地制度中深层次的矛盾和问题依然存在，改革的目的还没有达到。本文拟通过对现行宅基地分配政策和制度与宅基地制度改革所要解决的问题之间的关系的分析，以期从深层次认识问题的症结，提出宅基地分配政策和制度改革的建议，深化农村宅基地制度的改革。

一、宅基地现行分配政策和分配制度与宅基地现实问题

（一）宅基地改革面对的现实问题及其应对措施分析

宅基地制度改革之初所针对的现实问题是“农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅”等问题，为此，提出的解决措施是完善宅基地取得方式、探索宅基地有偿使用、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度等，从形式层面看似乎这些措施与所针对的问题一一对应，但实质分析这些措施未必能够解决所对应的问题，从试点效果看也并不理想，因为农村宅基地制度中的深层次矛盾和问题依然存在。例如，针对农户宅基地取得困难，完善宅基地取得方式，下放了审批权限，2019年8月修改后的《土地管理法》第62条第4款规定“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”。农业农村部、自然资源部作出《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）也对依法规范农村宅基地审批和建房规划许可管理作出明确规定，要求乡镇政府要探索建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度，方便农民群众办事。2020年7月自然资源部、农业农村部发出《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发〔2020〕128号文件），对宅基地的计划指标单列、涉及农用地转用审批、规划管控等问题做出了规定。这些规定在一定程度上改善了农户宅基地取得困难的问题。但是，农户宅基地取得困难的问题主要是指在经济比较发达的地区耕地保护与建设用地和宅基地的矛盾突出，宅基地无地可供。正如有的专家指出：“在经济发展较快、人均耕地少、第二和第三产业比较发达的地区，新增建设用地供需矛盾突出，通过分配单宗宅基地以保障农民居住权益的难度日益加大‘一户一宅’制度难以为继。主要是因为，这些地区的地方政府严格控制新增宅基地占用耕地，并通常以保护耕地资源为由头来获取建设用地指标，忽视了农民的居住需求。……一些地方甚至8－10年未批放宅基地，农民合法宅基地用地申请得不到批准，基本居住权得不到保障。”可见，农户宅基地取得困难的根本原因不在于审批权力的级别和手续，而在于经济发达地区土地紧缺的程度，因此通过下放审批权到乡镇也不能解决宅基地取得困难。同时在经济欠发达的农村地区，也存在建设用地需求和耕地保护的矛盾并不像发达地区那么突出，“一户一宅”分配取得宅基地相对容易，也造成了大量的宅基地粗放利用，宅基地空置闲置情况严重。据有关统计数据全国宅基地闲置程度平均10.70%，部分地区乡村农房空置率超过35%（2019）。

据原国土资源部的调查，村内空闲地、闲置宅基地和空置住宅用地总面积占居民点用地总面积的9%，“空心村”土地面积占居民点用地总面积的3.44%。据此估算，全国空心村土地整治潜力在1.14亿亩左右。从“三块地”改革中最初的15个宅基地试点地区来看，一户多宅的户数占比在18%～40%之间，宅基地超标准情况普遍存在，较多地区占比在60%以上。宅基地紧缺与闲置浪费并存，农村宅基地退出潜力大。（2019）为此，提出的改革措施是探索宅基地的有偿使用和自愿有偿退出，但其所谓宅基地的有偿使用只是对多占超占面积的收费，其收费也比较低，不仅不能拟制农户取得宅基地的欲望，也不能促使其退出超占多占的宅基地，而且只要交了使用费超占多占更感到合理合法，对于解决宅基地的粗放利用毫无作用。鼓励农户自愿有偿退出宅基地也只是作为倡导性措施提出，有偿退出由谁付款、款从何来、如何确定价格等问题都难以解决，更谈不上形成制度；而在无偿分配使用，同时又以增加农民宅基地使用权财产收入为导向的改革政策的诱导下农民不会自动退出宅基地。据专家调查进城农民工退出宅基地的意愿很低。例如据中国社会科学院农村发展研究所课题组于2018年12月至2019年5月对北京、河北、河南、安徽、贵州、黑龙江、湖南、山东、福建、内蒙古、山西及四川12个省（自治区、直辖市）外来务工农民工开展的问卷调查，对“如果您不打算回村居住，您希望如何处置承包地、宅基地或成员股股权”，样本农民工选择退出此“三权”的分别为7.25%、13.68%和18.47%，总体比例相当低；而选择持有的依次是45.80%、76.55%、61.15%，持有的意愿明显高于退出的意愿，尤其是宅基地，达到3/4以上；对于承包地，还有30%以上选择流转给他人。可见，更多的进城农民是不愿意退出宅基地的。因此，试图通过农民自愿有偿退出宅基地解决宅基地的粗放利用和闲置问题，再用退出的宅基地解决需要建房的人取得宅基地的困难，可谓“痴心妄想”。因此，看似对症下药，实乃头疼医头脚疼医脚，一时缓解症状也谈不上，何谈从根本上解决问题?要从根本上解决问题还必须从深层次认识宅基地问题的症结。

（二）宅基地现实问题与宅基地现行分配政策的关系

从深层次考虑，农户宅基地取得难、粗放利用和闲置、退出困难、需求增长等问题都与现行宅基地的分配政策有关。现行宅基地分配政策简单而言就是一户一宅、无偿分配。从制度上虽然在《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，但对户的界定和分户的条件和分配宅基地的条件，并没有严格的规定。本来是一户只能有一处宅基地，但事实成了只要分出一户就得分配一处宅基地。由于无偿分配，自然诱导农户积极分户申请分配宅基地，为了多占宅基地本来没有必要分户的也分户了或者提早分户。像上个世纪70年代，农村兄弟几个同住一院的情况几乎没有了，宅基地占地使得村庄规模扩大了许多倍。随着新一代人口的成长又继续不断地分户申请分配宅基地，可分配宅基地的集体土地越来越少，就引发宅基地取得困难。而取得宅基地后，又多是粗放利用，因为不断分户使得家庭人口并不多，加之随着农村建筑技术的进步，农民建房已经由土木结构走向钢混结构，由平面利用走向立体利用，许多地方的农民所建房屋多是复式结构的三层楼房，从而使单位面积宅基地的房屋容积率极大提高。在经济较发达的地方，农户就自行进行宅基地开发，建房出租或者经营。因此，在经济较发达的地区宅基地的需求主要不是住用的需要而是收益的需要，宅基地占有需求旺盛，建设用地和耕地保护与宅基地的用地指标之争就十分突出，从而导致宅基地取得困难。而在经济欠发达的农村地区，则有大量的房屋闲置或者宅院空间闲置，因为在这些地方经济不发达，农户建房也出租不了，也没有条件用于经营。但由于分户就无偿取得一院宅基地，所以，即使闲置也要占用。“宅基地的无偿使用，村庄集约化程度低，户均使用宅基地接近0.6亩，人均超过100平方米，浪费严重。在一些东部沿海发达地区，宅基地供需矛盾又十分突出。”加之，事实上农户对宅基地转让、出租的隐性收益和宅基地改革过程中不断强调落实宅基地使用权的用益物权属性、增加农民财产收益的导向，更进一步调动了农民无偿获取宅基地的欲求，农民就不会有自愿退出的动力。因此，对于大量存在的闲置宅基地就不是退出不畅的问题，而是不愿退出的问题。

