上政学报 | 林思含：跨境经济犯罪治理研究——以粤港澳大湾区跨境经济犯罪治理为视角

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跨境经济犯罪治理研究

——以粤港澳大湾区跨境经济犯罪治理为视角

本文刊登于《上海政法学院学报》2022年第2期

作者：林思含，澳门科技大学法学院博士研究生。

内容摘要

跨境经济犯罪因涉及“跨境”和“经济”因素而有别于普通刑事犯罪，具体到犯罪主体存在的空间、犯罪行为发生的地域、犯罪侵害的对象等都与一般犯罪相异。在经济全球化进程中，跨境经济犯罪呈现增长趋势，如何有效地治理跨境经济犯罪已经成为当下亟待解决的问题。以粤港澳大湾区为例，随着区域经济一体化的深入开展，大湾区的跨境经济犯罪治理面临“‘一国两制’三法域”法律规定不协调、司法互助机制不具体和警务合作机制不健全的困境，粤港澳三方应携手建立治理跨境经济犯罪活动的“三位一体”防控机制，即通过“三方共治、平台协调、打防结合”的治理策略，实现对跨境经济犯罪的有效抑制。

关键词

关键词：跨境经济犯罪；跨境经济犯罪治理；粤港澳大湾区；治理策略

引用格式

林思含：《跨境经济犯罪治理研究——以粤港澳大湾区跨境经济犯罪治理为视角》，《上海政法学院学报(法治论丛)》2022年第2期。

目次

一、问题的提出

二、跨境经济犯罪基本问题厘清

（一）跨境经济犯罪的概念

（二）跨境经济犯罪的类型范围

三、粤港澳大湾区的跨境经济犯罪形势及治理困境

（一）大湾区建设下的跨境经济犯罪形势

（二）大湾区跨境经济犯罪的治理困境

四、粤港澳大湾区跨境经济犯罪治理路径设想

（一）签订框架式协议，化解立法冲突

（二）健全司法互助机制，细化司法协助内容

（三）建立三方合作平台，采取灵活的警务合作方式

（四）采取打防结合的犯罪治理方法

五、结语

一、问题的提出

近年来，随着全球经济一体化的发展，更具开放性及包容性的经济体制及通信技术、物流的发展使得我国与具有便利地缘关系的周边国家或地区的联系越来越密切，传统的国际或是区际范围日渐模糊。这在某种程度上扩张了犯罪的空间范围，使得犯罪不再拘于本国的范围内，更易出现跨境经济犯罪。就跨境犯罪本身而言，其涉及不同法域对于犯罪的规定，往往在犯罪基础概念的界定与类型的划分上存在着很大的争议与区别。犯罪分子常常利用边境执法人员对于犯罪的不同理解和在法律上的不同规定，将边境作为掩盖和保护自己罪行的天然屏障。如2010年福建边防总队与台湾地区“海巡署”合作打击的“2·12”炸鱼案，同一案件中嫌犯7人分别被台湾警方和福建警方抓获，由于法律规定上的差异，同样的买卖雷管的行为在台湾并未以非法买卖爆炸物罪定罪量刑，对于共同犯罪中的同一犯罪行为，双方法院罪名的认定及刑罚的差异，在一定程度上违背了法律的公平性。

2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出要全面推进粤港澳互利合作，创新区域发展，实现打造湾区经济共同体和社会共同体的发展目标，跨境经济犯罪与粤港澳大湾区建设相伴而生也就不可避免。“据近4年刑事案件数据统计，中国内地每年平均发生100余宗涉港澳刑事案件”，一方面跨境犯罪案件日益增多，案件复杂程度越来越高；另一方面在犯罪行为跨越三法域的情况下，如果内地与香港、澳门都固守自己的法律传统，三法域之上没有更高位阶的法律法规进行统筹，不积极地合作打击犯罪，就可能出现管控上的真空地带，跨境经济犯罪将会呈现愈演愈烈的趋势。在打击犯罪的过程中，刑事司法互助机制的缺失，也使刑事司法协助难以有效地开展，使跨境经济犯罪追诉面临许多困难，导致打击犯罪的效率低下。例如，被澳门喻为“世纪巨贪案”的澳门前运输工务司司长欧文龙涉嫌贪污渎职案，其中涉及香港与内地不同行贿人对欧文龙的行贿，虽然欧文龙已于澳门终审法院宣判，但因其涉及了海量的跨国境、跨区域的资金流转，掺杂了众多的跨国境、跨区域的人员参与，使得此案从调查取证阶段就开始了粤港澳的刑事司法协助，区际刑事司法协议的缺失在一定程度上阻碍了案件的处理进程。针对以上问题，本文以粤港澳大湾区的跨境经济犯罪治理为视角，对跨境经济犯罪的概念、类型及范围作一个基本的厘清，并通过粤港澳大湾区建设过程中面临的跨境经济犯罪形势进行探讨，分析大湾区跨境经济犯罪存在的困境，并相应地提出治理对策，为更好地治理跨境经济犯罪、完善粤港澳大湾区打击跨境经济犯罪机制提供理论依据。

