上政学报 | 胡玉鸿：论社会安全权

新兴权利法律问题研究

编者按: 为了扶持青年学者，推进新兴权利研究领域向纵深发展，2014 年由《苏州大学学报（哲学社会科学版）》《法学论坛》《求是学刊》《学习与探索》《河南大学学报（社会科学版）》和《北京行政学院学报》共同牵头构建“新兴权利学术共同体”，后随着《东北师大学报（哲学社会科学版）》《江汉论坛》《东方法学》《暨南学报》《思想战线》和《中国刑事法杂志》加入，联合期刊现已发展到12 家。通过联合策划选题、开设专栏、征文、召开“新兴权利与法治中国”论文发布会及小型专题学术研讨会，全面推进了该领域的深入研究，一大批中青年学者脱颖而出。配合该项活动，本刊拟从2021年第2期亦不定期推出“新兴权利法律问题研究”专栏，诚挚邀请广大专家和中青年学者积极关注并惠赐大作。

本文刊登于《上海政法学院学报》2021年第2期

论社会安全权

作者：胡玉鸿，华东政法大学法律学院教授、博士生导师，南京师范大学中国法治现代化研究院特约研究员。

内容摘要

摘要：社会安全权是社会权下的一种权利类别，以保障所有人都能获得最低限度的生活保障为根本宗旨。具体而言，社会安全权表现为三种主要的权能类型：一是社会保障权，指公民在因伤残、疾病、年老、失业等风险事故下，由国家通过财政支出而保护其生存的权利，其核心是物质帮助权；二是社会救助权，指人们在遭受突发事故及无力应对的特殊情况时，请求国家给予物质或行为帮助的权利，如自然灾害下的国家救助；三是社会保险权，指劳动者由于年老、疾病、失业、伤残、生育等原因失去劳动能力或劳动机会而没有正常的劳动收入来源时，通过国家社会保险制度获得物质帮助的权利。现代法律组合此三类权利构成人们的社会安全网，解除人们生活、生存上的后顾之忧。

关键词

社会安全权; 社会保障权; 社会救助权; 社会保险权

导 言

古往今来，人们都希望在稳定而有保障的环境下生存，所谓“不求大富大贵，只要一生平安”，凸显的就是社会成员渴求安全的“底线思维”。或许正因如此，“安全”作为法律上的基础价值，一直是法律所着力追求的目标，甚至在德国著名法学家拉德布鲁赫看来，它是法律的第一使命，其重要程度还较公正为甚。然而需要注意的是，这种意义上的“安全”，更多地指的是法律造就出和平、稳定的社会秩序，使人们不至于担心人身被他人伤害或财产被他人掠夺，以及在社会生活中可以合理地预期自己行为的后果和别人的合理反应。但本文所言的安全权，则是在社会权得以确立的前提下，法律上赋予人们在年老、疾病或者丧失劳动能力等情形下，可以向国家和社会主张、请求，从而能够保持体面生活、尊严生活的权利。特别是在风险社会的背景下，人们无法掌控自己的命运，安全问题由此成为人们日益关注的话题，所以在社会权之中，就有了社会安全权这一特殊的权利类型。本文着重分析社会安全权的具体内涵，揭示其内在的发展变化，并以社会保障权、社会救助权与社会保险权三个层面的权能，具体描述社会安全权的内容与功能。

什么是社会安全权？对这一概念的内涵人言人殊，由此也涉及其指涉范围上的差异。例如，我国台湾地区学者许育典指出：“所谓社会安全，系指国家必须保障人民享有一个合乎人性尊严的生存条件，以减轻或避免人民面临经济困境。就此而言，社会安全的内容，是指对年老、疾病、残障与失业提供社会保险；对社会生存最低保障的社会救助。”不仅如此，在许先生看来，“社会安全的核心思想虽为提供合乎人性尊严的最低生存条件，但是，国家对社会安全的实践会随着财政能力而变迁”。因此，现代的社会国家提供人民给付生存所必需的物质，例如水、电、交通与电信等设施，以实现国家对人民生存的照顾。“此外，学校与大学、运动设施、育幼院、养老院、医院、戏院与休闲设施等的设立与维护，虽然明显超过了最低生存的所必须，但对于人民现代的社会与文化生活层面，已是理所当然非常重要的，因此国家也应该提供基本的给付。”大陆学者程亚萍则认为，“社会保障权也称社会安全权，是指社会成员在面临年老、疾病、伤残、失业、生育、鳏寡孤独或者自然灾害等其他不可预见、不可抗拒的自然社会风险威胁时，从国家或社会获得物质帮助和社会服务，使之维持生存并达到相当水准的生活的权利，具体包括社会救助和社会保险。”国外学者中，波兰学者JanuszSymonides 认为，社会安全权利包含三个不同的选项：一为社会援助，这种权利只提供给贫穷族群，通常倾向于最低限度的范畴；二为社会保险，主要是在国家法律下，以劳动关系中或多或少的义务性贡献为基础；三为完整意涵的社会安全，即将社会援助与社会保险并入全面而普遍的途径中。还有一种更为狭义的认识，即将社会安全权与经济安全和风险联系起来，认为“每个人在其生存过程中总是受到不同事件的威胁，其收入可能因此而丧失，生活水平可能因此而降低。……一些事件，通称为风险，可能妨碍一个人的职业活动及相应的收入。……在其他一些情况下，一个人虽然可以继续其职业活动，但是他的生活水平可能下降”，所以，必须有社会安全权的配置，以使人们得以缓解风险所带来的伤害。综合上述有关社会安全权的界定，不外乎社会保障、社会救助、社会保险三个方面的内容。但必须指出的是，在社会保障方面，应当排除纯属文化方面的福利安排，如前述许育典先生言及的休闲设施和文化生活层面的内容，因为其明显超出了社会权本应划定的指涉范围。

