【研究】《上海城市发展战略规划研究报告2022》——议题三：强化交通枢纽创新引领 , 促进枢纽经济发展

摘要

枢纽经济是在中国经济新常态和建设现代化经济体系的背景下提出的，既是推动高质量发展的内在需求，也是畅通经济循环、融入新发展格局的重要举措。随着“轨道上的长三角”全面推进，区域轨道交通将成为发展枢纽经济的重要载体，着力推进枢纽转型发展，将实现“超越交通”的时代新价值。高可达性是发展枢纽经济的前提，通过将重要交通枢纽与城市空间紧密融合，上海“站城融合”发展初见成效，虹桥商务区已成为全国枢纽经济样板，但目前市域辅助枢纽建设相对滞后，站城协同和枢纽经济规模效应发挥等方面仍显不足。为放大枢纽聚流辐射作用，推动枢纽优势向区域创新发展竞争优势的转化，提出通过优化枢纽体系空间组织形态来支撑上海空间新格局，强化建设模式创新，确立综合交通枢纽地位，进而推动站城融合、促进枢纽经济发展的建议。

交通枢纽是链接城市经济要素的纽带，枢纽经济是全面提升城市能级的经济发展新模式。大力发展枢纽经济，着力推进枢纽转型发展，契合了高质量发展和高水平开放的要求。枢纽经济已不再局限于临港经济、临空经济，区域轨道交通已成为枢纽经济重要的载体。因此，本议题从宏观发展背景和新要求出发，审视上海存在的薄弱环节和瓶颈，提出促进枢纽经济发展的相关建议。

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发展背景与新要求

枢纽经济是以交通枢纽、信息平台等为载体，以聚流和辐射为特质，以科技创新为动力，以优化经济要素时空配置为手段，重塑产业空间分工体系，全面提升城市能级的经济发展新模式。

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发展枢纽经济契合高质量发展和高水平开放要求

党的二十大报告提出要坚持以推动高质量发展为主题，《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》均将发展枢纽经济列为重点任务。《现代综合交通枢纽体系“十四五”规划》更是明确要求大力发展枢纽经济，着力推进枢纽转型发展，推动“枢纽+”产业深度融合，努力形成新的经济增长点。

随着长三角区域一体化发展战略深入实施，发展枢纽经济既是推动经济社会高质量发展的内在需求，也是畅通经济循环、融入新发展格局的重要举措。在区域层面优化枢纽体系发展形态，强枢纽、畅循环，发挥交通枢纽高效、快速的市场响应优势，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。在城市层面创新枢纽建设模式，聚产业、促融合，吸引强竞争力的企业和交通偏好性产业集聚发展，培育经济增长新动能，提升城市发展能级。国内很多城市已将发展枢纽经济提上议事日程，南京、西安、郑州、成都等城市率先提出了大力发展枢纽经济的规划和构想，无锡、南通等城市正在积极探索发展的路径。

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推进枢纽创新引领为促进枢纽经济发展提供支撑

交通枢纽是构建现代综合交通运输体系的关键节点，在国民经济发展中具有战略牵引和要素集聚能力。随着区域更高质量一体化发展，“轨道上的长三角”规划建设推进提速，需求侧将产生较大规模的高频次、中短距、高时间价值客群。区域轨道交通将成为发展枢纽经济的重要载体，同时综合客运枢纽在不同空间层面也呈现出不同的功能定位（见表 1）。

表 1 上海市综合客运枢纽在不同空间层面的功能定位分析

“站城融合”也称“站城一体化”，是TOD模式发展的高级阶段，更加关注平衡站与城发展关系的经济价值，以及持续催生城市活力的社会价值。按照区域战略配置资源，促进创新链和产业链跨区域深度融合，将形成若干承载城市核心功能的区域经济新据点，进而为推动综合客运枢纽功能从“换乘节点”到“区域目的地”的转变提供可能。如东京涩谷站地区成为了“面向世界的信息传播枢纽”的核心，苏州北站则通过联动虹桥国际开放枢纽在“总部经济”中找到契合点。

