湖南长沙市望城区率先全国试点“带地入建”，以承包地跨村置换宅基地

长沙晚报宅基地管理与利用

2024-09-15

水如碧玉，山如黛，人欢愉。黄龙河畔，一幢幢崭新小洋楼错落有致分布在绿水青山之间，门前屋后一株株果树用绿油油的枝叶展示着蓬勃的生命力，道路两旁的玉兰用粉的紫的花朵点缀了枝头，恬静悠然间不时传来人们的欢声笑语……真可谓移步换景，令人心生向往。

“来，喝杯热茶，现在我们这里可不比从前，环境好了配套也完善了，城里人都羡慕!”目不暇接中，记者走到了一户人家的屋坪前，女主人周进元热情地端着一大缸芝麻豆子茶迎了上来。这里就是望城区创新性提出的“带地入建”模式打造的茶亭镇苏蓼垸静慎家园。

为解决“地从哪来，哪些人能建，房子如何建”等问题，望城区打破宅基地资源村组壁垒，利用300.3亩荒地引导3个村225户村民由垸区向丘区有序集中，对比传统农村分散居住，集中居住区户均占地从2.37亩下降至0.77亩，户均道路占地从0.75亩下降至0.18亩，实现了农村建房跨村集中、公共服务完善配套、人居环境根本改善，促进了城乡融合发展，农民获得感和幸福感大幅提升，成为可资借鉴的乡村振兴生态宜居建设典型样本，成功入选农业农村部《农业农村政策与改革系列发展报告》与《中国改革年鉴——地方全面深化改革典型案例卷一》。

囧农村“建房”“用地”矛盾突出

苏蓼垸是长沙第二大堤垸，临湘江，主要包括苏蓼村、大龙村、静慎村三个村，约有居民1.4万人。长期以来，由于宅基地和耕地资源配置不均，用地呈粗犷发展，存在农房散乱、耕地细碎化乱象，又因规划滞后，基础设施不完善，公共配套分散，往往“只见新房、不见新村”。

拥有湘江堤岸14.8公里的苏蓼垸既为当地培育了肥沃的田地，也成为了每年防汛抗旱的重点防护区域。“老房子是1981年建的土砖房，每年涨水的时候都提心吊胆，1998年被淹过一次，早就想扒了重建。”苏蓼村村民姚新田如今也是静慎家园的一份子，房子建在小山上，门前黄龙河水缓缓流淌，让他分外安心。2013年他就办好了建房证，因为担心水淹，想搬到高些的地方建房，希望村里帮忙协调，但是宅基地一直没办法落实。

“现在条件好多了，去年建好的房子，过了个好年!”坐在自家宽敞明亮的客厅里，静慎家园的居民余轶文和朋友畅谈甚欢。和兄弟分家后，苦于没地建房，他和妻儿四人一直在外租住。听说静慎家园开建，符合建房条件的他赶紧申请成为第一批居民。

像他们这种情况不是个例，苏蓼垸内房屋年久失修、亟待修缮的住户达153户，此外家庭住房已无法满足需要，满足分户条件的也有几百户。

特别是部分上世纪80年代出生的村民，因1997年农村土地承包二轮延期承包时未满18岁，加之当时农村土地“增人不增地、减人不减地”的基本政策，未能按照实际人口分得责任田和宅基地，此后又加上新出生的“00后”“10后”，爷孙三代挤住一屋的情况屡见不鲜，一些居民分户建房意愿十分强烈。例如苏蓼村村民1981年出生的姚明有兄弟二人，家中共计9口人，二轮土地延包时未能分得责任田，原有住房100多平方米，老房子留给父亲及弟弟一家后，只能带着母亲妻儿5人在外租住，多年向村委反映要求划分责任田和宅基地以建房安居，但迫于政策限制，一直无法解决。

“过去，农村建房宅基地使用权的取得和流转主要在同一集体经济组织内部进行，通常被限制在村一级范围内甚至村民小组内部运作。导致农村建房土地利用效益低下、私建违建屡禁不止、村庄建设规划缺失、基础设施不完善等现象。”左昆曾担任长沙现代农业综合配套改革试验区管委会(筹)改革部部长，是“带地入建”模式的实际推动者之一。