二、跨境经济犯罪基本问题厘清

跨境经济犯罪并非立法罪名，学理上对其有不同的理解和认识，并且在不同国家和地区指代的犯罪行为类型和范围也存在较大差异。粤港澳大湾区横跨内地与港澳三个不同法域，各法域对跨境经济犯罪的认识明显不同。为了统一认识、明确范围和便于治理，应当在粤港澳大湾区犯罪治理背景下界定跨境经济犯罪的概念和类型形式，以便为分析犯罪形势和制定治理策略提供依据。

（一）跨境经济犯罪的概念

跨境经济犯罪因介入“跨境”和“经济”因素而有别于普通刑事犯罪，具体到犯罪主体存在的空间、犯罪行为发生的地域、犯罪侵害的对象等都与一般犯罪相异。因而要准确界定粤港澳大湾区跨境经济犯罪概念，应当重点针对介入因素进行分析。

1.跨境因素

针对跨境犯罪，一般认为的“跨境”都是以空间上的跨地性作为分析依据。实际上，具有跨地性的因素不仅仅包括主体、行为（又可分为准备、实行）、结果和逃匿，实践中还会存在赃物与前述因素不在同一地域的情形，即涉及的追赃活动也需要跨境进行。首先，在犯罪主体具有跨地域性特点的情况下，将其纳入治理范围有助于开展刑事追诉和犯罪预防活动，而且也与刑法效力中的属人管辖原则相一致。其次，在实践中常常发生犯罪分子在一法域实施了犯罪行为，为躲避法律制裁而逃匿至另一法域的情况。在犯罪治理视域下，调动各方力量及时锁定犯罪分子和启动追诉程序，让犯罪分子无处遁形无疑更具有现实意义。最后，犯罪分子的逃匿行为往往伴随着转移赃款赃物、洗钱、销赃等行为，这些行为虽然是犯罪的后续行为，但却是整个犯罪过程的延续，对于惩治和防范犯罪同样具有重要意义。这样一来，这里的“跨境”因素范围将包含主体、行为、后果乃至追捕、追赃。

2.经济犯罪内涵

经济犯罪与自然犯罪不同，“经济犯罪”一词本身是抽象的概念，可以从多个角度进行界定。一般来说，经济犯罪是特定国家或者地区在不同历史条件下对经济活动进行管理过程中出现的消极社会现象，因而其发生领域多为经济活动过程之中。就这一点来说，按照发生领域确定经济犯罪范围的观点具有可取之处。但实际上，发生在日常生活领域的行为也可能对经济秩序造成侵害。如通过捏造、散布虚伪事实损害他人商业信誉、商品声誉的犯罪行为，既可能发生在商业活动中，也可能发生在日常生活中，其结果都同样会对经济秩序产生破坏性影响。再者，单纯将经济犯罪看作是特定主体身份的人实施的行为也与实际情况不符，因为实际上经济犯罪主体多为一般主体。所以笔者认为，对于“经济犯罪”应当根据行为所侵害或刑法所保护的法益进行区分和归类，这有助于加强经济犯罪治理以维护经济秩序。

综上，“跨境经济犯罪”是指主体、行为、结果或者追诉、追赃等方面带有跨境特点并对经济秩序具有严重破坏的犯罪。在粤港澳大湾区视角下“跨境经济犯罪”应特指内地与港澳之间跨越地域以及法域界线的经济犯罪。对于犯罪中应当包含的“主体、行为、后果乃至追捕、追赃”这些具体的“跨境”因素，应当根据粤港澳大湾区犯罪治理的实际需要进行确定。

（二）跨境经济犯罪的类型范围

在我国，“经济犯罪”概念是在1982年全国人大常委会通过的《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》中首次使用的。该决定出台后，立法机关陆续颁布了10余部关于惩治经济犯罪的补充规定或决定等单行法规，主要涉及走私犯罪、贪污贿赂犯罪、偷税抗税犯罪、假冒商标犯罪、生产销售伪劣商品犯罪、金融犯罪、知识产权犯罪等。但迄今为止，我国立法对经济犯罪仍未制定一个明确的标准。大部分学者认为经济犯罪的主要类型涉及我国刑法分则中破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、贪污贿赂罪和渎职犯罪等方面的某些罪名。香港刑法以判例法为主，法官审理案件主要遵循先例进行处理，因而香港没有一部统一、完整的刑法典，只有大量规定犯罪与刑罚的单行刑事法规或在其他法例、法令中掺杂有关犯罪与刑罚的规定。这就更使得香港无法对经济犯罪作出统一定论，对于洗钱、贪污贿赂等犯罪的规定都散见于各个单行条例中，也未有对于经济犯罪的相关分类。在澳门，现行《澳门刑法典》也未就经济犯罪予以明文规定，但根据葡澳学者的理解，澳门刑法中的经济犯罪是指侵犯超个人法益（有别于财产刑法所建基之法益），即侵害保证某特定经济模式运作之经济规则的违反社会秩序的行为。澳门学者还根据经济犯罪对象的不同，以及单行刑事法例及非刑事法律的刑法规范所涉及经济领域的不同，将澳门刑法中的经济犯罪大致分为以下几类：⑴有关市场经济秩序的犯罪；⑵有关对外贸易的犯罪；⑶有关工商企业、公司的犯罪；⑷有关金融管理秩序的犯罪；⑸有关税收征管的犯罪；⑹有关知识产权的犯罪。