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上海存在的薄弱环节和瓶颈

高可达性是发展枢纽经济的前提，通过将重要交通枢纽与城市空间紧密融合，上海“站城融合”发展初见成效，虹桥商务区已成为全国枢纽经济样板。但目前市域辅助枢纽建设相对滞后，站城协同和枢纽经济规模效应发挥等方面仍显不足。

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枢纽建设与城市空间还不匹配

上海规划形成“四主多辅”的铁路客站格局 ¹，但辅助枢纽建设缓慢，新城对外联系过度依赖上海虹桥、上海站等铁路客运主枢纽（见图 1）。松江新城2020年旅客发送量仅为119万人次，既低于同处于沪杭廊道上的嘉兴、嘉善，更远低于同等人口规模的昆山，未能有效支撑和引导新城的发展（见图 2）。一方面近沪城市通过国家干线铁路及城际铁路可直达上海中心城区，另一方面新城对外交通便捷性普遍不足，导致新城吸引力远未达到规划预期。如上海岗位吸引的跨市居民通勤中，选择在中心城就业的比重高达29.6%。

图 1 上海大都市圈铁路及主要客站现状示意

图 2 松江新城与周边城市铁路客站年旅客发送量对比（单位：万人次/年）

目前，枢纽一体化衔接水平和区域联动性不足，仍然存在集疏运体系和“最后一公里”衔接尚需完善等问题，导致枢纽对人流的吸引力不够，制约枢纽经济的发展。如南何支线上的北郊站、杨行站等区位条件优越，但线路及场站设施更新滞后，与太仓、南通等方向无法实现轨道交通联系，市域内重要功能板块之间也难以“直连直通”，直接影响了地区功能开发和环境品质提升。

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站城协同效应仍有待进一步提升

枢纽建设与地区开发尚未形成合力，造成枢纽对地区发展的带动作用有限。金山铁路是链接上海中心城与金山区的首条市域铁路，但车站与城市的协同关系较弱，对人口和产业吸引力不足。松江南站、安亭北站作为本市“四主多辅”铁路客站的重要辅站，区域交通可达性优势明显，但缺乏与城市功能的有效融合，枢纽的集聚效应及经济辐射带动作用无法得到充分发挥（见图 3）。

图 3 松江南（左）及安亭枢纽（右）周边早高峰客流热力图

（图片来源：百度慧眼平台）

由于权属问题、设计及施工界面的影响，站城空间难以“握手”，只能“碰拳”。大体量站房和封闭铁路阻隔空间，造成断头路和平交道口，交通联系不畅。大广场适应传统对外客运枢纽集散，但也造成地区可达性不足，如上海南站、上海站地区路网密度仅为 4.0公里/平方公里，不及日本东京站周边路网密度的60%。

传统可达性优势地区由于设施老化、用地权属复杂、产业能级不高等原因，也面临产业衰败、吸引力下降等问题。综合开发和“场所”营造受周边用地影响较大，由于车站周边区域用地权属复杂，人气魅力场所和城市活力中心形成困难。如北郊站周边待转型低效用地约76万平方米，但可开发用地形状不规则、分布零散、权属情况相对复杂，更新改造难度较大。

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枢纽经济尚未形成规模效应和竞争优势

虹桥商务区自设立以来，不断完善交通、会展、商务功能，建成全国最大的现代化综合交通枢纽，已成为全国枢纽经济的样板，但上海枢纽经济发展仍处于探索阶段。一是枢纽周边产业指向性不强，竞争优势较弱，高新技术企业和科研机构数量以及创新转化能力等不足，与高密度的经济增长极仍存在较大差距。如上海南站占地约1.1平方公里，交通节点功能已经趋于完备，但周边用地以居住为主，功能较为单一，难以承载枢纽经济的发展。二是枢纽周边功能与客流特性匹配性存在错位，引流、驻流不足。上海站交通枢纽地位显著，南广场大规模改造“不夜城”计划经过20年的建设，已经吸引了大量酒店、写字楼和商业投资。但上海站主要是以长距离出行为主的旅客特性，铁路“流量”转化为“留量”的比例不足1%，主要功能仍以旅客服务为主，尚未完全成为综合性和高品质的地区。因此，亟需培育枢纽偏好型产业体系，充分实现要素集聚、转化和价值创造。

