最高法判例：农村宅基地使用权并不当然由使用权的继承人直接继承，而应当依法定程序获得

鲁法行谈宅基地管理与利用

2024-09-15

裁判要点

根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的之外，属于农民集体所有。第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。据此，我国农村宅基地的所有权属于村集体所有，宅基地的使用权由符合条件的村民享有。当享有宅基地使用权的村民死亡，其宅基地使用权并不当然由该村民的继承人继承，而应根据法定程序进行申报、审核和批准。当事人以应当继承涉案宅基地的使用权为由认为其与颁发集体土地建设用地使用证的行政行为具有利害关系，没有法律依据。当事人如认为涉案土地上的房屋应由其继承，可以另行通过民事救济途径予以解决。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2017）最高法行申1160号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）冯宝珠，女，1951年4月10日出生，汉族，住河南省洛阳市西工区。

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）冯珠子,女，1942年10月4日出生，汉族，住河南省洛阳市瀍河回族区。

二再审申请人的委托代理人刘须华，河南大进律师事务所律师。

再审被申请人（一审第三人、二审上诉人）冯素霞，女，1958年11月21日出生，汉族，住河南省洛阳市瀍河回族区。

一审被告洛阳市瀍河回族区人民政府，住所地河南省洛阳市瀍河区九都东路18号。

法定代表人赵振峰，该区人民政府区长。

一审被告洛阳市洛龙区人民政府，住所地河南省洛阳市开元大道212号。

法定代表人孙延文，该区人民政府区长。

冯宝珠、冯珠子因诉洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）、洛阳市瀍河回族区人民政府（以下简称瀍河区政府）土地行政登记一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终277号行政裁定，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员阎巍、杨立初、刘崇理参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

河南省洛阳市中级人民法院一审查明：2000年5月20日，国务院作出国函〔2000〕45号批复，将洛阳市郊区更名为洛阳市洛龙区，将原洛阳市郊区管辖的瀍河回族乡（含洛阳市勒马听风街35号）划归洛阳市瀍河回族区管辖。洛阳市勒马听风街35号原是瀍河回族乡下窑村村民冯文全、耿仙夫妇的老宅，冯文全、耿仙夫妇先后于1971年12月、1996年元月病逝，在世期间夫妇二人并未就宅占土地办理过集体土地使用证。冯文全、耿仙夫妇共有子女三人，长子冯聚财、长女冯珠子、次女冯宝珠。冯珠子、冯宝珠先后出嫁，1975年之后未再使用过涉案土地。冯素霞系冯聚财六个子女之一，持有2001年4月20日原洛阳市郊区人民政府颁发的集建（）字第0003445号集体土地使用证，为洛阳市勒马听风街35号。2015年5月19日，冯珠子、冯宝珠提起本案行政诉讼，请求撤销原洛阳市郊区人民政府为冯素霞颁发的集建（）字第0003445号集体土地建设使用证。

一审法院认为：对于冯珠子、冯宝珠何时知道冯素霞持有的被诉土地证，双方分歧较大，但均无充分证据予以证实。即使如冯素霞所述，冯珠子、冯宝珠于2014年7月知道被诉土地证，因未被告知诉权，冯珠子、冯宝珠于2015年5月27日提起本案行政诉讼，不超过《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款中两年起诉期限之规定。本案中，瀍河区政府、洛龙区政府的举证期限内没有提交原洛阳市郊区人民政府为冯素霞颁发被诉土地证的证据和依据。冯素霞提交的证据亦不能证明其持有的被诉土地证合法有效。冯珠子、冯宝珠提交的证据显示在有权机关登记的相同证号的土地证与冯素霞持有的被诉土地证在土地使用者、坐落、四邻等方面均不一致。同时，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。2000年行政区划调整后，原洛阳市郊区人民政府虽然更名为洛龙区人民政府后仍然存在，但已经丧失了对瀍河回族乡的行政管理职权，瀍河区政府作为继受行使该部分管理职权的行政机关，应当是本案的适格被告，负有举证证明被诉行政行为合法的法定义务，举证不能时应当承担败诉的不利后果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，于2015年11月20日作出（2015）洛行初字第57号行政判决，撤销冯素霞持有的原洛阳市郊区人民政府颁发的集建字第0003445号集体土地建设用地使用证。