对于社会安全权认识上的差异，根本上在于这种权利究竟是一种保险的权益还是国家的救济之认识上的不同。如学者所言：“‘社会安全’概念的意义，像它发展的早期那样，并不是极清晰的。如果‘工作’是社会安全制度的核心，那么仅包括那些影响工作能力的危险事故，或许也包括失业在内，那是很正常的。除非这制度被修正，或变得更具弹性，否则家属将无法享受福利以获得收入。在原则上，福利与受益人的经济状况有密切关系。换言之，这种社会安全制度是根据投保人应获权益的保险原则，而消除救济的观念。另一方面，如果‘需要’是社会安全制度的重心，此制度的基本目的即在所得的分配，以保障所有的人能获得最低的生活水准，或保证获得一种能对抗货币贬值的收入；亦即是说，保证能过一种不受生活指数影响的生活。所有的工作危险与生活开支造成了需要或需要的不平等。这在原则上应加以补偿。这种制度是基于救济的观念，但是与一般性的普及的福利制度也有差异。”质言之，在早期，社会安全权是对失业、残疾事故的权益补偿，但它是以行为人业已参与投保而获得的权益；而在现代，社会安全权转向“需要”的理念，以此保障所有人都能获得最低限度的生活保障。以下我们分社会保障权、社会救助权与社会保险权三个层面，来诠释社会安全权的内容。需要注意的是，前二种权利主要的义务主体是国家，而第三种权利的义务主体则主要是社会，也包括投保人自身。

一、社会保障权

社会保障权，我们在此将其理解为公民因伤残、疾病、年老、失业等风险事故，由国家通过财政支出而保护其生存的权利类型。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第22条规定：“所有公民，作为社会成员之一，都享有社会保障权。”第25条第1款规定：“每个人都有权享受能够保证个人及其家庭身心健康的生活标准，其中包括食物、衣物住房、医疗、必要的社会服务，以及在失业、生病、残疾、丧偶、老年或其他个人无法控制的影响生计的情况下获得社会保障的权利。”1966年联合国通过的《经济、社会和文化权利国际公约》第9条规定：“本盟约国确认人人享有社会保障，包括社会保险的权利。”第11条规定：“本盟约缔约国确认人人有权为自己和家人获得相当的生活标准，其中包括得当的食物、衣物、住房，并有权获得这些方面的不断改善。签约国将采取合适步骤确保这个权利的实现。”可见，社会保障权涉及的要义有三：第一，社会保障权是针对人类社会普遍会出现的风险事故且又是常态事故所进行的制度安排；第二，社会保障权是为了维持社会成员在遭遇风险时维持其生存而进行的最低限度的生活保障；第三，社会保障权是由国家来承担给付义务的权利形式。需要注意的是，学者一般将社会保障分为社会保险与社会救助两种类型，但在我们的理解中，这三者之间是并列而不是互相包容的关系。就社会保障与社会保险的区别来看，社会保障是无条件的国家保障，而社会保险则涉及受益人的经费缴纳。从社会保障与社会救助的不同来说，社会救助更多的是针对偶发情况所进行的救助，如灾害救助等临时救助。

在保护人们最低生活水准的意义上，国际社会也将社会保障权称为“社会地板层”或“社会保护地板层”。“社会保护地板层这一概念的起源要追溯到很多年以前。在国际劳工局发布的一个报告中强调了‘社会经济地板层’的想法及其与社会保护的关系。该报告指出：‘必须为个人和家庭提供最低水平的社会保护，并将其无可争议地作为全球经济中社会经济地板层的一部分……’自此以后，‘社会地板层’或者‘社会保护地板层’术语就被用来表示全球公民应该享受的最基本的社会权利、服务和设施。‘社会地板层’这个术语在许多方面与目前使用的‘核心义务’内涵是相同的，即要保证人权条约中规定的最基本、最起码的权利的实现。”“地板层”说法的形象之处在于：首先，它将社会保障的对象定位在社会中最底层的人们之上，而基层的民众恰恰就是社会的根基，因而是最“接地气”的保障；其次，它是从最低生活水准的层面上来界定国家的应尽义务，而不在于保障受益人享有幸福、美好的生活，因而是最基础的保障；再者，遭遇风险者的生存境况不仅关系到他们自身的安危，也影响着社会的稳定，因而是最基本的保障。国际劳工局的报告正是从这个高度来阐述了社会保障的意义：

当前的经济危机再一次证明，在危机期间和调整期间，社会保障制度所发挥的作用是何等的重要。在此艰难时期，无论从个人生存角度还是从整体的社会生活角度，社会保障都是不可替代的经济、社会和政策的“稳定器”。此外，社会保障的“稳定器”作用还体现在，它是消除贫困、防止贫困发生的重要机制，它能把收入分配不公控制在可接受的水平，它还能提升人力资本含量和提高劳动生产率。此外，社会保障又是社会经济可持续发展的一项前提条件，它是发展的影响因素，也是现代民主国家和社会的重要因素。

实际上，社会保障权根本的内容就是物质帮助权。从这个意义上说，“社会保障是指对那些经济困难的人提供物质帮助。”这也就意味着“社会保障体制最受广泛支持的目标，乃在于提供一个最低生活标准，没有人可以低于这个标准。……确切地说，社会保障待遇的供给有一个中心目标，那就是济贫。”在我国，与这层意义上的社会保障大致相当的就是最低生活保障制度，如《社会救助暂行办法》第9条规定：“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。”与此类似的则有特困人员供养制度。《社会救助暂行办法》第14条规定：“国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养。”而另外两个专门的规定，是《城市居民最低生活保障条例》和《农村五保供养工作条例》，分别对城市和农村的困难个人和家庭提供国家帮助。需要说明的是，这种帮助在行政法规上是以权利来加以定位的，例如，《城市居民最低生活保障条例》第2条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”与《宪法》第45条规定的“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”稍有不同的是：一是宪法以个人为保护对象，而《条例》则是以家庭为对象，这更符合当代中国以家庭为基本生活单位的现实；二是宪法将义务主体确定为国家和社会，但《条例》的义务主体则较为单一，是地方人民政府，也即国家。