由此可见，内地与港澳三地刑法均未明确规定经济犯罪的类型范围，且在实践中和学理上也没有形成一致性认识。在这种情形下，基于共同保障大湾区经济秩序的需要，应当对跨境经济犯罪的类型范围进行统一和明确。为此，对大湾区经济秩序构成严重侵害的犯罪都应纳入类型范围中，以便采取统一行动进行共同治理。其既应包括侵犯经济秩序单一客体的行为，也应包括同时侵犯经济秩序和其他客体的行为，还应包括虽然不直接侵犯经济秩序但对其保护产生不利影响的行为。如此来看，我国内地学者将侵犯财产罪也纳入其中，导致类型范围过宽；而澳门学者将经济犯罪限于专门侵犯经济秩序的犯罪，则又失之过窄。考虑到实际治理需要，应当将粤港澳大湾区跨境经济犯罪类型作出以下划分：一是侵犯市场经济秩序的犯罪，如有关公司犯罪、税收犯罪、金融犯罪、走私犯罪等；二是利用经济管理职权实施的贪污贿赂犯罪，这类行为虽然主要侵犯的是国家工作人员职务的廉洁性，但同时也对经济秩序造成了冲击；三是利用经济管理职权实施的渎职类犯罪，如内地刑法中的放纵走私罪、食品监管渎职罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪等；四是对经济犯罪分子进行窝藏、包庇或者对犯罪所得及其收益掩饰、隐瞒的犯罪行为，这类犯罪主要侵害社会管理秩序，但其同时也是对经济犯罪活动的支持和保障，有必要一并纳入治理范围。

三、粤港澳大湾区的跨境经济犯罪形势及治理困境

粤港澳大湾区是建立在“‘一国两制’三法域”基础上的特殊发展平台，不同制度体制、法律规定的并存在相互补充和借鉴的同时也容易产生矛盾冲突，因而在建设发展过程中难免会出现制度真空和管理错位，形形色色的跨境经济犯罪便会乘虚而入，给大湾区战略实践造成破坏性影响。

（一）大湾区建设下的跨境经济犯罪形势

粤港澳大湾区既不同于国际上建设的其他湾区，也有别于我国内地建立的长三角、京津冀等经济带。这一地区虽然身处一国主权管辖范围内，但在发展程度、经济管理制度上的差异以及建设举措带来的刺激，都对粤港澳大湾区的犯罪治理提出了挑战。

1.地区发展参差不齐会加剧跨境经济犯罪

由于内地较港澳两地发展起步较晚，同时受到地理位置、资源条件和发展机遇等多方面原因的影响，粤港澳三地的经济发展水平存在较大差异。在此基础上建立起来的区域经济一体化格局会因各地经济发展不平衡而导致跨境经济犯罪频发。首先，物质水平上的差距是走私犯罪活动经久不衰的重要原因。一直以来，自由贸易港地位使香港成为重要的商品集散地和物资采购中心，引来络绎不绝的内地消费者来港购物和消费，这同时也使得广东的走私犯罪现象异常突出，2020年上半年正值疫情防控的特殊时期，广东省海关缉私部门所立的刑事案件就有630宗，案值高达144.28亿元。其次，经济实力上的悬殊是导致不正当竞争行为的重要因素。随着粤港澳大湾区经济交往日趋活跃，三地市场主体将围绕资金、技术、人才、管理等方面开展同台竞争。而先天形成的经济实力上的参差不齐，将会使更多的市场资源向优势竞争者方向集中，处于劣势地位的竞争者不甘心被市场淘汰，就有可能通过不正当竞争方式继续参与市场争夺，进而使得跨境经济犯罪不断加剧。最后，地区发展不平衡为不同类型经济犯罪提供了生存空间。粤港澳三地形成了各具特色的产业类型和处于不同的发展阶段，与各地经济发展状况相一致的不同经济犯罪类型也会随着区域发展一体化不断加强而在大湾区不同城市中同时表现出来。