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促进上海枢纽经济发展的建议

放大交通枢纽聚流辐射作用，重点是通过优化枢纽体系发展形态来支撑空间新格局，强化建设模式创新，确立综合交通枢纽地位，进而推动站城融合，促进枢纽经济发展。

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优化枢纽体系空间组织形态

统筹协调、错位发展，推动“一圈十字、集群联动、多向辐射”的枢纽体系空间组织形态形成（见图 4）。同时，强化站城融合、功能复合，扩大枢纽带动和对空间的支撑作用。

1、圈层引领，构建开放协调的区域空间格局

强化“一城一枢纽”全面赋能新城，打造主城区外围环通辐射大都市圈的第一圈层。扩大枢纽对长三角的辐射，重塑新城与长三角及近沪城镇的链接，推动新城成为区域格局中的纽带、战略支点和前沿阵地。

2、走廊支撑，提升城市能级和核心竞争力

紧扣国家多重战略叠加交汇和区域轨道交通加快建设的机遇期，提升虹桥国际开放枢纽南北拓展带以及衔接浦东综合交通枢纽的东西走廊能级。充分发挥全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领和开放枢纽门户等功能，引领长三角一体化发展。

3、集群联动，谋划创新转型发展新突破

加强枢纽和功能培育，形成多向辐射、优势互补、高质量发展的三大枢纽集群联动发展格局。北向重点围绕嘉定新城发展和宝山、静安产业用地转型与城市更新形成嘉宝枢纽群，西南向依托G60科创走廊、聚焦创新策源功能重点发展松闵枢纽群，东南向依托浦东综合交通枢纽和政策带动打造临港新片区枢纽群。

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创新综合交通枢纽建设模式

围绕“强枢纽、提品质、促转型”的总体思路，推进“四网融合”发展，实现从“有没有”到“够不够”、“优不优”的提升。

1、从无到有，锚固对外枢纽引领城市中心功能集聚

加快实施区域发展廊道，优化城际轨道交通网络，为确立“四网融合”的立体综合交通枢纽地位提供强力支撑。对偏离主要发展廊道的区域功能中心，应考虑规划两条以上都市圈城际线，锚固并融入都市圈网络。如规划青浦新城站将形成三线换乘的对外综合交通枢纽，扩大对外辐射和联系。

新城对外客运枢纽应避免在城市开发边界以外选址，坚持与新城中心相结合，与多模式轨道便捷换乘，增强枢纽选址与功能中心耦合的机遇，以激发枢纽活力。为充分发挥城际线（市域线）与区域互联互通的优势，构建“内外衔接、站城一体”的新城综合交通枢纽，建议奉贤新城形成“望园路 + 齐贤”的组合式枢纽，锚固新城中心，强化与中心城、临港新片区以及杭州湾沿线城镇的快速联系与直联直通，重塑南部枢纽地位（见图 5）。

图 4 枢纽体系空间组织形态示意

图 5 奉贤新城枢纽布局示意

2、由小做大，构建一体化的枢纽网络以提升枢纽能级

利用城市更新和再开发的契机，对既有铁路站点及周边地区进行综合开发和一体化改造，促进要素集聚与空间紧凑发展，增强枢纽作为城市核心空间的作用。松江南站作为干线铁路上的重要节点，将通过强化与上海南站的功能分工，并引入多层次轨道交通，打造成为上海西南方向重要门户枢纽。现状安亭枢纽（含安亭西站和安亭北站）空间和功能整体性不强，建议规划引入嘉青松金线、宝嘉线，在提升交通可达性的同时，实现枢纽节点功能和地区场所功能的双重提升（见图 6）。