依据经济学常识，无偿分配必然会带来资源的粗放利用和浪费。在土地集体公有化以前，土地私有制的条件下，农民为生活居住建房必须首先购买宅基地，子女成年需要建新住房的，也是先在本宅的空闲地上建造，在当时建筑技术下未能使本宅地的建筑容积率达到饱和程度，不会轻易地再买新宅地，即使分了户也常常多户一宅。但在集体土地公有制下，采取由集体无偿分配宅基地的供给方式，农户就会轻易地通过分户从集体无偿取得宅基地，而且能够一户分得一宅，也就不愿意两户或者多户一宅。农户取得宅基地也并非完全出于满足居住的需要，而是出于占有宅基地财产并增加收入的需要。对于一个农户来讲，通过分户及早地多占一处宅基地，就不仅仅是建几间房屋而是取得了一笔财富，一旦遇到征地拆迁就可获得几十万或者上百万的补偿。在一些经济较发达农村或者城市近郊农村，有的农民并不出于真正的居住需要申请宅基地，而是出于分配补偿款的目的提出申请、想办法取得宅基地的用地批文，只要有了政府的批文，即使事实上无地可划，也能分到几十万元补偿款。因此，正是一户一宅、无偿分配的宅基地分配政策成了宅基地取得困难、粗放利用、难以退出、需求增长的症结。要解决这些问题，就应当从改革宅基地的分配政策入手，完善宅基地分配制度。

二、关于宅基地无偿分配政策的改革

（一）无偿分配政策及其改革的回顾

1956年在农村完成了对农业的社会主义改造，建立土地集体公有制，但宅基地仍保留农民私有制。1962年党的八届十中全会通过的《农村人民公社条例修正案》第21条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”《中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》（1963年3月20日）规定：“社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地的，应根据‘六十条’规定，报县人民委员会批准，社员新建住宅占地无论是否耕地一律不收地价。”从此，宅基地公有化，农民建房实行宅基地无偿分配的政策。1990年《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》（国发［1990］4号）指出：“1988年以来，山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行了宅基地有偿使用，取得了明显效果。为了进一步搞好农村宅基地有偿使用的试点，各地区要做好以下工作：（一）切实加强领导，选择经济基础较好，耕地资源紧张的县、乡、村，有组织、有步骤地进行试点。（二）确定宅基地有偿使用收费标准时，对在规定用地标准以内的，既要体现有偿原则，又要照顾群众的经济承受能力，少用少交费，多用多交费；超标准用地的，应规定较高的收费标准；对级差收益较高地段，收费标准要适当提高。（三）建立和完善土地使用费管理制度。宅基地使用费要本着‘取之于户，收费适度；用之于村，使用得当’的原则，实行村有、乡管、银行立户制度。专款专用，主要用于村内基础设施和公益事业建设，不得挪作他用。”但在1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》（中办发［1993］10号）又将宅基地有偿使用费和宅基地超占费作为农民不合理负担项目予以取消。在2010年国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发［2010］28号2010年3月2日）提出：“经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。试点方案由村自治组织通过村民会议讨论提出，经市、县国土资源管理部门审核报省级国土资源管理部门批准实施，接受监督管理。”“村集体组织可对确认超占的面积实施有偿使用。”2014年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点意见》（中办发［2014］号）又提出探索宅基地有偿使用的改革措施，但与国发［1990］4号和国土资发［2010］28号文件提出的宅基地有偿使用试点不同，其范围仅限于：“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地，由农村集体经济组织主导，探索有偿使用。”而在国发［1990］4号文件提出的有偿使用改革试点，既适用于规定使用面积以内的宅基地，也适用超标准占用宅基地，只不过收费标准上，对超标准占用宅基地收费标准要高于标准范围内占用的宅基地。国土资发［2010］28号文件提出的宅基地有偿使用改革适用于新申请宅基地的用户和超占面积宅基地。可见，中央在关于宅基地有偿使用改革探索的政策上采取了极为审慎的态度。

实行宅基地无偿分配的政策本质上是由农民集体土地所有权的性质决定的。宅基地是农民集体所有的土地，是由集体提供给集体成员的保障其居有其屋的社会保障。集体成员作为集体土地的所有者成员，从集体分配取得宅基地的使用权是其作为集体所有权主体—本集体成员集体—的一分子所享有的成员权的内容之一，也就是目前宅基地改革中，中央政策提出的宅基地农户资格权。集体成员以户为单位从集体分配取得宅基地就实现了其资格权的内容。农民集体所有权在本质上是本集体成员集体在对集体土地不可分割地共同所有的基础上实现集体成员个人利益的所有制，由集体给本集体成员农户分配了宅基地，集体土地所有权保障集体成员居有其屋的目的也就实现了。因此，集体没有理由在集体所有权的目的利益以外向自己的成员收取使用费或者使用权的对价。集体成员经过依法批准享有对集体土地的宅基地使用权是集体成员平等地享有的普遍权利，不是个别成员对集体土地的权利。因而，宅基地无偿使用是公平的，它体现了集体土地的公有制性质。这是我国长期以来实行农民宅基地无偿分配和无偿使用政策的基本理由，也是我们在宅基地改革过程中极为审慎地对待宅基地有偿使用问题的原因。