当然，以“年老、疾病或者丧失能力”来概括社会保障的对象似有不足。在这方面，国际劳工局《世界社会保障报告（2010-2011）》（以下简称“《报告》”）的定义及对象或许更为可取。该报告所用概念“社会保障”是指在下列各种情况下，向被保护者提供安全保护的各种保障待遇，不管是现金待遇还是实物待遇：（1）因疾病、残疾、生育、工伤、失业、老年或家庭成员死亡而没有工资性收入（或收入不足）；（2）缺乏或没有能力支付医疗保健服务；（3）家庭福利，特别是对儿童和成年赡养人的福利不足的；（4）处于贫困和受到社会排斥的。《报告》还对社会保障与其他形式的弱者保护制度作了区别，主要是两个方面：一是受益人无须承担相关义务，例如，要求受益人从事某项工作或提供其他服务；二是受益人所获取的待遇并非建立在与待遇提供者之间的合同上，这明显与保险合同不同。无偿性与非契约性这两大特征，表明社会保障是在当事人享受物质帮助权的前提下，由国家直接给付现金或实物来提供资助。“国家之所以要介入并提供现金补贴以保证最低标准，是因为市场经济不可能提供这种保证。大部分由于年老、残疾、疾病、失业等原因而不能工作的人，只有很少甚至没有其他收入来源。”这类人群是真正意义上的弱者。正因如此，“虽然政府具有不同政治主张……但都在试图提供一个社会保障现金补贴体系，以使权利人和他们扶养的人有足够的资源来达到最低生活标准”。可见，社会保障与其他形式的弱者保护制度的根本不同，就在于为贫困者提供生活上的帮助，以使他们度过危机，缓解困境。

二、社会救助权

要了解社会救助权，就必须先说明什么是社会救助。由于在社会保障、社会救助、社会保险的认识上学者们的视角不一，因而也就导致了多种不同的社会救助定义。较为权威的观点，是将社会救助的内涵界定为“国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物救济和扶助的一种生活保障政策，它通常被认为是政府的当然责任或义务，采取的也是非供款制与无偿救助的方式，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，以维护社会秩序的稳定”。这一解说有其合理性，例如，以社会脆弱群体也即弱者作为救助对象，强调了国家在保护弱者中的责任，但这一界定明显易于和社会保障制度相混淆。在我们看来，区分社会保障与社会救助的关键在于：首先，社会保障是为人们的底线安全设定相关的帮助措施，如居民最低生活保障，而社会救助则是针对天灾人祸等特殊情形予以的救助，如灾害救助；其次，社会保障只给付货币或物质，而社会救助除此之外，还给付行为，如法律援助；再者，社会保障是普遍性与常规性的，而社会救助则是个别性与应急性的。可以说，不做如此区分，就难以厘清社会保障与社会救助的界限。

从社会救助的一般内涵可以推知，社会救助权是人们在遭受突发事故及无力应对的特殊情况时，请求国家给予物质或行为帮助的权利。从我国现行法律规定的角度看，弱者在社会救助权方面可以享有权益的范围主要有以下几类。

（1）自然灾害救助。在发生地震、水灾等自然灾害时，国家应当及时为灾民提供相关救助，使其度过危机，恢复正常的生产和生活能力。例如《防震减灾法》第73条规定：“地震灾区的地方各级人民政府应当组织做好救助、救治、康复、补偿、抚慰、抚恤、安置、心理援助、法律服务、公共文化服务等工作”；“各级人民政府及有关部门应当做好受灾群众的就业工作，鼓励企业、事业单位优先吸纳符合条件的受灾群众就业。”《自然灾害救助条例》第19条规定：“自然灾害危险消除后，受灾地区人民政府应当统筹研究制订居民住房恢复重建规划和优惠政策，组织重建或者修缮因灾损毁的居民住房，对恢复重建确有困难的家庭予以重点帮扶”；第21条规定：“自然灾害发生后的当年冬季、次年春季，受灾地区人民政府应当为生活困难的受灾人员提供基本生活救助。”自然灾害的不可避免性，也使得灾害救助成为社会救助的主要类型。

（2）专项救助。包括医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和其他临时救助等。根据《社会救助暂行办法》的规定，最低生活保障家庭成员、特困供养人员以及县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员，可以申请相关医疗救助（第28条）；国家对在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，给予教育救助（第33条）；国家对符合规定标准的住房困难的最低生活保障家庭、分散供养的特困人员，给予住房救助（第37条）；国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，给予就业救助（第42条），并且规定“最低生活保障家庭有劳动能力的成员均处于失业状态的，县级以上地方人民政府应当采取有针对性的措施，确保该家庭至少有一人就业”（第43条）；国家对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助（第47条）。需要注意的是，这类救助虽然称之为专项救助，但名之曰家庭困难救助或许更为适合。

（3）流浪乞讨人员救助。为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，国务院于2003年8月1日起施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称“《办法》”）。《办法》要求县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，并强调救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施（第3条）。为了使相关救助能够落实到位，《办法》规定，县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障（第4条）。救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝（第6条）。救助措施包括：提供符合食品卫生要求的食物；提供符合基本条件的住处；对在站内突发急病的，及时送医院救治；帮助与其亲属或者所在单位联系；对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证（第7条）。总体而言，《办法》所规定的救助措施还是相对完备的，但这一规定只适用于城市而不适用于乡村，质言之，对在农村生活无着的流浪乞讨人员如何救助，法律、法规上还欠缺应有的规定。