2.不同经济管理制度的平行运行触发跨境经济犯罪

经济犯罪属于法定犯罪，是因违反经济管理法规而产生的犯罪类型。所以建立统一完善的经济管理制度是促进经济发展和减少违法行为的前提和基础。然而，由于粤港澳三地间在经济管理方面的制度规定存在很大不同，在推进粤港澳大湾区深度融合的过程中还需要经历一定时间的调整和磨合，在这一缓冲期内不同管理法规还将共同存在和平行运行。这就意味着横跨三地间的同一经济活动需要同时遵守不同经济管理制度的要求，进而使有些经济行为难以避免地触碰某一地域管理制度的底线而构成跨境经济犯罪。因而在这个意义上，身处复杂制度环境中的粤港澳大湾区相比其他地区在引发跨境经济犯罪方面将表现得更为突出。例如，由于内地对外汇资金的严格控制，犯罪分子利用境内外购汇需求与售汇需求的双向对冲，实现资金链条的收支平衡，逃避政府对跨境资金的监管。此外，因为经济犯罪以违反经济管理法规为前提，由于经济管理规范的不同，必将导致同一行为在不同地区间刑事法律评价上的差异。这就会使某些犯罪分子利用地区间犯罪构成标准的不统一而选择异地作案，或通过转移赃款和逃匿异地的方式躲避打击。

3.优惠便利的湾区建设举措使犯罪分子有机可乘

为了推动大湾区经济一体化发展，中央和地方将会出台许多优惠政策和刺激措施，这在为经济发展提供更大便利的同时，也给不法分子“投机取巧”创造了条件。由于大湾区建设刚刚起步，许多建设举措尚处于研究制定过程中，广东自贸区的建设经验便具备一定的参考价值。“随着改革深入，广东自贸区实施了一系列新的经济政策，如‘注册地与实际经营地分离’‘一址多照’‘税收政策优惠’‘零注册成本’和‘企业注册全流程网上办理’等措施纷纷出台，各项优惠政策与‘沿海自贸区概念’相互叠加，吸引了境内外各地企业来广东自贸区注册。”但这些优惠政策在吸引大量企业前来注册落户的同时，企业的质量也存在着参差不齐、鱼龙混杂的问题。甚至出现了许多“空壳企业”“异地企业”利用自贸区优惠政策实施非法集资、合同诈骗、洗钱等经济犯罪活动的现象。另外，建设国际科技创新中心是粤港澳大湾区的重要发展目标，而一系列科技手段在助力经济发展的同时，跨境经济犯罪的智能化水平也在不断提高。他们会借助通信技术、金融工具等现代化手段实施经济犯罪，甚至可以轻易地将犯罪整体分割及选择犯案地点，例如将犯罪的各个阶段进一步分离，然后将各个分工分布在不同的法域，使犯罪活动的隐蔽性更强、破坏力更大。

（二）大湾区跨境经济犯罪的治理困境

鉴于粤港澳大区在实现区域经济一体化过程中面临的跨境经济犯罪增长趋势，这就需要整合大湾区内各种防控力量加强犯罪治理，为建成国际一流湾区和世界级城市群提供坚强的法治保障。然而，由于粤港澳三地分属不同法域，由此形成的相对独立的司法体系因无法形成打击合力而难以有效地应对粤港澳深度合作所带来的跨境经济犯罪浪潮的冲击。

1.法律规定不协调难以严密法网

香港与澳门作为我国的特别行政区，在“一国两制”的框架内享有高度的自治权，有权自行制定法律，并有自己独立的司法管辖权。只要当局行为不违反基本法，中央便不得干预其内部自行管理司法事务的权利。

在实体法层面，法律规定的不协调主要体现在罪名的差异、同一罪名不同法律处理的差异。由于历史原因，港澳拥有不同的司法传统，同时加之经济犯罪与社会经济发展状况密切相关，各法域对经济犯罪的规定更易受到当地社会经济条件的制约，对于罪名的划定往往也蕴含了各个法域独特的源流发展及价值取向，从而在不同法域间显现出很大差异。三地对跨境经济犯罪所指代的犯罪行为类型和范围存在的较大差异会成为法律衔接过程中的重大阻碍。即使是常见的犯罪类型，或犯罪的主要内容是相同的，在细节上也不可避免地会有所不同。除了罪名范围类型的差异之外，对同一行为的不同法律处理也是法律不规定不协调的重要体现。同一个行为在我国内地及港澳地区的法律中罪名不同，因而导致适用中的不同；或者同一个行为涉及不同处罚甚至不作为犯罪进行处罚的情况。粤港澳大湾区的跨境经济犯罪更多的是内地与港澳犯罪分子互相勾结实施，当他们处于不同法律制度管辖时，某一法域被视为犯罪的行为很可能在另一法域不被承认，这就容易造成同罪异罚的尴尬，使得一些人逃脱法律制裁。即使在另一法域被承认，适用以同样的罪名，该罪名指代同样的犯罪行为，也往往会因为不同的刑罚观念及刑罚体系处以轻重不同的刑罚，导致犯罪分子基于趋利避害的本性不同程度地逃避责任，容易造成处罚不均及处罚失衡。以跨境电信诈骗犯罪为例，内地与澳门刑法都将之定为诈骗罪。内地对于电信诈骗规定最高可处无期徒刑，澳门刑法对诈骗罪的规定为最高处10年有期徒刑，刑罚差异巨大。