关于宅基地是否有偿取得的问题的讨论自改革开放以来有两种意见：“一种意见认为，现在农村已经存在宅基地分配不均、批少多占等问题，无偿取得宅基地，既无法满足农民群众改善居住条件的需要，也影响了集体组织的收益，宅基地应当有偿使用。还有一种意见认为，完全实施有偿使用制度，多数农民难以承受，建议对保障基本居住的宅基地部分，继续采用无偿取得制度，而对超标多占的宅基地，可以采取累进制计算使用费。”目前的宅基地改革虽然提出了探索宅基地有偿使用，但将有偿使用的范围仅限于一户多宅和超占面积，对于宅基地的分配并不涉及，显然是采纳了后一种意见。各地宅基有偿使用的改革试点也是按照这一政策进行的。因此，对于多宅、超占或者非集体成员使用的宅基地实行有偿使用在政策上是明确的，需要研究的是能否在宅基地分配上实行有偿分配?目前关于宅基地无偿分配政策改革的研究有以下观点：1.国务院发展研究中心叶兴庆等提出：“停止宅基地的福利分配，着力提高存量农房和宅基地的利用率，优先扩大现有农民住房对外流转的空间、稳慎扩大宅基地使用权对外流转的空间。” 2.高圣平教授和吴昭军博士提出：“在尊重农民意愿的前提下，可以在分配环节实行宅基地有偿取得。首先，在分配环节，存在市场化配置的客观需要。”可见这些观点都是在实现宅基地市场配置的思路下，主张停止宅基地无偿分配或者实行有偿分配。夏柱智博士认为，“此次农村宅基地制度改革重新引入农村宅基地有偿使用制度，根本上放弃了宅基地有偿使用制度可能产生的资源市场化配置趋势。可见，一些学者把宅基地有偿使用设想为宅基地资源市场化配置的配套制度改革，这误解了宅基地有偿使用制度的性质。”的确从改革政策而言，并没有关于宅基地无偿分配政策改革的内容，有偿使用仅限于多宅、超占或者无资格占用，那么能否进行宅基地无偿分配政策改革的改革仍然是需要研究的。

（二）无偿分配政策改革的现实必要性

当初，实行宅基地无偿分配是从集体所有权的公有制性质考虑的，把集体所有的宅基地作为集体成员的生活资料，经国家批准分配给本集体成员。如果集体成员必须从集体购买宅基地或者租赁宅基地，那么他们作为集体土地的所有者就失去了意义。集体土地所有权就异化为脱离集体成员的私有权。因此，应当坚持宅基地的无偿分配。在改革开放以前，在公有制和计划经济体制的基本经济制度条件下，不仅农民的宅基地是由集体土地公有制分配的，城市全民所有制单位和城市集体企业的职工的住房也是由单位分配的。政社合一的人民公社体制下，对农村宅基地管理比较严格，农村宅基地的分配能够按照农民的生活居住需要分配，农民住房限于农户居住自用，农民都依托自己的宅基地建造的住房居住生活于本集体，在本集体从事集体劳动，一户多宅和闲置宅基地的情况很少发生。在当时人口状况和经济状况下，人地矛盾并不突出；农民的建房需求也并不大，宅基地与耕地和农村建设用地的矛盾并不突出。因此，集体没有必要向本集体成员收取宅基地的使用费，实行农户宅基地的无偿分配和使用是适当的，与农民集体土地公有制的性质决定的保障集体成员居者有其屋的目的是完全符合的。但是，随着社会发展，我国人口已经达到14亿多，特别是改革开放以来我国政治经济和社会生活的各个方面都发生了深刻的变化，我国的基本经济制度由公有制和计划经济体制转向了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主、多种分配方式并存和社会主义市场经济体制。土地有偿使用制度由原来的国有土地的有偿使用发展到农民集体经营性建设用地在符合规划和用途管制制度下直接入市，与国有建设用地同地同权同价的城乡统一建设用地市场法律制度。集体土地所有制的实现方式也发生了深刻变化，由集体统一占有土地和生产资料、实行集体劳动、集体经济核算和按劳分配的经济形式转变为家庭承包经营、收入直接归属农户的经济形式；集体成员可以自由支配劳动力，除了家庭承包经营的农业劳动，也可以从事非农业劳动、可以进城务工。随着城镇化的发展，大量农民进城。“2000－2011年全国农村人口减少1.33亿人，但以宅基地为主的农村建设用地反而增加了3045万亩。” P142019年的城市化率已经达到为60.60%，户籍人口城镇化率为44.38%。“2019年，乡村常住人口55162万人，比上年减少了1239万人，乡村常住人口在全国总人口中的比重为39.4%，比上年下降1个百分点。”按理来说随着农村人口的减少，农民的宅基地需求也应当随之减少，而不是更加迫切地增加；但是当前实行不以农民退出集体成员资格和在农村的宅基地为进城落户的条件的城镇化政策，进城农民不仅不退出农村的宅基地，而且还可以集体成员资格通过分户无偿分配取得新的宅基地。因此，城镇化虽然转移了农村的人口，但一方面造成了农村宅基地的粗放利用和大量闲置，同时农民对宅基地需求更加迫切，大量耕地转化为宅基地，宅基地占用面积大增。农民获取宅基地并不一定就是为了建房居住，而是从集体占取财富。在这样的背景下，如果继续实行宅基地的无偿分配政策，无异于对农民的宅基地占取欲望推波助澜。只要能够通过分户无偿从集体取得宅基地，农民就没有必要充分利用现有宅基地，从而不合理地增加宅基地需求，造成耕地减少，加剧耕地保护、集体经营性建设用地与宅基地的结构性矛盾，使得可供的宅基地越来越少，直至无法满足农民合理的宅基地用地需要。在经济较发达地区这样的问题已经十分突出。这样就会违背宅基地无偿分配政策保障农民居有其屋的初衷。如果继续按照一户一宅的无偿分配政策，宅基地占用规模不断扩大，不仅挤占耕地，危及粮食安全，也会挤占可能规划的集体经营性建设用地，影响农民通过经营性建设用地获得的财产收益，从而损害农民的财产利益的实现。

针对目前存在的宅基地粗放利用和闲置，中央提出了允许进城落户农民依法自愿退出宅基地、探索完善宅基地的流转制度等改革政策，但是如果不改革无偿分配的政策，这些改革都将难以真正推进。例如，允许农民自愿有偿退出最典型的方式就应当是允许农民自愿有偿转让，在禁止农民向城市人转让房屋的政策下，农民只能在本集体范围转让房屋和宅基地使用权，从而有偿退出宅基地。农民在本集体范围转让宅基地使用权是符合集体所有权本质的，是政策一直以来所允许的，但为什么会出现农民取得宅基地困难与宅基地粗放利用和闲置的局面而不能自愿流转宅基地呢?因为在无偿分配的政策下，只要能够通过分户无偿从集体取得宅基地，农民就没有必要通过购买他人的房屋取得宅基地，因此，就不可能有流转市场的买方；同时，实行出卖房屋的农户再申请宅基地不再批准，而占用和闲置是无偿的，因此，农户即使已经在城市买了房屋，也要将农村的房屋闲置而不出售，因此，不会有流转市场的卖方。因此，要解决农村宅基地的粗放利用和闲置问题，允许农民自愿有偿退出宅基地，就应当考虑改革宅基地的无偿分配政策。