（4）法律援助。法律援助是为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务而设定的救助措施。《中华人民共和国法律援助条例》（以下简称“《条例》”）规定，“法律援助是政府的责任”（第3条），为此，各级地方政府司法行政部门必须设立法律援助机构，由其负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助（第5条）。根据《条例》的规定，公民在“因经济困难没有委托代理人”“依法请求国家赔偿”“请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇”“请求发给抚恤金、救济金”“请求给付赡养费、抚养费、扶养费的、请求支付劳动报酬”“主张因见义勇为行为产生的民事权益”等情形下，可以请求法律援助（第10条）。当然，这是在一般情况下，仅因经济困难或能力不足时国家所给予的法律援助，而在刑事诉讼中，对于犯罪嫌疑人的法律援助则意义更为重大。当某一个人被怀疑为犯罪嫌疑人而处于羁押状态之中时，从其踏入看守所的那一刻起，其弱者的角色就突出地呈现在世人面前。当事人面对的是一个不熟悉的世界，在这个世界中，所有的规则、标准都与其熟悉的日常生活相异。由于对自己未来命运不确定因素的担忧，当事人往往会焦虑、不安。如果国家法律和司法活动能够以公正、文明、人道的处遇措施来对待他们，可能这种弱者的境况并不会太令人担忧；然而问题在于，如果一个国家的法律并不善良或者司法潜规则本身就允许刑讯逼供，那么这种弱者就不仅会受着身心的煎熬，而且会带来肉体的伤痛或精神的折磨。正因如此，法律必须给予犯罪嫌疑人接受律师帮助的权利，特别是在其经济困难而无钱聘请律师时，国家应当对其提供法律援助。在《法律援助条例》的第11、12条中，就对这方面的权利给予了明确的规定。总之，从诉讼权利的平等保障而言，它必定要求“武器的平等”，即通过相应诉讼手段与诉讼权利的提供与协助，使原告、被告双方之间的攻击与防御能力尽可能处于平等的地位。为了保证“武器的平等”真正得以实现，国家就必须扮演“抑强扶弱”的角色，赋予弱势一方以特殊的待遇。法律援助制度就是为了保证“武器的平等”所必需的制度安排，它使得当事人不会因为缺乏律师的帮助而招致不利的诉讼结果。

三、社会保险权

相对于社会保障与社会救助内容、范围上的夹缠不清来说，社会保险及社会保险权的内涵则较为明晰。但必须注意的是，很多言及社会保障的著述，实际上讲的就是社会保险。例如，“社会保障是对为特定需要情境提供保护的社会保险方案的总称。……包括暂时或长期丧失工作能力的各种情形，退休、失业、疾病、残疾和老年或在其他丧失工作能力的情况。社会保障可能通过雇主资助的社会保险方案以及/或者雇员缴款的公共或私人保险计划来提供，或者可能直接由国家资助”这类界定，实际上讲的就是“社会保险”。学者们对社会保险制度的正当理由作了如下的阐述：“解决贫困问题的一种方法是使人们通过参加保险来抵御各种偶然发生的事故，就像他们为自己的死亡、意外事故或财产损失进行保险一样。在社会福利这个舞台上，这种预防策略叫做社会保险。社会保险计划强制个人或他们的雇主去购买保险以防止他们陷入贫穷，这种陷入贫困的可能性是由于一些不可控制的外力产生的——失去工作、养家糊口的人死亡、年老或残疾等。政治活动家托马斯·潘恩在1795年曾经说道：‘作为一个劳动者，在平时收到加薪时，他不会把这笔钱省下来养老……这样，就需要由社会的财务保管人去保管它，以之作为他们的一种共同的基金。’美国最终采纳了这种策略。”

当然，这种策略更早地是由德国的俾斯麦开始，而非由美国发端。与社会保障和社会救助方式的社会安全权设计不同，社会保险制度呈现出自己的内在特征：（1）社会保险是一种预防性策略，而不是如社会保障、社会救助那样的事后帮助与救助；（2）社会保险是以劳动者为中心的制度设计，拟在其劳动的过程中包括退休后的生活上提供帮助，而社会保障、社会救助则是以贫民、灾民等为主体，重在解除其困厄状态，恢复其生活、生存能力；（3）社会保险是以当事人缴纳相关费用为前提，虽然个人的缴纳可能只占保费的很少一部分而其他则由用人单位和国家来供给，但社会保障与社会救助都是直接由国家提供资源，当事人无须付费；（4）社会保险大多采用强制保险的方式，而非如国家提供的保障和救助，需要当事人提出申请才可获取利益和帮助；（5）社会保险在受益的过程中，无须接受来自国家和社会的审查，但如要接受社会保障和社会救助，则往往需要提供一定的资料、信息以便政府部门审核；（6）社会保险的受益无须考虑当事人现有的财产状况，而社会保障、社会救助资格的获得，则以缺失生活、生存条件为前提。

正因为社会保险制度立足于人们一生的劳动历程，因而社会保险权从劳动者的角度来给以定位就比较适合：“社会保险权是指劳动者由于年老、疾病、失业、伤残、生育等原因失去劳动能力或劳动机会而没有正常的劳动收入来源时，通过国家社会保险制度获得物质帮助的权利。”这种权利本质上立足于国家、社会、单位、个人的“风险共享”，体现了社会的“团结互助”。然而，更为主要的，则在于它赋予社会保险的“权利”属性。如学者所言，“对于20世纪福利理论的设计师来说，保险原则为什么那么有吸收力，主要的原因在于它将权利资格思想运用到利益接受方面，消除了与福利有关的任何耻辱痕迹，而且在理论上对国家开支的可能无限扩张的过程提供了一种经济制约”。以至于学者认为，“社会保险的成立可以被视为从作为恩惠的给付到作为权利的给付这一发展过程中的里程碑”。有关社会保险权的正当性与合理性，国内学者李志明先生有较为充分的论述，他认为，社会保险权作为一项基本人权的正当性，首先来自人类在社会化大生产和社会竞争中维护自身生存和人性尊严的正当性。人类社会自19世纪进入工业社会以后，就如同打开了潘多拉魔盒一样，在开启了现代文明的同时也不得不面对它所带来的种种弊病。在工业社会中，诸如失业、职业伤害、通货膨胀、低于标准的工资等新兴社会风险不断涌现；传统农业社会就已存在的诸如年老及高龄、健康不良、家庭主要成员早逝导致遗属生活失依等个体风险对经济安全所导致的损害已经不再是大多数的个人、家庭或团体所能承受的。种种风险及其带来的经济不利益后果已非个体及团体所能独立解决，只好借由风险分摊机制，透过社会连带的方式并借助国家公权力的介入来加以化解。这样一种基于社会连带关系而形成的风险分摊机制便主要是现代社会保障制度。自此以降，个人在参保纳费的基础上，便得当上述危险事故发生而致使其经济上有所损失时，即从全体被保险人集聚之共同基金中获得补偿之权利——社会保险权。