破 “两权”实现跨村置换

如何解决“房”与“地”的矛盾?唯有革故鼎新，方能生机盎然。“带地入建”的新模式成为望城区突破壁垒的一个新口子，通过农村承包地经营权和宅基地使用权的两权“置换”，“换”出了新路子。

左昆介绍，在推行“带地入建”模式之前，2016年试验区管委会先在苏蓼垸三个村内启动了农村集体土地“三权分置”改革，苏蓼垸内确权率达100%，入社率95%以上。

按照“一村一社”原则，成立村级土地专业合作社，盘活土地资产，稳定承包权，放活经营权。农民将承包地经营权入社流转，土地经营权及收益在合作社之间实现自由流转，土地收益长期稳定可期，化解了村民土地经营权收益难以稳定保障的担心。

“之后我们原创性提出‘带地入建’模式，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线基础上，突破农村宅基地同一集体经济组织内部运行制度瓶颈，在全国范围内率先试点实现跨村建房。”左昆表示。望城区将集中居住区设置在静慎村300.3亩荒地上，出台引导农村居民由垸区向丘区集中居住的试点工作方案，有效化解跨村建房与现行宅基地制度矛盾。

所谓“带地入建”就是对有新开户建房、迁址建房需求和农村危房改造或改建户等村民进行资格审核，保障其在本村组宅基地资格权。审核通过的村民可申请“带地入建”，按自愿有偿、权益互换原则，通过原所在村土地合作社，将自家承包地经营权流转收益，付给新房拟建所在村土地合作社，从而在该村集中居住点获得宅基地使用权。

目前，静慎家园已经建好了30余栋新房子，十余户完成装修已入住。其中一栋就是茶亭镇大龙村蒋福家的，他将家中的8亩耕地租赁给大龙村合作社，并从其承包地中拿出1.32亩的流转收益，分70年付给静慎村静旺合作社，在静慎家园获得一块120平方米宅基地使用权，新建了现在的这栋小洋楼，作为“带地入建”模式的获益者之一，他连连点赞：“以前两家三代挤在一起，现在宽敞多了，环境也更好了。”

新提升乡村配套品质，发展适度规模农业

“望得见山、看得见水，记得住乡愁”成为了当前静慎家园的真实写照。

静慎家园的打造遵循“生态化、庭院式、农家型”建设理念，建筑布局依山就势采用脉络式布局，现代中式风格建筑外形，层数控制在1-3层，人均占地面积控制在30平方米，每户配备30平方米的生产用房和适度庭院面积。

对于原住户周进元来说，更多的感受是环境的大变化。静慎家园所在地原是一座荒山，也是俗称的乱葬岗，“以前我家周边两百米没一户人家，别人总问我住在这里怕不怕。现在跟花园一样，每天早晚河边、小区里都有人散步，附近村民都喜欢来玩，人气旺多了。”周进元笑眯眯地说。

“这里马上就要建一座桥横跨黄龙河，我儿子在对岸的望城经开区铜官园区上班，以后就方便了，听说还会建幼儿园，我们村的发展会更好!”

漫步静慎家园，宽敞平整的小区道路、高高的路灯和精心设计的园景等处处彰显着这里与普通农村的不同。望城区统筹市区职能部门资金资源，打造了集中居住区“1+18”公共基础设施配套体系，水、电、气、路、讯、污、医疗、教育、休闲、文化等服务设施一应俱全，让集中居住的农民也能享受跟城里一样的配套品质。

“等入住的村民再多一点，我们要建立小区党支部，开展丰富多彩的活动，让新村民融入到静慎村的文化中来，让新村民成为新乡贤。”静慎村党总支书记姚罗华说，下一步将通过加强基层党建，带动基层群建，挖掘乡贤文化，激发村民自治热情，以农村新型社区构建带动基层治理创新。

望城区委改革办相关负责人认为，“带地入建”模式不仅解决了跨村建房问题，而且充分考虑了适度规模农业产业的发展。当前，望城充分发挥苏蓼垸耕地资源优势，复垦旧宅基地，建设高标准农田，建成了以小龙虾、鲌鱼为特色的健康水产产业集聚区，实现了农业增效、农民增收，乡村振兴美丽画卷已经徐徐展开。

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