1986年颁布的《土地管理法》依据当时《宪法》的规定实行的是无偿划拨、长期使用、禁止流转的土地使用制度，对农民集体土地的征收大量存在多征少用、征而不用等问题，造成了土地的粗放利用和极大浪费。1988年4月全国人大常委会通过了宪法修正案，删去了《宪法》原第10条中“禁止出租土地”的内容，增加规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。随后在1988年12月份修改颁布的《土地管理法》规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，由此，开始了国有土地的市场化配置，有效地改变了土地征收中多征少用、征而不用的土地浪费现象。这一成功的改革也启示对宅基地的无偿分配、无期限、无流转使用所导致的粗放利用和浪费问题同样需要从无偿分配制度改革加以考虑。

由于农村集体土地占有方式的改变，土地通过承包制由农户占有，而且农户的土地承包经营权长久不变，集体手中没有了可分配的土地，需要建房的农户的宅基地申请，即使获得了政府批准，但集体也无法为其划定宅基地，获得宅基地使用资格的农户要获得宅基地使用权必须从土地占有者的农户取得宅基地，要从占有者手中获得土地必须给土地的占有者给予补偿，虽说从集体所有权上属于无偿分配，但实质上要从土地承包人和其他占有人处有偿获得。因此，由于土地占有方式的变化，集体已经无法为集体成员无偿提供宅基地。但从土地占有人处有偿获得宅基地，不利于对宅基地规划管理。实行有偿分配就可以使集体通过收取宅基地使用费，以经济补偿手段调整土地执行宅基地的统一规划管理。

总之，对宅基地无偿分配政策改革的现实必要性产生于在城乡一体化发展背景下，解决宅基地需求过度增长与农村宅基地粗放利用、闲置浪费的矛盾，促进本集体范围存量宅基地流转市场的形成。实行宅基地有偿分配仍然以本集体成员的资格权为前提，因而不是宅基地的完全市场化配置，但有偿分配有助于促进对存量宅基地的市场化配置的形成。不能因实行有偿分配就认为农民宅基地获取完全市场化配置，也不能因为担心宅基地市场化会使农民失去住房保障，就认为不能采取有偿分配。如果实行有偿分配就能够对存量宅基地盘活起到必要的调控。因此，实行有偿分配具有现实必要性。

（三）无偿分配政策改革的可行性

1.改革宅基地的无偿分配政策并不违背农民集体所有权保障农民居有其屋的本质。因为集体所有权的保障功能在本质上是公有制财产所有权的社会功能的体现，不同于私有财产所有权的自我保障功能。社会保障功能就是集体所有权作为一种社会的集体公有制所有权，对于处在社会现实中的弱势的农民提供倾斜保护，保障每个集体成员有资格能够从集体取得宅基地，从而能够建造和拥有自己的住房，实现居有其屋，安居乐业。这是一种最基本的保障，就是保障农民最低限度能够有一块由集体提供的宅基地建造自己的住房。其核心在于获取宅基地的资格，虽说集体成员具有获取宅基地的资格，但这只是一种抽象的前提，具体资格是指集体成员家庭符合为基本生存居住使用集体宅基地的条件，具备了这种资格，按照国家所采取的宅基地分配政策的不同，可以由集体无偿为其成员提供宅基地，也可以有偿提供，都可以实现集体土地对其成员的居住保障功能。只不过目前为止，我国政策和法律制度上一直实行宅基地的无偿分配，但这不等于只能无偿分配。集体成员从集体获得的宅基地保障是其最基本的居住保障，以其合理的居住需要为条件。最基本的住房需要以外的更高要求的享受型住房则不应该通过保障满足，而应当通过房地产市场去满足。基本住房需要采取一户只能有一处宅基地的政策，而在人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。既然对保障的形式可以选择户有一宅或者户有所居，那么也就可以选择宅基地无偿保障或者有偿保障。

2.实行宅基地有偿分配如果限于新增宅基地具有推行的可行性。改革宅基地的无偿分配政策并不是简单化地实行分配收费而是要从有利于节约集约利用宅基地，满足农民基本的住房需求和保护耕地为出发点，针对城镇化过程中农村宅基地占地规模不断扩大、利用粗放、闲置严重、退出困难、新增需求不减的问题，发挥宅基地分配政策的调节作用。从历史和现实的试点情况看，对宅基地无偿分配政策的改革可以有两种选择：一种是1988年开始试点，在国发［1990］4号文件中予以肯定，并提出进一步试点的全面的宅基地有偿使用；二是2010年国土资发［2010］28号文件提出的对于新申请宅基地和超占面积宅基地实行有偿收费。对此，学者也有不同的观点，有的学者认为，“改革宅基地的无偿分配制度．．．．．．可以考虑用时点划断的办法，对时点以后集体成员在保障宅基地资格权前提下实行宅基地的有偿获得。”也有学者认为“宅基地有偿使用要无差别地全面实施，尽快扭转‘无偿取得、无限使用宅基地及占新不拆旧’观念和管理现状”。比较而言，全面有偿使用的政策是比较彻底的宅基地有偿使用的改革，但涉及面宽，推进难度比较大，在1993年被国务院以属于农民不合理负担予以停止；仅对新申请宅基地实行有偿分配相对比较容易，同时从策略考虑，先不全面实行宅基地有偿使用，而是先从申请新增宅基地进行有偿使用试点，既能够保持基本面的政策稳定，又能以新增宅基地有偿分配的新政策推进农村宅基地流转市场的形成。宅基地的有偿使用的重点不在于增加集体的宅基地财产收入，而在于促进土地的集约节约和有效利用。对新增宅基地实行有偿分配可以为农村宅基地利用制度注入内在的利益动力，促使农民先在既有宅基地上建房，减少对宅基地的新增需求。同时如果申请新增宅基地有偿取得，农民才可能愿意通过购买本集体成员出卖的房屋取得对既存的宅基地的使用权，才可能通过有偿转让将占用较大的空闲面积退出。这样既满足了集体成员新增宅基地用地需求，又能使得闲置和多余宅基地通过交易有偿退出，从而达到土地资源的合理、有效配置。