3、转型升级，充分利用既有铁路资源激活地区发展潜力

以既有铁路资源利用为突破口，实现从交通保障型向功能引导型转变，为推动存量更新地区转型发展注入新活力（见图 7）。加强既有铁路资源利用，并对车站周边轨道交通资源进行整合。按照城市级枢纽深入核心区的总体思路，建议在南何支线利用的基础上，进一步研究轨道26号线走向，强化枢纽衔接与一体化建设，将北郊站打造成为链接上海大都市圈的城市级新枢纽节点。

图 6 嘉定新城枢纽布局示意

图 7 南何支线和北郊站关系分析

南何支线串联市北、南大、桃浦、吴淞等科创板块，北郊站转型将显著提升市北地区的交通区位、拓展发展空间，推动地区转型并培育发展新势能。同时，也有助于推动市北、大宁整体发展，打造成为汇聚人气的北上海新的城市副中心和创新极核，并以廊道联动打通“策源-孵化-转化-应用”的区域创新链。

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打造枢纽经济发展空间新载体

发挥链接大都市圈的客运枢纽功能，强化枢纽功能引导，推动站城融合发展，形成要素高度集聚、信息全面互联、组织高度协同的枢纽经济发展空间载体。

1、强化“聚而合”的功能

耦合上海城市公共活动中心体系和科技创新布局的综合客运枢纽将成为站城融合发展的核心载体。建议划定站城一体核心区（步行5分钟可达）和中心辐射影响区（慢行15分钟可达），以圈层结构引导核心功能、建筑体量向中心集聚，加快低效用地转型，推动高能级交通枢纽向经济枢纽转变。以满足不同人群需求为首要目标，打造多元功能融合的发展极核，并提供体验性、包容性的业态空间和消费场景，形成有活力的城市节点，实现“出站即中心”。伦敦国王十字车站机遇区基于“交通枢纽带动经济”的目标，涵盖办公、商业、住宅、教育等多元功能，并提供一定的弹性，成功地促进了车站与周边在社会经济关系上的缝合和修补（见图 8）。

图 8 伦敦国王十字车站机遇区及开发建设示意

（图片来源：《国王十字机遇区规划和发展纲要》）

2、塑造“特而美”的形象

将枢纽及周边区域作为一个整体，通过精细化设计，利用交通联系缝合被铁路站场割裂的城市空间。同时，注重车站与城市建筑一体化，加快枢纽组织模式变革，推动新场景营造，打造多维立体的站城融合空间，如深圳西丽站、杭州西站等（见图 9、10）。同时，关注人的深层次需求和表达，优化商业和人文环境，增强艺术和文化要素，结合车站建筑设置不同功能和主题的广场及庭院，注重整体感并塑造具备个性的标志建筑群，以特色鲜明的景观形象强化枢纽地区意象。如国王十字车站活用历史与景观再开发，保留历史建筑局部特征进行改建和功能替换，提供传承历史文脉的公共活动场所，成为独具魅力的城市地标。

图 9 深圳西丽站效果图

（图片来源：来自网络）

 图10 杭州西站效果图

（图片来源：来自网络）

3、探索“新而活”的机制

综合开发涉及诸多利益相关方，同时也是有序渐进的城市更新过程，如涩谷站跨越20年、分4期进行开发，并不断滚动更新。借鉴伦敦成立开发公司以及法国成立“铁路、企业、政府”三方协调平台等做法，建议按照“广泛参与、统一平台、互利合作、确保品质”的原则，市、区合作成立开发平台，组建专业化的站城融合开发主体。同时，优化项目审批程序及管理机制，加大在土地权利交换、土地转性、混合使用、分层出让等方面的政策创新。如杭州西站将国铁红线与地方开发红线合为一个大的立体红线（见图 11），并通过竖向划分，确认产权界面、设计界面及施工界面等，实现站城目标统一。

图 11 杭州西站地方红线与铁路红线合一示意图

[1]《中国国家铁路集团有限公司 上海市人民政府关于上海铁路枢纽总图规划(2016—2030年)的批复》(铁发改函〔2019〕227号)中明确规划形成上海、上海南、上海虹桥、上海东以及新杨行、松江南等“四主多辅”的铁路客站格局。

执笔人：訾海波、张天然

统稿：张逸、林华

定稿：熊健

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（来源：市规划院）