权利源于人们的正当需求，正是在风险事故不断而个人又无力应对时，社会保险制度应运而生，社会保险权也成为人们借助国家和社会的力量，同社会上其他成员一道化解风险、应对难题的正当权利。当然，将社会保险权解释为是“自然的”和“道德的”权利，则似乎有过度解释之嫌。从这一制度的起源及运作来说，社会保险制度是人们通过运用理性能力所设计出来的“理性建构秩序”，而非源于人的自然本性且水到渠成的“自生自发秩序”。

《中华人民共和国社会保险法》第2条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”对此，从国内立法的角度，我们可以将社会保险权涵摄的范围做如下归纳。

（1）养老保险。养老保险，是指劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力的情况下，能够依法获得经济收入、物质帮助和相关服务的社会保险制度。具体可分为国家基本养老保险、单位或行业补充养老保险（包括企业年金、职业年金）和个人储蓄性养老保险。养老保险也称之为养老金制度，其主要目的是应对人们年老时所可能遭遇的风险，而“人们年老时的主要风险是因获取收入能力的部分或全部丧失而导致的贫困或收入缺乏保障。这也是世界上第一个养老金制度产生的主要缘由”。

从制度的内在构成而言，养老金制度是这样一种制度安排：“当个人达到一定年龄或者不再从工作中挣得稳定收入时，能够为其提供一定收入（定期支付）。那些社会保障发展比较成熟的国家通常有多种不同的养老金制度，这些制度或者覆盖某个特殊人群，或者含有多种多样的特殊目标。这些特殊目标包括：通过提供基本的收入来防止贫困，替代退休前就业收入以抹平退休前后的消费能力差距（即防止退休后生活水平下降），和作为退休后的额外收入（作为部分替代退休前就业收入的补充性收入）。”根据《社会保险法》的规定，在我国，养老保险制度主要分为三大类型：一是企业职工基本养老保险制度，保险经费主要由企业和职工缴费构成。二是新型农村社会养老保险制度，实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的经费筹措办法。中国是个农业大国，农民的养老问题一直是衡量社会公平、社会正义的标尺，法律做此规定，有利于体现国家政策和法律的公平、公正。三是为了弥补基本养老保险制度的不足，国家还将逐步建立和完善城镇居民社会养老保险制度，这也为“老有所养”提供了更好的保障路径。

（2）医疗保险。疾病不仅影响着人的健康以及正常的工作能力，也花费着家庭的财产积累，而对贫穷的家庭而言，一笔巨大的开支往往使他们倾家荡产。因而，要保护弱者的权利，就必须正视这样一个现实：“穷人家庭中的婴儿死亡率几乎是富人家庭的两倍；穷人获得的医疗服务相对较少、获得的专业保健服务质量相对较差；穷人受到的空气污染、水污染的程度更高，卫生条件更差；穷人营养不良、患病率更高。”为此，需要国家和社会的救助，使贫穷的人们及其家庭能够摆脱因医疗所带来高额费用的拖累。医疗保险制度正是这样一种社会成员互助之下化解个人风险的社会保险制度形式。按照学者的界定，医疗保险有广义和狭义之分：通常所说的医疗保险是指狭义的医疗保险，即针对疾病诊治所发生的医疗费用的保险；广义的医疗保险则不仅包括补偿疾病给人们带来的直接经济损失，还包括补偿疾病给人们带来的间接经济损失（如误工工资等），对分娩、疾病和死亡等也支付经济补偿，甚至疾病预防和健康维护等。我国《社会保险法》规定的“基本医疗保险”制度实际上也是狭义的医疗保险制度。按照法律规定，企业职工应当参加职工基本医疗保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳基本医疗保险费。为了使医疗保险制度惠及全民，法律规定国家要建立和完善新型农村合作医疗制度（第24条）以及“城镇居民基本医疗保险制度”（第25条）。城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合，但对于“享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分”，直接由政府给予补贴（第25条）。此外，也有学者提道：“不少国家在医疗保险（或称健康保险）制度中建立了所谓的‘家庭保险’机制，即家庭中主要经济负担者投保后，全部家庭成员都能享有医疗保险的给付。……在此种情况下，家庭成员基于被保险人的亲属身份而获得社会保险给付请求权，体现出了社会保险权的身份利益属性。在年金保险中，当被保险人在缴费满一定期限后死亡或被保险人在开始领取养老金之后去世时，其遗属（寡妇、鳏夫或遗孤）亦可基于与被保险人之间的亲属关系获得遗属年金给付。相似的情形也可以在职业伤害保险项目中找到事实上的例证。”这在家庭仍然作为我国社会成员基本生存单位的背景下，是一种更加可取、人道的做法，值得我国在推行医疗制度改革中参考。