3.新增宅基地有偿使用如果限于在经济较发达的地区实行在农民负担上是可行的。能否推行宅基地分配的有偿使用关键是不得加重农民负担。我国之所以长期实行宅基地的无偿使用就是因为农民贫穷。对1988年开始试行的宅基地有偿使用试点就是被中办发［1993］10号文件以增加农民不合理负担为由叫停的。对于农民负担问题，应当发展地、辩证地看。虽然农民贫穷，但土地承包制的改革解决了农民的温饱问题，城乡一体化的发展和扶贫战略的实施，以及工业对农村的返哺也使农民已经普遍进入脱贫致富的发展阶段。当然也存在着发展不充分、不平衡的问题，但这正需要区别不同地区，采用不同的宅基地分配政策，解决好农民的宅基地分配，有效利用农村土地资源实现农民的富裕。在经济还不够发达的农村地区，宅基地与耕地、集体经营性建设用地的矛盾还不十分突出，如果考虑到农民的负担可以暂不实行宅基地的有偿分配，但在经济比较发达的地区，宅基地用地与耕地保护和集体经营性建设用地的矛盾已经十分突出，则应当考虑采取对新申请的宅基地的有偿使用。经济较发达地区的经济社会发展为农民接受宅基地的有偿分配准备了社会环境条件，这些地区土地利用的市场化程度相对较高，也存在一定程度的宅基地和农民房屋利用的隐性市场，农民在观念上对土地的市场价值有比较清醒的认识。农民建房在客观上也并不是每年都建，经过几年的积累，就可以负担得起宅基地使用费，当然各地宅基地使用费的标准的制定也要从当地社会经济发展和农民负担能力考虑合理制定。这些年农民建房的标准和要求普遍地有很大提高，有的不仅在农村建房，而且也在县城买房。总体而言，经济较发达地区农民的经济能力是可以负担合理的宅基地使用费的。实行宅基地有偿分配以后可以将收费专门用于宅基地的分配调节，对于确实困难的农民可以实行减免，对于不占用耕地购买房屋取得存量宅基地的还可以给予适当补贴。通过这样的政策调节，拟制宅基地使用需求过快增长，促使其尽可能地使用存量宅基地，集约节约利用，从而保障耕地和集体经营性建设用地，实现集体土地资源的使用效益，使集体成员能够从集体经营性建设用地的有偿使用收益中得到更多的利益，集体成员也就会理解和接受对宅基地的有偿分配。从改革政策来讲，慎重考虑农民负担是对的，但没有必要以农民负担为理由不加区分地否定对新增宅基地有偿分配的探索，至少应当允许经济较发达地区探索新增宅基地的有偿分配。

三、关于“一户一宅”的分配政策和制度改革

《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”由本条“一户只能拥有一处宅基地”的文字解释可以得出的结论是一户不能有两处宅基地，并没有说一户就得有一处宅基地，或者说两户一处宅基地的就应当另外分配宅基地。但是，本条第2款规定：“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”由此规定可以解释农村村民一户一宅是应当得到保障的，一户就应当拥有一宅。本条规定是对这一政策的制度化，但从制度规定来讲又是很不完善的。对于户的概念、分户的标准和程序、分出户与原有宅基地的关系等都没有明确规定。“农村村民的资格、一户的标准和一宅的标准，很难通过立法予以规定。”在改革开放以前，对于这些问题依据农村的分户和分宅、迁出习惯就解决好了。例如，在以前的农村，一般情况下，一个农户的户主有多个儿子，儿子在结婚前一般都与父母是一户，长子结婚后也是与父母和兄弟生活在一起，不会立即与父母兄弟分户另过。过几年次子结婚后，父母才会主持分户，将结婚多年的长子分出或者将刚结婚的次子分出，分户后没有灶房的也是先在本院的空地上建一间灶房，等几年再申请宅基地建房迁出。宅基地的申请能否得到批准，要实际查看现有宅基地的建房状况和实际居住状况，认为确实需要新增宅基地的才会新批一处宅基地。这样的做法表明一户一宅是至多有一处宅基地，但一户不一定就必须有一处宅基地，因此，农村一宅多户的情况是普遍的。这样也就把兄弟几个可能新增实际占有宅基地的时间（也就是将耕地转为宅基地的时间）大大延后，从而拟制了宅基地规模的过快增长，节约了土地。但自改革开放以来，随着市场经济的发展，农民对宅基地的财产占取欲望不断增强，就会利用法律上对基本概念规定的不清，按照各自理解的标准占取宅基地。分户就成了取得宅基地的直接理由。不该分户也分户，未到分户的时间也提前分户了。因此，如果继续实行一户一宅的分配政策，在法律制度上必须首先明确户的概念和分户后农户申请使用宅基地的条件。

（一）对一户和一户一宅的解释

1.农村宅基地村民户的演变

《村镇建房用地管理条例》（国发［1982］29号）第14条规定：“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。”第18条规定集镇内非农业户口建房需要用地的，应提出申请，由管理集镇的机构与生产队协商，参照第十四条的规定办理。”可见，当时具有宅基地申请资格的包括两大类：农村户口居民和集（城）镇非农业户口居民。具有农村户口居民的，又分为生产队社员和回乡落户的离退休、退职人员、华侨等。1986年《土地管理法》第83条规定了农村居民建住宅的宅基地问题，对回乡落户人员的建房未作规定。但在1991年制定的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第27条规定回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，需要使用集体土地建住宅的，依照《土地管理法》第38条和本条例第25条的规定办理。依照《土地管理法》第38条的规定就是按照征用（征收）办理补偿和安置手续，按照本条例第25条，就是按照与农村村民同样的程序办理。而在1998年修订后的《土地管理法实施条例》已经删除了有关内容。可见，回乡人员落户问题作为历史问题已经不很突出，对已经落户的就作为农村居民享有宅基地使用权。

1986年《土地管理法》第41条规定“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须报县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”可见，对城镇非农业户口居民使用集体宅基地时按照征收（当时称征用）补偿处理的。在1998年对《土地管理法》修改中删除了原第41条关于城镇非农业户口居民使用集体土地建房的规定。可见由此以后，法律上不再存在城镇非农业户口居民申请使用集体宅基地建房的问题。城市全民或者集体所有制企事业单位及城市居民购买集体所有土地上的房屋及建（构）筑物，其土地属于国家所有。1999年5月，国务院办公厅印发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发［1999］39号1999年5月6日）明确规定农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。因此，不存在城镇居民对集体土地享有宅基地使用权的问题。