在程序法方面，粤港澳三地的立案期限和追诉时效也存在明显不同。在请求协助侦查过程中，容易因为超过立案期限而导致跨境经济犯罪案件难以被启动。并且三地在证据形式、取证主体、取证阶段、质证要求方面都存在差异，进而实践中出现取证困难，影响某些犯罪的追诉进程。如证人作证这一证据规则，内地的刑事诉讼法将证人作证视为一项法定的义务，而港澳在各自的立法中都赋予了证人特定条件下的拒证权，这样的差异会影响内地和港澳法院对同一证据的采信。再者，由于刑事司法互助协议的缺失，即使是已完成取证的境外证据本身，也可能因为证据缺乏合法性而无法被采用。澳门终审法院第12/2015号案件便因一审法院合议庭裁判中合议庭单凭中国内地警方所提供的资料就认定其伪造信用卡罪有关的事实，内地警方提供的资料未在听证中调查或审查，违反了澳门《刑事诉讼法典》第336条中对于证据效力的规定，因此认定合议庭在审查证据方面存在明显错误，裁定上诉部分胜诉，被告的假造货币罪不成立。在香港也存在类似的情况，“警察从其他人转述的调查结果是不可采纳的传闻证据，法庭不应该也不能够据此作出任何考虑”。

2.司法互助机制不具体无法形成合力

由于跨境经济犯罪涉及跨境因素，在刑事治理过程中需要借助各方力量共同参与，进而密切三地间的司法协助就显得尤为重要。虽然《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第95条以及《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第93条规定了香港和澳门可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助。但是由于规定过于笼统，难以起到切实的规范作用。为此，近几年来广东省与香港、澳门分别依据基本法签署了《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》，协议明确“在内地公安机关与澳门警方交流合作机制框架下，完善打击跨境犯罪的直接联络、会晤和案件协查渠道，提高打击跨境犯罪的效率和能力”。但是区际司法协议的缺失，使得三地在司法互助机制上不健全、不具体，在跨境经济犯罪的打击上难以形成合力。

为了更好地打击跨境犯罪，在实践中也形成了良好的个案协查机制，一定程度上解决了粤港澳三地间的刑事司法协助问题，个案协查为三地侦查起诉相关案件提供了重要线索和依据。但个案协查缺乏规范化和程序化的工作机制，难以解决日益增长、日益复杂化的犯罪问题。如调查取证审批程序较为繁琐，到境外取证往往需要由内地公安机关依照香港和澳门的有关规定事先向所在地区的高等法院提出申请，经过审批后才能进行跨境取证。在具体实施过程中，港澳两地为维护自身经济发展不受影响，常会申请以干涉了金融自由、市场交易自由等作为理由进行限制，使得跨境申请获取批准的概率极低，且有超过侦查期限的风险。若是内地公安机关去函要求港澳警方协助或是派出公安人员赴港澳查询银行存汇款、电话资料、公司登记资料等，也至少要半个月才能收到答复。个案协查机制的低效性也使得有的贪腐分子犯罪后途经港澳地区逃往国外逃避法律制裁，中国银行广东开平支行行长余振东贪污案便是如此。除了个案审查机制的不规范带来的侦查及取证问题之外，由于犯罪是动态地跨法域的，常常有伪造信用卡的犯罪分子使用在内地制作伪造的信用卡在香港、澳门购买金银首饰或刷卡提现，跨境罪赃的追回也是区际司法协作中的重要方面。目前内地与香港在协助查扣和移交赃款赃物的问题上，往往采取主动上交、强制缴纳和知情人配合查扣的方式，但仍然面临着很多不确定性，甚至办案人员身份的合法性、执法的规范性都存在问题，需要对境外追赃的协助方式及协助程序作进一步的优化。

3.警务合作机制不健全影响治理效率

高效的警务合作除了设定合作框架外，更需要建立一整套具体的、行之有效的区域警务合作机制。目前粤港澳三地的警务合作只停留在所签订的行政框架协议层面上，没有真正落实到具体行动中，这使得对跨境经济犯罪进行追诉面临诸多困难。