（3）工伤保险。由于缺乏经验和技能，或者由于某些不可预料的突发事件，劳动者在劳动过程中发生工伤事故难以避免。然而，工伤是由自己负责还是由用人单位负责，却是一个在法律上屡屡被提及的问题。在社会保险制度诞生之前，工伤多由工人本身负责，资本家概不担责；在社会保险制度诞生之后，许多用人单位同样为节省成本，逃避责任，而不愿就工人在工作过程中的工伤履行法律义务。1998年10月14日最高人民法院《关于雇工合同应当严格执行劳动保护法规问题的批复》，就提到此类事例：天津市滨海新区张学珍、徐广秋开办的新村青年服务站，于1985年6月招雇张国胜为临时工，但招工登记表中却注明了“工伤概不负责”的内容。1986年11月17日，该站在天津碱厂拆除旧厂房时，因房梁断落，造成张国胜因工伤致死。张国胜生前为治伤花费医疗费14151.15元。为此，死者父母张连起、焦容兰向雇主张学珍等索赔。张学珍等则以“工伤概不负责任”为由拒绝承担民事责任。张连起、焦容兰遂向法院起诉。最高人民法院据此批复如下：“经研究认为，对劳动者实行劳动保护，在我国宪法中已有明文规定，这是劳动者所享有的权利，受国家法律保护，任何个人和组织都不得任意侵犯。张学珍、徐广秋身为雇主，对雇员理应依法给予劳动保护，但他们却在招工登记表中注明‘工伤概不负责任’。这是违反宪法和有关劳动保护法规的，也严重违反了社会主义公德，对这种行为应认定无效。”最高人民法院的批复自然合理、正当，但这样的事例的出现，也足以说明如果不强制要求雇主（用人单位）承担法律责任，那么，对利润的追求就会湮没他们本该有的良心。正因如此，在世界上第一批社会保险法规中，工伤保险就是其中突出的一类。所谓工伤保险，是指国家通过立法，用社会统筹的方式建立基金，对在生产、工作过程中负伤致残、患职业病丧失劳动能力的劳动者，以及对职工因工死亡后无生活来源的遗属提供物质帮助的制度。可以说，这是为弱者权利提供法律保护的重要制度。工伤事故主要发生在劳动者身上，他们本身就处于弱势地位，如果发生工伤事故后得不到及时的治疗和救助，不仅本人的生存机会断绝，家庭的生活也将面临灭顶之灾。国际劳工局的报告曾以非法移民为例，对此加以说明：“非法移民人群处于弱势地位，因为他们通常缺乏法律保护、遭受排斥、收入低下、受到剥削。该人群的工作范围最常见于采矿业、建筑业、重工业、农业以及其他对健康有重大影响的行业。其中，最弱势的群体是在私人家庭工作的妇女。一旦发生职业病或工伤事故，他们中的大多数无法获得社会保护，也没有钱支付必要的治疗”。

底层民众的伤痛只能通过强而有力的制度设计，来为弱者提供法律上的救助。我国《社会保险法》为此在第四章专门规定了“工伤保险”。根据法律要求，职工应当参加工伤保险，但职工无须缴纳工伤保险费，而是由用人单位缴纳（第33条）。这既体现了用人单位对于生产事故的发生负主要责任的观念，也是在劳、资双方不平衡的地位中倾斜于弱者的保护措施。对于用人单位来说，缴纳失业保险费用是其法定义务（第35条）。职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的，可以享受工伤保险待遇。其中，经劳动能力鉴定部门鉴定为丧失劳动能力的，还可以享受伤残待遇（第36条）。因为工伤所发生的费用，法律在第38、39条规定了不同的处理办法。当然，是否构成工伤，需要有严格的法律标准及专业鉴定。并且如果职工因故意犯罪、醉酒或者吸毒、自残或者自杀以及法律、行政法规规定的其他情形下导致的伤亡事故，不认定为工伤（第37条）。

但是，现行的工伤保险制度其缺陷也是明显的。学者们指出，这主要表现在覆盖人群尚未完全实现制度设计要求，例如，农村企业人员、灵活就业人员、公务员就未纳入工伤保险范围之列；统筹层次低制约了工伤保险制度优越性的发挥，目前存在的县级统筹体制层次低，化解风险能力差；历史遗留的“老工伤”人员待遇问题束缚了工伤保险事业的持续健康发展；工伤预防和工伤康复工作还处于探索、试点阶段。这些问题都应当随着改革的深化而逐步得以解决，特别是要扩大工伤保险的社会覆盖面，使所有劳动者、生产者都能获取安全的保障和合理的补偿。

（4）失业保险。在社会正常情形下，工作是人们获取生活、生存资源的基础。正因如此，“在今天的工业社会和后工业社会中，现代工人及其家庭的生活质量完全依赖于他们的那份工作，而非财产”。反之，失业不仅断绝了人们的生机，并且会对个人产生极为重要的心理负面影响。“研究表明，失业对人们的生理和心理及主观感产生很大的负面效应；失业对幸福感的负面效应远远超过失业造成的收入损失带来的负面效应。这一影响随着时间的流逝而持续不断，而人们对失业的心理复原能力很低。”人们是否会失业，与其拥有的知识、技能程度密切相关。如调查数据表明：“受教育程度极低的人群同受过大学教育的人群相比，失业的可能性是后者的2.5倍，长期限于贫困的可能性则是后者的5倍。”当然，在社会风险日益增大的今天，失业者可能并不是无能者，也不是懒惰者，相反，“失业者”是指那些“具备所需要的技能、当就业机会出现时能意识到，并以市场工资率寻求就业而未能被雇用的人”，这才是问题的根本所在。一句话，如果人们本来就不想就业或根本就不需要就业，他们就不能以失业者名之，更不是法律上的弱者。