《土地管理法》关于宅基地使用权的规定使用的是农村村民建房的概念，而不像《农村土地承包法》对家庭承包经营权的规定使用的是本集体成员有权承包集体发包的土地。村民的概念就包括了村集体经济组织的成员和居住在农村的非集体经济组织成员，但主要的还是农村集体经济组织的成员。因此，作为宅基地使用权的农户与承包经营户并不完全一致，有的农户中的成员中有回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨。如果其具有城镇职工的身份、享受城镇职工社会保障的就不是集体成员，他不享有承包权和承包经营权但因其回乡定居享有宅基地资格权和宅基地使用权。而当时之所以有回乡落户的政策和制度是因为在改革开放以前的计划经济时代，许多国家干部或者城镇职工的家属子女都在农村，其退休以后允许回到农村与其亲属共同生活。这种情况又分为几种：一是其本人在城镇工作，家属子女是农村人口，在农村本来就享有宅基地的资格权和宅基地使用权，也享有承包经营权，本人回乡定居就与家属子女成为一个农户享有宅基地资格权和宅基地使用权，但本人不享有承包权和承包经营权。因其与承包经营户同为一个家庭户，其宅基地资格权和使用权与本集体成员同等对待。二是本人退休回乡定居，子女也随之回乡定居，本人享受城镇职工退休养老保险待遇，不具有集体成员资格，但子女加入本集体取得集体成员资格，取得宅基地资格权和宅基地使用权，取得承包权和承包经营权，其本人和子女同为一个农户享有宅基地资格权和宅基地使用权，与集体成员同等对待。第三种情况是其父母在农村，本人退休后回乡定居与父母为一个家庭户，父母享有承包经营权。第四种情况是本人和家属子女都回乡定居，未取得集体成员资格，或者子女取得集体成员资格后又因入学入职、入伍提干等脱退集体组织，丧失集体成员资格，从而属于非承包经营户的村民户享有宅基地使用权。对于前三种情况都是与农村承包经营户处于同一家庭户的，就按照集体成员农户同等对待。只有第四种情况属于非承包经营户的村民户，其可以享有宅基地使用权，但不应当再享有申请宅基地的资格权。回乡落户政策主要是解决计划经济时代城镇工作人员夫妻两地分居、家属子女不在身边退休后的家庭团聚问题。现在这种情况已经基本不存在。因此，演变至目前，农村村民建住宅申请宅基地的农户就应当是与农村承包经营户一致的农户，在法律概念上应当同《农村土地承包法》上规定的本集体成员家庭承包的户相一致，而对于回乡定居的非集体成员的村民的宅基地使用权，在解释上予以明确就行了，没有必要因为极少数的回乡落户人员使用宅基地而在宅基地使用权的主体概念上采用农村村民而不采用本集体成员的概念。例如，可以规定本集体成员家庭因居住需要有权依照法定程序取得本集体宅基地建造住房，依法享有宅基地使用权。回乡落户定居的离退休职工、军人、华侨、港澳台同胞，与本集体经济组织成员亲属在同一农户家庭生活的，其宅基地资格权和使用权与家庭中的集体成员平等对待；未与本集体成员家庭共同生活的，其已经依法取得的宅基地使用权受法律保护。对于《土地管理法》第62条规定的建住宅的农村村民，在解释上应当作这样的理解。至于现在出现的返乡创业的非本集体成员回乡居住问题，应当通过不同于集体成员宅基地使用权的方式解决，例如房屋租赁、房屋居住权、宅基地有偿使用等方式解决。因为，现在的《民法典》《土地管理法》都明确规定农民集体所有的土地属于本集体成员集体所有，不再是以前的集体经济组织所有；集体土地已经以承包方式分配给了集体经济组织的成员，承包经营户享有的承包经营权长久不变，非集体成员从集体分配取得宅基地客观上不可能。因此，就一般情况而言，具有申请宅基地的前提资格的户是农户，与农村承包经营户应当是一致的。因为宅基地就是农村集体经济组织为了保障本集体成员家庭居住需要而提供给集体成员家庭建房的。家庭承包经营户的资格是取得宅基地使用权的前提资格。之所以讲是前提资格，就是指非农村承包经营户的家庭不能申请宅基地，只有农村承包经营户家庭才能以户的名义申请宅基地。通过对《土地管理法》第62条中“农村村民建房”中村民概念演变的分析，在当前申请取得宅基地使用权的农村村民户就是与承包经营户同为一个家庭的农户。