首先，在警务合作过程中各法域的法律差异并未充分列入区际警务合作的考量内容之中，由此使得粤港澳警务合作的内容相对粗疏，许多内容的实施依赖于各方的进一步协调。跨境经济犯罪通常需要调取境外有关证据材料，自2010年以来，三地互派人员取证便超过了300次，澳门通过个案协查办公室每年与内地协助调查取证也可达20余次，但通过了繁复的申请程序后，在跨境取证时，法律观念的差异及知情人的主观顾虑使得跨境取证往往配合度比较低，例如当有关技术平台及工具所属公司并非属于同一法域时，若要调取用户或其使用记录，仍须透过区际司法协助，向公司所在法域提出协查请求；然而被请求一方多会以有关犯罪并非在当地发生为由拒绝协查请求。在调取银行账户资料、其他资产等方面，港澳银行、房产管理局等企业部门大多不承认内地公安机关在港澳的执法地位，即便内地执法人员携带关于对犯罪嫌疑人银行账户予以查、扣、冻的法律文书，港澳的银行也常常会以保护客户隐私权为由不予配合执行。同样，对于房产、保险、理财产品等涉案资产的查封、冻结，在港澳两地也难以得到执行，除非经过港澳法院的同意，在发出相应的指令后，银行、房产管理局等单位才会予以执行，并且由于手续繁复而常会错过最佳取证时机。即使能够成功地进行协查，也面临着周期长、投入大、效率低的困境。

其次，由于缺乏常态化的警务合作机制，案件协查主要通过个案审查、单独申请的方式进行。这种方式不但耗时费力，而且经常受到当地具体规定或者其他因素的限制而难以获批，影响了跨境刑事犯罪及时、有效地打击。在大湾区不断加强合作的背景下，三地间的人员、资金往来和跨境商贸活动将更加频繁，在跨境经济犯罪日益增长的情况下，如果不在这方面简化程序和完善机制，很多案件的侦查活动将难以有效开展。另外，跨境情报信息共享机制也有待加强。情报共享是打击跨境有组织犯罪的重要前提，尽管粤港澳三地警方已经于2009年就打击跨境犯罪建立了网上合作平台，但尚未形成全方位的交流合作反馈机制，全方位的区域犯罪情报信息共享平台也有待建立。

四、粤港澳大湾区跨境经济犯罪治理路径设想

在区域经济一体化的背景下，粤港澳三地将深度融合发展、相互依存。因而，在任何一方境内发生的经济犯罪既是对当地经济秩序的破坏，其危害后果还会波及所有大湾区成员各方。应未雨绸缪，与大湾区建设同步构筑起一套应对跨境经济犯罪的有效方法。结合未来大湾区规划前景和当前犯罪治理中存在的困境，需要采取“三方共治、平台协调、打防结合”的“三位一体”治理策略。具体来说，区域经济一体化目标决定了跨境经济犯罪治理应当实行三方共治形式，粤港澳任何一方都不能置身事外；三法域独立执法、互不隶属的现状，决定了建设合作平台进行统筹协调的必要；犯罪控制规律决定了应当采取打击与预防相结合的犯罪治理方法。

（一）签订框架式协议，化解立法冲突

在立法层面合作打击跨境经济犯罪，要求三法域立法机关都将严重危害大湾区经济秩序的行为规定为犯罪，防止犯罪分子异地潜逃，从而为司法协助扫清障碍。在大湾区发展框架下，粤港澳三方之间互联互通，经济社会联系将更加紧密，任何侵害一方经济秩序的行为都将影响各方经济安全，而且随着经济管理法规的有序衔接，作为保障地位的刑事法律也具备了三方协调的基础。在立法层面上的合作，是最高层面的合作，也是共同治理大湾区跨境经济犯罪的首要前提。如果没有立法上的统一口径，“一国两制”框架下的跨境经济犯罪协同治理将无从谈起，并最终导致粤港澳三方开展的深度经济合作缺乏强有力的刑事法治保障。当然，开展立法合作并非要求内地与港澳之间统一立法权和制定统一的刑事立法文件，而是要在坚持特别行政区拥有独立立法权的前提下，基于保障自身经济社会发展需要开展立法协调。在立法层级上，造成粤港澳间刑事司法协助难以有效开展的原因，还在于三地间所制定的有关协议属于地方政府制定的行政文件。这样的行政文件只对签约方政府具有直接约束力，但在实施过程中没有对社会形成法律法规所具有的强制执行力。因协议签署的各方仅靠行政诚信履行行政协议，该协议不直接对各自辖区的行政相对人产生权利义务的法律后果，即对社会不具有直接的法律约束力，且行政协议的内容中缺乏对于法律后果承担及争议解决的规定，使得有关内容仍需要行政机关通过行政法律行为或立法行为予以落实。针对这样的情况，虽然广东省一级的立法机关没有刑事法规的立法权限，内地一方的立法活动仍应交由全国人大常委会负责实施。但是全国人大也可以根据实践发展需要等因素，考虑授权相关地方就法律依据等问题进行协作立法，例如对广东省人民检察院、广东省公安厅与港澳地区相关执法部门签订相关协议进行特别授权，这样的协作立法方式更具可行性与效率性。