从理想的角度说，国家会提供给人们工作的机会，以使得人民凭借自己的劳动来获取生存、生活的资本。同样，让每一个人参与到社会分工下的特定工作之中，也是社会合作、社会团结的内在体现。人的一生，实际上大部分时间都在工作中度过，工作不仅是获取生存条件的前提，也是人们融入社会生活的基础。然而，国家并不能保证每一个有工作欲望和工作能力的人获取就业的机会，失业保险制度由此应运而生：“在市场经济中，人们经常会面对非自愿失业这样的经济意外事件。因此，对失业者的收入保障成为社会保障的最重要的分支。失业保险计划向面临暂时失业的人士提供一定时期内的收入保障。此计划的目标是向暂时失业者提供最低的收入替代，让受助者在找到新工作之前的过渡期内能保持一定的生活水准。失业保险金的数额或者与受助者的失业前收入相关，或者以统一的水准发放。……对于长期失业者及其家庭的收入保障，通常在经济状况调查后，由一般性社会救助计划来接管。”由此可见，失业保险是在用人单位、职工个人缴费及国家财政补贴等渠道筹集资金建立失业保险基金的基础上，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助，以保障其本人和家属的基本生活的社会保险形式。这种保险形式具有临时救助的性质，因为在劳动者寻找到新的工作岗位之后，这种保险金即无须发放。然而，即便是临时性的救助或补贴，其意义仍然十分重大，它使得失业者有一个缓冲期，避免在失业后本人及其家庭的生存危机。同样，这个缓冲期内的保护也有利于当事人的休整与提高，如通过参加再就业培训，获得新的劳动技能，为重新走向社会奠定基础。

根据我国《社会保险法》的规定，职工参加失业保险是法定义务，具有强制性；失业保险费的缴纳主体除职工本人外，还包括用人单位（第44条）。在用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的、非因本人意愿中断就业的、已经进行失业登记，并有求职要求的等情形下，失业人员可以从失业保险基金中领取失业保险金（第45条）。可见，领取失业保险金并非本人不愿就业而是暂时无法就业，且发放失业保险金的目的是鼓励失业者重新就业。当然，如学者们所指出的那样，目前中国的失业保险制度，还存在着诸多薄弱环节：一是保障范围小，不足城镇就业人数的一半；二是保障水平不高，失业保险金水平通常在最低工资的60%～ 80%之间，无法保障失业者及其家庭成员的生活需要；三是促进就业功能弱，基金用于促进就业的范围过小；四是预防失业功能需要进一步完善；五是现行制度难以适应地区间差异。在这方面，需要进一步探索并积极改革。正如习近平总书记指出的，“就业是最大的民生”。为此，“要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。大规模开展职业技能培训，注重解决结构性就业矛盾，鼓励创业带动就业。提供全方位公共就业服务，促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业”。对于各级党委和政府而言，“要更加关注就业问题，创造更多就业岗位，落实和完善援助措施，通过鼓励企业吸纳、公益性岗位安置、社会政策托底等多种渠道帮助就业困难人员尽快就业，确保零就业家庭动态‘清零’”。就业是最大的民生，民生是最大的政治，只有化解失业的风险以及为失业者提供切实可行的制度保障，才能维护社会的和谐稳定，让每个公民通过自己的劳动过上体面且有尊严的生活。

（5）生育保险。生育保险是伴随着妇女作为劳动大军而进入市场并在妇女解放运动推动下得以产生和发展的社会保险制度。在其内涵的界定上，学者认为，生育保险是指职业妇女因生育而暂时中断劳动，由国家或单位为其提供生活保障和物质帮助的一项社会制度。其宗旨在于通过向生育职工提供生育津贴、医疗服务和产假等方面的待遇，保障他们因生育而暂时中断的基本经济收入和医疗需求，帮助妇女安全度过生育期，并使妇女、婴儿得到必要的照顾和哺育。国际劳工大会的报告也明确指出：“生育保险对于健康劳动力的繁衍以及维护母亲的健康尤为重要。”正因如此，国际人权公约和国别法律中，都普遍有对生育权和生育保险的制度规定。我国《社会保险法》第六章也专章规定了“生育保险”问题。与工伤保险类似，职工应当参加生育保险，但由用人单位缴纳生育保险费，职工不负担此项费用（第53条）。这项规定还延伸至职工的配偶，即“职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇。所需资金从生育保险基金中支付”（第54条）。生育医疗保险待遇包括两项内容：一是生育医疗费用；二是生育津贴。从生育津贴的角度说，实际上就是劳动法意义上的“带薪休假”。国际社会在1988年的《圣萨尔瓦多议定书》第9条中，即明确规定：“对于受雇之人，社会保障权应至少覆盖对于工作事故或职业病的医疗以及津贴或退休金；对于女性，社会保障权应覆盖生育前后的带薪休假。”一定程度上，这既是承认妇女为人类繁衍所作的特殊贡献，也是为了维护就业公平所必需的制度安排。

总体而言，我国现行法律在生育保险制度方面与发达国家相比，尚有较大差距：一是生育保障制度安排尚有缺失，城镇就业人员中生育保险制度覆盖面还需要扩大；二是农村生育保障水平较低，带来了产妇的高死亡风险；三是对流动人口的保障差，女职工生育保障缺失；四是单位保障难以持续，许多经营困难的企业，无力保障女职工生育待遇的落实。为此，需要尽快弥补制度缺失，逐步提高生育保险待遇水平，特别是要统筹城乡生育保障制度。一定程度上说，生育保险费用完全由用人单位承担不太公平。生育是社会行为，更是为国家、民族储备新的劳力所作的贡献。因此，它不应当类似于工伤保险，而应该作为国家的义务由国家财政承担相关费用。