冯素霞不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明的事实和一审法院查明的事实一致。

二审法院认为：冯宝珠、冯珠子与被诉行政行为没有利害关系，无权提起本案行政诉讼。被诉行政行为载明的土地位于洛阳市××区××乡××风街××号，原为冯文全、耿仙夫妇的老宅。冯文全、耿仙夫妇的子女有三人，长子冯聚财（冯素霞之父）、长女冯珠子、次女冯宝珠。因冯珠子、冯宝珠先后出嫁自1975年未再使用涉案土地，且因冯珠子、冯宝珠先后出嫁户口已改变为非农，二人未依法取得涉案土地，也不符合现行取得宅基地的法定条件。冯珠子、冯宝珠与被诉的原洛阳市郊区人民政府于2001年4月20日为冯素霞颁发的集建（）字第0003445号集体土地建设用地使用证没有法律上利害关系，无权提起本案行政诉讼，依法应裁定驳回其起诉。一审行政判决适用法律、法规错误，依法应予撤销。上诉人的上诉理由，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，于2016年6月2日作出（2016）豫行终277号行政裁定书，裁定：一、撤销洛阳市中级人民法院（2015）洛行初字第57号行政判决；二、驳回冯珠子、冯宝珠的起诉。

冯宝珠、冯珠子不服，向本院申请再审称:二审法院裁定驳回再审申请人的起诉确有错误。再审申请人的父母拥有瀍河区勒马听风街35号房屋所有权，由于父母老宅与邻居有边角纠纷，就一直未办理宅基地证。再审申请人父母去世后，冯素霞在再审申请人不知情的情况下，于2001年4月20日不经合法途径和程序，违法冒用他人宅基地证号，办理了被诉的集体土地建设用地使用证，侵犯了再审申请人的合法继承父母财产的权益。二审法院以再审申请人是非农业户口为由，驳回再审申请人的起诉，没有法律依据。冯素霞也是非农业户口，也不应享有使用再审申请人父母老宅的权利，而且冯素霞作为再审申请人父母的孙女，并不是第一顺序法定继承人，不应享有继承再审申请人父母房产和宅基地的权利。被诉的颁证行为严重侵害了再审申请人对父母房产的合法继承权。请求：一、撤销河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终277号行政裁定；二、维持洛阳市中级人民法院作出的（2015）洛行初字第57号行政判决。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的之外，属于农民集体所有。第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。据此，我国农村宅基地的所有权属于村集体所有，宅基地的使用权由符合条件的村民享有。当享有宅基地使用权的村民死亡，其宅基地使用权并不当然由该村民的继承人继承，而应根据法定程序进行申报、审核和批准。根据《河南省农村宅基地用地管理办法》第九条的规定，户口已迁出不在当地居住的，不得安排宅基地用地。本案中，再审申请人冯宝珠、冯珠子虽然是洛阳市瀍河回族乡勒马听风街35号房屋原所有权人冯文才、耿仙的子女，但冯宝珠、冯珠子先后出嫁，自1975年未再使用涉案土地，户口也已迁出不在当地居住。冯文才、耿仙去世后，再审申请人主张应当继承涉案宅基地的使用权，并以此为由认为其与本案被诉的颁发集体土地建设用地使用证的行政行为具有利害关系，没有法律依据。再审申请人如认为涉案土地上的房屋应由其继承，可以另行通过民事救济途径予以解决，不属于本案的审查范围。综上，再审申请人与被诉的原洛阳市郊区人民政府于2001年4月20日为冯素霞颁发集建（）字第0003445号集体土地建设用地使用证的行政行为没有利害关系，没有提起本案行政诉讼的原告主体资格。二审法院裁定撤销一审判决，驳回再审申请人的起诉正确。冯宝珠、冯珠子的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人冯宝珠、冯珠子的再审申请。

审判长　阎　巍

审判员　杨立初

审判员　刘崇理

二〇一七年三月二十三日

法官助理　朱瑞强

书记员　王宁

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