在实体法方面，粤港澳三方所要共同打击的跨境经济犯罪大致包括四种类型，这些犯罪在三地刑法中都将有所体现。立法权在一个法域中具有最高的法律地位，可以通过立法机关之间的直接交往而达成共识，从而形成共同的认识而实现立法上的合作。另外，立法层面上的合作还可以通过不同法域之间的法律比较研究，以及在行政和司法机关开展合作过程中产生的实际需要，间接地得到推动。三地可以通过协商确定具体打击的罪名，通过框架式设定，把符合三方打击需要的具体犯罪列入合作打击跨境经济犯罪的范围，以便为联合执法、共同打击跨境经济犯罪提供法律依据。在划清了打击范围之后，三方应进一步协商各类罪名的刑罚适用，从根本上解决同一行为不同法律处理的情况。在程序法方面，刑事法律的冲突还是需要依靠区际刑事司法协助予以解决。香港和澳门是我国的特别行政区，以“一国两制”为基本原则，实行高度自治，因此签订区际刑事司法协助协议是化解冲突的最好方式。

（二）健全司法互助机制，细化司法协助内容

从实践经验看，在内地与港澳之间仅靠行政协议的框架性规定是远远不够的，必须形成制度化的合作机制，完善相关的合作内容，在此基础上各法域通过联合协商共同制定一项从侦查到追赃全阶段的合作制度才更有利于提高司法效率，更有效地打击跨境经济犯罪。由于两个特别行政区依法实行高度自治权，客观上形成两个相对独立的法域，所以它们与原来的中国内地法域之间以及它们彼此之间，就会产生区际刑事司法协助的关系。该区际司法协助关系不应止步于个案协查，还应当将联合、全面打击跨境经济犯罪作为共同的义务。

在区际刑事司法协助范围上，可针对粤港澳三方共同面对和需要打击的全部跨境经济犯罪，也可以按照具体罪名建立分项的区际刑事司法协助协议。协议应该涵盖从侦查到追赃全阶段的合作制度。首先是在刑事侦查和起诉阶段进行的合作，包括文书送达，调查取证，搜查、扣押、移交或没收犯罪物证与书证、犯罪赃款或其他犯罪所得，案件的移送以及联合抓捕行动的抓捕等。在调查取证方面确立直接的对口部门，建立一套共识性的取证标准与流程，拓展调查取证的范围，加强调查取证程序的可执行性。在追缴赃款方面，为了激励各方参与合作的积极性，合作各方可通过制定公平合理的分割协议，对所没收的赃款赃物进行分割。分割后取得的赃款赃物可以移交至相关执法部门使用，从而减少因追缴赃款或前期调查取证所花费的公务开销。若能达成赃物分割的共识及明晰赃款赃物分割具体细则，则能更好地促进三地的司法机关对跨境经济犯罪的打击力度与合作积极性。其次，是刑事审判及执行阶段的合作，应当包括证人作证方面的协助，为对方提供审判所需的立法和司法资料或者提供解释的协助，区际刑事判决的承认与执行等。在区际刑事判决的承认与执行这一方面，要明确一个承认与执行的法定条件，并对判决予以刑事审查，再予以执行。区际刑事判决的执行还应包括继续执行被判刑人尚未执行完毕的刑罚的协助，以及对被判刑人执行缓刑和假释。这不仅能维护法域之间相互的尊重与合作，有利于对刑事判决的执行，还能保证刑罚执行制度的贯彻实施。除此之外，粤港澳大湾区的刑事司法协助的首要任务并不是遏制和打击犯罪，而是以便利和发展经济为目的。在司法协助的过程中还应当考虑到实际中客户身份确认制度，交易记录保存制度，金融、外汇、期货等市场监管制度的详细化和系统化，若不允许银行保密原则对司法机关的例外适用，若法律无法保护电子资料和信息的真实性，会阻碍跨境犯罪的打击与治理。

（三）建立三方合作平台，采取灵活的警务合作方式

香港和澳门具有独立的立法权和司法权，导致三地法律制度不统一和执法活动互不隶属，全面的、具体的区域警务合作机制可以极大地提高治理效率。三方共治并不是各自为战，需要具体行动上的协调和统一。合作平台的建设可以很好地解决治理效率的问题，为统筹协调各方行动提供便利。合作平台的工作人员需来自粤港澳三方，负责参与研究制定行动方案和协调所在地执法机构开展行动；议事规则要结合不同法域特点和有利实现共治原则进行制定。在协调内容上，要尽可能地为打击跨境经济犯罪提供各种便利，切实提高粤港澳三地的联合打击效率。该平台的具体作用体现在：一是要作为信息交流合作平台。情报主导是现代刑事侦查工作的主要发展方向，及时互通情报是不同执法区域之间堵截漏洞和联合打击犯罪的有效方式。要进一步构建粤港澳三地犯罪信息交流与反馈机制，分享、交换和传递犯罪情报和资料，进而建立跨境经济犯罪资料库，例如犯罪者、犯罪集团的背景、犯罪类型、犯罪态势与犯罪网络等基础数据库，确保情报信息采集和传递渠道畅通，形成一个良好的信息流通网络，打造高效快速的合作模式，提高审批效率，节约司法资源。二是作为区际司法协助的协调平台。合作平台可以作为区际刑事司法协助的沟通联络渠道，三方均可以通过平台向对方提出协助请求和协助事项，平台接收请求后即为取证、逃犯移交、证据承认及判决执行等协助事项的办理提供联络和协调。三是作为确定案件管辖的平台。随着粤港澳三地司法联系的不断密切，当跨境经济犯罪案件面临多地共管、同时启动追究程序时，为了节约司法资源和避免法律冲突，可通过合作平台确定案件管辖地，实行并案处理及进行案件移送。除此以外，合作平台还要提供交流培训机会，增进和建立各方执法人员的相互理解和信任，发展专业、情报、资料、联络的交流交换关系。