“天有不测风云，人有旦夕祸福。”正是在命运不可知、世事难预料的情形之下，社会安全权作为社会权中的一项重要权利，写进了国际人权规范和各国的宪法与法律之中。社会安全权是国家织造的安全网络，通过预防性、兜底性的制度安排，保障人们在特定风险之下能够通过来自国家和社会的帮助，度过困厄或艰难的时刻。可以想象，当人们在工作、生活中能够有着安全底线的保障，他们才可能放心大胆地从事自己的工作并规划未来的生活，如若不然，不仅会挫伤他们的锐气，也会折损社会的活力。本文以社会保障权、社会救助权、社会保险权三大权利类型来分解社会安全权的权能范围，意在表明三者在维护人们生存无忧和工作安全上的权利配置。总体而言，社会保障权是最基础的社会安全权，意在为生命周期中的人们提供全方位的底线保障；社会救助权则是在偶发性的灾难事故中和特定情况下，赋予人们向国家请求救助的权利。以上两种权利，其义务主体均为国家。社会保险权则主要是针对劳动者所设定的预防事故和风险的法律权利，是在国家、社会、用人单位和个人的共同参与之下而由当事人享有的受益权利。三种权利互相支持、相辅相成，总体上为人们的社会安全提供了立体的法律保护。当然，社会安全权的真正实现，一方面会受着经济条件和物质生活水平的制约，另一方面也与国家是否真正以人民福祉作为施政目标密切相关。在党的十九大报告中，习近平总书记明确指出：“加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”为此，要全面实施全民参保计划，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保障制度，尽快实现养老保险全国统筹；要完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度；完善失业、工伤保险制度，建立全国统一的社会保险公共服务平台；要统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度；要坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益；完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系；要发展残疾人事业，加强残疾康复服务；要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。也正是从这个意义上，我们相信，在以民生为主导的社会主义法治国家的建设过程中，社会安全网会织造得更加严密，社会安全权之权能会不断扩展，人民的安全感会更加充实。

关于本刊

　　《上海政法学院学报》创刊于1986 年，原名《法治论丛》（2003年改名为《上海政法学院学报》），至今已走过35年的发展历程。《上海政法学院学报》是我国最早以“法治”命名的法学专业学术期刊之一，立足于弘扬法治精神与当代中国法治实践，坚持理论与实践相结合的特色办刊方向。本刊践行“以法为基，寻社会治理之策；以文为器，求兴国安邦之道”的办刊理念，体现学术性、专业性、知识性的办刊宗旨。坚持正确的政治方向，坚持以高水平、高层次、高质量的学术研究成果，推动社会法治进步。欢迎确立学术命题，实现学术创新，达到学术标准，有理论深度，有历史重感，有广阔视野的作品。

　　《上海政法学院学报》积极倡导学术民主，坚持特色化、专业化发展道路，在法学研究领域大胆探索，不断总结办刊经验，逐步成长壮大，在学界享有较高的知名度和影响力。2006年底，《上海政法学院学报》被南开大学科研评价系统认定为政治、法律类核心期刊；在2008年3月15日《光明日报》公布的中国人民大学书报资料中心“复印报刊资料”全文转载量的统计排名中，《上海政法学院学报》在所属的政治法律类1269种报刊中排名第25名；根据2011年北京大学“中文核心期刊目录”的分析统计，《上海政法学院学报》在全部法学期刊中位居第31位。本刊已连续六届成为上海市优秀学报、连续四届成为全国高校优秀社科期刊，2018年11月入选中国人文社会科学期刊AMI综合评价报告核心期刊（扩展版）。本刊为国家哲学社会科学学术期刊数据库，CNKI中国期刊全文数据库、北大法律信息网、万方数据-数字化期刊群、超星数据库、龙源期刊网和中国学术期刊（光盘版）全文收录期刊，上网即可查阅到本刊创刊以来的全部稿件。

　　近些年，以创建一流法学学术期刊为目标，在学校领导及学界、学术期刊界等各方的大力支持下，经过编辑部全体人员的共同努力，《上海政法学院学报》的学术质量及学术影响力都有了明显的提高。影响因子从2016年的0.237上升到2020年的1.97；刊文被《新华文摘》《中国社会科学文摘》《人大复印报刊资料》《高等学校文科学术文摘》等权威二次文献转载和摘编的篇次也明显提高；法学期刊学科排名从2016年的57名上升到第36名。

　　本刊以“问题意识”为导向，聚焦社会、学术前沿和热点问题，并以此为支撑进行选题策划和栏目、专题设置。2021年第1期在中国人民大学王利明教授、杨立新教授、郭锋副主任等学界大咖及实务界专家和中青年才俊的大力支持下，成功地出版了《民法典》专刊。现已（拟）开设主要特色栏目及专题有“学术关注”“上合组织法治”“新兴权利法律问题研究”“党内法规研究”“域外借鉴”及“<民法典>的解释和适用"“<民法典>背景下的公司法修改”“生物安全法治”“刑事合规研究”“刑法修正案十一专论”“网络法治”“大数据法治”“人工智能法治化”“区块链法治化”“电子商务法治”，等等。

　　35年来 , 我刊虽然取得了一些进步，但同全国许多优质兄弟期刊相比还存在着很大差距和不足。我们诚挚地欢迎广大海内外科研工作者关注和支持上政学报并惠赐大作，也欢迎各界朋友积极建言献策、批评指正，以期共同办好《上海政法学院学报（法治论丛）》。来稿请通过《上海政法学院学报》编辑部网站(http://www.shupl.edu.cn/xbbjb/)投审稿系统进行投稿。本刊对来稿严格遵守三审（二审外审）定稿制度，以确保稿件选用公开公平公正。  

　　本刊刊稿版权包括纸质版与网络版版权，属于《上海政法学院学报》编辑部， 任何形式 、媒介的转载、摘登译或结集出版均须标明来源于本刊。刊稿仅反映作者个人的观点并不必然代表编辑部或主办单位的立场， 本刊不以任何形式收取版面费。

以法为基，寻社会治理之策

○

以文为器，求兴国安邦之道

投稿邮箱：[e-mail]

微信公众号：law-review1986

网址：http://www.shupl.edu.cn/html/xbbjb

电话：[phone]  39227619

更多内容请点击下方“原文链接”进入学报官网查看