2.一户一宅的解释

农村承包经营户分户应当有其分户的条件，但其分户条件与宅基地取得条件是不同的。从理论上讲，只要承包经营户成员经过协商将承包地分开，分别独立耕种经营，就可以达到分户。例如，某个承包经营户中有父母和他们的一个儿子，儿子结婚后，因婆媳关系不和，父母与儿子儿媳分开生活，承包地也分开耕作经营，由此就成了两户家庭承包经营户。如果简单地按照一户一宅，就应当给他们再划分一处宅基地，但这显然不符合宅基地的取得条件。农户分户，甚至将一个人分出都可以成为一户。一些地方法规在规定的申请使用宅基地的条件或者执行的认定标准多是从达到结婚年龄或者成年规定的。例如，河南新乡市延津县石婆固镇在推行对一户多宅和宅基地超占面积收费改革中关于户的标准是只要一家有两个男孩子其中一个达到18周岁就是两户。又如，《陕西省关于贯彻国土资源部＜关于加强农村宅基地管理的意见＞的实施办法》（陕国土资办发［2005］56号）第12条规定符合下列条件之一的可以申请使用宅基地，其所列的可选择条件主要是这两条之一：一条是申请宅基地的户主是达到法定结婚年龄的完全民事行为能力人；另一条是按照《婚姻法》的有关规定确需分户建房，原宅基地面积低于规定标准的。如果符合了前一条户主达到法定结婚年龄就可以申请使用宅基地，就会发生户主虽然达到结婚年龄但其并不结婚就可以一个人申请使用一处宅基地，这显然不符合节约使用宅基地的原则。而后一条显然不具有适用意义，因为《婚姻法》没有规定分户建房的问题。实际上农村分户的情况是复杂的，已经结婚的儿子可以与父母、兄弟姐妹甚至已经结婚的兄弟不分户，也可以与父母、兄弟分户；也可能只有一儿子婚后与父母分户，甚至未婚的成年儿子也可以与父母分开过生活、成为一户。分户的原因多出于家庭成员的感情问题，感情好的四世同堂、其乐融融；感情不好，独子也与父母分户。法律虽然可以强制性的规定子女对父母的赡养义务，但不好在分户条件上作出强制性规定。例如，父母因婆媳关系不和坚决要求与儿子分开过就应遂其所愿，法律上不可作出只有一个儿子不得分户的规定。因各种原因分户所分出的户能否申请分配宅基地则是另一个问题。立法不便于对分户条件作出强制性规定，但对户申请分配宅基地的条件完全可以作出规定。因此，分户未必就符合取得宅基地的条件，未必就能够申请分配宅基地。成为一户只是取得宅基地的前提资格，而且能够申请宅基地的户应当是家庭承包经营户，首先是家庭户，家庭是以婚姻为基础的亲属生活共同体。如果没有成家的个人户应当在原宅基地建房居住，不应该一个人申请一处宅基地。家庭户同时应是享有承包经营权的家庭户。因为宅基地是集体为了保障本集体成员的住房需要提供的，只有享有土地承包权的农户才有在农村久居从事农业生产和农村生活的居住需要，才是集体宅基地保障的对象。宅基地使用权的住房保障对象并不是任何想在农村居住的人。如果不在本集体享有承包权就不得申请宅基地使用权。回乡定居的退休职工共同生活于承包经营户的同一家庭户，其宅基地资格权同于家庭承包经营户的集体成员，其他任何不以在农村久居从事家庭土地承包经营的人就不应当给其分配宅基地，非回乡落户定居亲属回村的住房应当通过其他途径解决。基于以上的分析，对一户一宅应当解释为一个家庭承包农户只能有一处宅基地，不能有两处宅基地，并非是一户必须有一处宅基地。宅基地使用权以农户资格权为前提，由集体成员以农户的名义享有。农户分户后，分出户能否申请宅基地，必须符合法律规定的农户宅基地的取得条件。对于《土地管理法》第62条第2款规定的，“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的”应当解释为是指不能保障符合宅基取得条件的农户一户拥有一处宅基地，而不是每个户有一处。

（二）一户申请取得宅基地的条件

集体成员独立的一个家庭农户仅仅是申请取得宅基地的前提条件，能否现实地申请取得宅基地还应当符合宅基地的取得条件，并非只要将一户分成两户就能再取得一处宅基地。宅基地的取得条件应当根据农户的居住需要考虑，农户的居住需要不是他的个人主观需要，而是根据人口与土地资源条件决定的社会分配需要，应当由法律或者地方法规作出规定。其依据就是现有宅基地能否满足使用该宅基地的农户现有成员的住房需要。《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。本条规定虽然明确了一户只能有一处宅基地，且面积不得超过本省规定的标准，但并没有规定在怎样的条件下分出户才可以申请宅基地。原来各省、区、市对宅基地标准的规定都只规定平面的面积，因为农民建房主要是土木结构，对宅基地的使用限于地表平面利用。例如陕西省关于贯彻国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》的实施办法（陕国土资办发（2005）56号）第8条规定：严格实行农村村民一户一处宅基地的法律规定。农村宅基地面积的标准：平原每户不超过133平方米（二分），川地、原地每户不超过200平方米（三分）；山地、丘陵地每户不超过267平方米（四分）。对城市规划区内的村民鼓励集中建住宅楼。县（市、区）国土资源行政主管部门，可以根据同级人民政府规定的农村宅基地的具体标准和住宅楼的面积审查用地。但是随着农民建房结构由土木结构向砖混结构的发展，对宅基地的平面利用就转向了立体利用。对宅基地面积的规定也就要有一个立体的概念。一些地方法规不是从宅基地面积而是从建筑物面积和高度作出了规定。例如，《西安市村镇规划管理规定》（市政办发［2019］31号）第30条规定：农村村民自建住宅建设，原则上人均建筑面积控制在80平方米以下，层数控制在三层以下（含3层），屋顶檐口至地面高度控制在10米以内，坡顶不超过2.5米。秦岭生态环境保护区范围内村民自建住宅楼建设，建筑高度同时需符合省、市秦岭生态环境保护条例相关规定。”《北京市人民政府关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》（京政发［2020］15号）明确规定：“村民一户只能拥有一处宅基地。每户宅基地用地标准，人多地少的地区最高不得超过167平方米，其他地区最高不得超过200平方米，具体标准由相关区根据本区实际情况确定。村应当严格按照批准面积和建房标准建设住宅，禁止未批先建和超面积、超高度建房。”“村民建房基底占宅基地面积不得超过75%，房屋檐口高度（以房屋基底上平面起算）不得超过7.2米。”这些规定仅仅是单纯地从房屋建设管理作出的规定，还不是对宅基地的空间标准的规定，更谈不上是对农户申请取得宅基地的条件的规定。例如，北京市的京政发［2020］15号文对一户申请宅基地的条件规定“本户内有两个以上子女，除一名和父母共同居住的，其他子女达到法定结婚年龄、无房分居且现有宅基地按照所在区规定用地标准无法分户扩建的，可以申请宅基地。”这一规定虽然把无房分居和现有宅基地的用地标准无法分户扩建纳入了条件，比简单的一户一宅就更为严格，但仍然是以平面的用地标准确定无法分户的，并没有从宅基地的空间高度的建房容积率和现有人口的人均住房面积来确定建房新增宅基地的需要。在建筑结构变化引发宅基地利用立体化的情况下对宅基地面积不应仅仅规定平面面积，而应规定宅基地的空间高度，明确宅基地的空间标准的基础上，再从建房容积率和可以建造的人均住房面积确定宅基地能否满足现有人口的住房需要，决定是否允许申请新增宅基地。