另外，由于香港、澳门与内地是一国主权范围内的不同司法区域，为提高打击犯罪效率，还可以采取更加灵活的警务合作方式。例如，在跨境取证的具体方式上，可以尝试打破取证主体的限制，通过协商建立警务人员直接在对方境内对己方居民取证的制度，但不得采取强制措施。具体可允许一方的执法人员在境外直接对有关人员进行询问、搜查、扣押，并且对实施以上措施进行全程录音录像，必要时可将录音录像交由境外方法院留底。或者利用实时声像传输设备对证人进行远程视频询问，对询问过程进行全程录音录像。并赋予通过这种形式取得的证人证词具有确定的法律效力。通过上述方式，可大大减少跨境取证周期，提高工作效率，还能够在减少证人因跨境出庭作证所需遇到的入境手续、往返费用等棘手问题，在一定程度上保证了证人的人身安全，打消证人不愿出庭作证的顾虑。在此基础上，还应当以过往合作经验及实务操作经验为参照，逐渐完善其他各类犯罪的警务合作机制。

（四）采取打防结合的犯罪治理方法

跨境经济犯罪与任何其他犯罪一样存在着诱发和发展的形成过程，这就要求治理活动应同时注重事后惩罚和事前预防。严厉打击已发现的跨境经济犯罪，并及时追逃追赃，有利于清除经济领域中的“毒瘤”和恢复被破坏的经济秩序；并将已经执行完毕的跨境经济犯罪作为案例宣传，让潜在的犯罪分子明确进行跨境的经济犯罪活动不可行并且需要面临严峻的刑罚，从而切实地发挥刑罚的特殊预防功能和一般预防功能。与此同时，刑事处罚在跨境经济犯罪治理中仅具有治标不治本的作用。因为经济社会管理过程中存在的管理漏洞和诱发刺激因素是推动经济犯罪产生的直接原因，只有在开展刑事打击的同时强调源头治理，才能切实有效地抑制跨境经济犯罪的蔓延。在“‘一国两制’三法域”背景下进行的粤港澳大湾区建设，是在没有相似经验可以借鉴基础上的创举，只能在实践中逐步摸索和不断尝试。因而有关政策的出台、管理规定的落实都难免存在漏洞和失误，且三法域之间形成默契的配合也需要较长时间的磨合。在这一过程中，各种消极因素叠加将会对跨境经济犯罪起到推波助澜的作用。所以仅仅依靠司法机关进行打击将难以取得良好的效果，应当通过司法打击与社会管理相结合的方式进行综合治理，在完善相关立法制度与警务合作机制的同时，也要注重社会监管机制建设，堵塞经济管理制度漏洞，提高经济运行效率，真正从源头上预防经济犯罪的产生。为此，法律界、经济界和社会界人士必须协力同心，最大限度地利用社会资源，健全法律制度，提高经济效率，严密社会管理，才能消除产生经济犯罪的各种隐患，最终实现打击和防控经济犯罪的目标。显然，社会力量的积极参与本身就是粤港澳大湾区经济社会建设的应有之义。各领域各层面上的合作，不仅会直接推动双边经济、科技、文化的交流和发展，而且会间接地为合作打击跨境经济犯罪提供意义深远的社会性支援。

五、结语

粤港澳大湾区是我国在新的国际国内形势下准确实践“一国两制”方针、加强港澳与内地深度合作和参与全球竞争的重要空间载体，对于推动我国经济快速增长和提高科技创新能力具有重要战略意义。由于不同体制和多元文化的交融，粤港澳大湾区在区域经济一体化过程中将会面临跨境经济犯罪大幅增长和治理应对不力的现实困境，跨境经济犯罪的治理将成为大湾区建设过程中无法回避的挑战性难题。为此，粤港澳三方应当携手治理跨境经济犯罪活动，将主体、行为、结果或者追诉、追赃等方面带有跨境特点并对大湾区经济秩序具有严重破坏的犯罪纳入联合治理范围。通过“三方共治、平台协调、打防结合”的“三位一体”治理策略，以司法打击与社会管理相结合的方式进行综合治理，实现对跨境经济犯罪的有效抑制，从而确保粤港澳大湾区建设的顺利推进。

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