（三）宅基地面积是按户分配还是按人口分配

各地方法规在规定宅基地面积上原来都是以户为单位确定每户宅基地面积不超过多少平方米，现在也有按照一户的人均面积确定的，例如，《重庆市土地管理规定》（渝府令［1999］53号）第23条第1款规定，市区范围内村民宅基地标准为每人20至25平方米，其他区县（自治县、市）范围内村民宅基地标准为每人20至30平方米，3人以下户按3人计算，4人户按4人计算，5人以上户按5人计算，扩建住宅新占的土地面积应连同原有宅基地面积一并计算。《四川省＜中华人民共和国土地管理法＞实施办法》（四川省人大常委会）第52条规定：农村村民一户只能拥有一处不超过规定标准面积的宅基地。宅基地面积标准为每人20至30平方米；3人以下的户按3人计算，4人的户按4人计算，5人以上的户按5人计算。《义乌市农村宅基地取得置换暂行办法》第29条规定：农村更新改造须重新分配宅基地的，须坚持“按人分配、按户控制”的原则，保障农村宅基地资源公平合理分配。人均分配基数由村级集体经济组织根据村庄宅基地用地规模在实施细则中确定，但新增建设用地指标使用耕地的，人均分配基数限额最高不得超过30平方米；使用非耕地的，分配基数限额可上调5%；使用低丘缓坡非耕地的，分配基数限额可上调10%。人均分配基数明确后，宅基地审批以户为单位申请，使用耕地的，每户最高不超过125平方米，使用其他土地的，每户最高不超过140平方米。笔者认为，按照人口多少平面分配宅基地占地面积的办法，户内人口多的占地面积就大，容易造成宅基地规模扩大，不利于集约节约用地，也不利于对宅基地作标准化的统一规划。因为户的人口是变动的，分户也是经常，3人户可能会很快增长为5人户，5人户也可能会很快变化为3人户，而宅基地作为不动产是不可能随着人口变化进行面积调整的，这就很容易造成宅基地占有不均。因此，宅基地应当以户为单位作统一标准规划，宅基地面积应当按照户为一处分配，不应当以成员人数分配。但是，分户后能否申请宅基地则应当按照原宅基地建房容积率对宅基地上的所有户内人口住房面积可满足的程度考虑。

（四）一户不得再申请分配宅基地的条件

1.出租、出卖、赠予房屋的，不得再申请宅基地。

2.已经实现户有所居的，不得再申请宅基地。例如北京市（京政发［2020］15号）文件明确规定：对已经在城镇稳定就业并纳入城镇职工社会保障体系的村民，可通过纳入本区居民住房保障体系实现户有所居。没有宅基地但已享受保障性住房的村民，村集体不得再为其提供宅基地；已有宅基地再申请保障性住房的村民，应按有关要求处置地上房屋并退出原有宅基地，不退出的不得为其提供保障性住房。

3.已有宅基地上可以合理增加房屋建筑面积实现居住的，不得申请宅基地。对已依法取得宅基地的村民，引导其在符合村庄规划的前提下，经过乡镇政府审批，通过在原有宅基地上适当增加建筑面积缓解村民住房紧张，实现户有所居。

（五）一户一宅分配方式的改革

一户一宅的分配方式就是给符合宅基地申请条件的农户分配一处规定面积的宅基地。《土地管理法》第61条第2款规定，人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。这就意味着农民居住保障由一户一宅的宅基地分配保障向住房提供保障的转变。实际上，宅基地一户一宅的分配的困难不仅仅是因为人均土地少，而且是因为农村的土地占有方式。在实行承包制以后，农民集体土地由承包经营户占有，并不由农民集体占有，农户的承包经营权的期限是30年，在此期间集体不能收回、不能调整土地，而且承包经营权的期限到期后依据政策规定自动续期。因此，集体要给需要宅基地的农户划定宅基地极为困难。在一些地方政府批准了农户的宅基地申请，但集体没有土地可划，一户一宅的宅基地分配就实行不了。在遇到有集体土地被征收的机会时，农民就大量地申请获得政府的宅基地使用权批文，领取征地补偿和安置补偿。其中有的农户就通过安置补偿实现了户有所居，也有的农户本来就不需要建住房，但只要能够无偿地取得一个宅基地使用权的批文就可以获得征地和安置补偿，套取补偿费，从而助长了不正之风。由于只批准用地申请、发批文、不实际分配宅基地，也就容易获批。因此，对于宅基地的分配方式不仅在人均土地少的地区，而且其他地区也应当按照保障户有所居的方向改革。实行保障户有所居，而不实行宅基地实物分配，也就避免了按照户内人口多少分配宅基地面积导致人口多宅基地面积过大、人口变化又难以调整的弊端，按照户内人口分配居住房屋面积就能更符合实际地满足农户的居住需要。如何实现户有所居?就是要把宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市和发展现代农业、优化农村产业结合起来进行土地综合整治。北京市京政发［2020］15号文件规定“对具备条件且村民有积极性的乡镇、村，相关区可统一规划，鼓励乡镇、村通过集中建设村民公寓、村民住宅小区等方式，引导村民集中居住，实现户有所居。各相关区要结合本区实际制定具体申请政策，申请集中居住的应当是无宅基地的村民或自愿退出原有宅基地的村民。”目前有的试点地方已经提出了发展宅基地股份合作社的设想，就是按照村庄规划，通过股份合作，以宅基地使用权入股的方式从实际占有宅基地和承包地的农户手中，将规划的宅基地集中起来，建设农民住宅，对符合宅基地使用条件的农户的宅基地申请批准后分配给合作社宅基地使用权或者房屋所有权的分配股份，将以合作方式集约节约的土地置换为农业开发或者经营性建设用地，将宅基地与经营性建设用地挂钩，用以综合开发。对入股土地使用权的股份给予股权补偿，分配的宅基地使用权股份支付相应的对价，实现宅基地股份的有偿分配，对合作社综合开发的利润合作社成员可以按股份分配利益。从而，既实现户有所居的保障目的，又能盘活土地财产价值，带动农业现代化和农村产业发展，增加农民财产收入，这是解决宅基地制度面临的问题，实现户有所居和土地改革综合效益目标的有益探索。

结语

解决宅基地使用存在的“取得困难、利用粗放、退出不畅”等问题，实现宅基地的集约节约利用，提高土地效益，促进农村产业发展，应当改革一户一宅、无偿分配的政策和制度，实行宅基地的有偿分配，对一户一宅应当明确为集体成员的承包经营户家庭符合宅基地取得条件的一户可以取得一处宅基地。宅基地用地标准应当统一规划，不仅规定其平面面积，更要规定其空间维度和建房容积率。分户申请宅基地要依据宅基地建房容积率对户内人口的平局住房面积不能满足为条件。对农民住房的保障应当由宅基地分配转向保障户有所居，可以采用宅基地或者住房股份合作社作为实现户有所居的有益探索。

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