文章来源：本文原载《南京社会科学》2020年第2期，原题为《领导批示：行政运作中的特征、价值取向与实践反思》，转自公众号中改1978。
作者简介：
张新文 | 南京农业大学公共管理学院
张国磊 | 广东金融学院公共政策与治理创新研究中心
批示是一种具有中国特色的行政与政治现象。本文作者认为，批示实际上是制度赋予的决策权行使工具，它与科层制融会贯通，在张力与协调之间发挥特殊作用。作者指出，批示是治理体系内部不同层级责任者对政策进行分级解读的过程。纵向的批示是传达行政指令的过程，模糊的宏观目标经过批示变得清晰与可操作，同时行政官员也可通过批示塑造权威。横向的批示是表明政治立场的过程，基于不同部门之间的权力分配逻辑，强势部门的权力在此过程中会进一步增强，又可能形成新的权力配置结果。批示具有权威性、灵活性与时效性，尽管其并非正式的政务公文，但确实以制度化的方式发挥着非制度化的作用：通过自上而下的指令，可以进行政治动员；通过自下而上的批示请求，可以反映基层诉求，并在批示中与高层进行意见互动。作者还指出，批示在突破科层制的僵化性的同时，也在实践中遭遇了新的治理难题，一些政策执行陷入了“内卷化”困境。作者认为，在全面依法治国的新时代，有必要通过完善公文制度、加快法律制度建设以及加强有效监督，来规范批示的权力运作，从而使批示的过程更具科学性和合法性。但如何在科层制与灵活性之间寻求有效平衡，还有赖更为深切的理论思考与实践探索。
领导批示：行政运作中的特征、价值取向与实践反思
批示是行政首长部署工作、安排任务、下达指令的重要形式，也是领导通过书面的话语表达将个人意志得以体现的重要手段，因而批示具有较强的政治思想性和业务指导性。在常规化的科层治理中，依照制度文本逐级落实行政任务通常也伴随着组织高层的逐级批示才能推动相应的工作，因而批示实际上是政策的分级解读。在分级解读过程中，地方官员的批示将会影响政策执行走向。政策执行是科层组织运用各种政策资源和行动方式实现既定政策目标的过程。在正式制度的框架内，地方官员既要按照上级政府指示落实主体责任，也要结合地方实际做出相应批示，以调适不同任务间的内在冲突。作为行使职权和实现个人意志的载体，批示所蕴含的权威性往往能够影响政策执行者的行为，尤其在政策要旨模糊的情境下，自上而下的批示能够将目标明晰化，在公共权力得到充分行使的同时，也能进一步明确各行动者责任。然而，批示具有一定的负外部性，即地方官员在政策解读过程中通过批示来转移自身的责任，并转移给下级部门，进而增加基层干部的压力，而逐级批示所累加的执行压力将会加重不同执行者的负担。批示具有灵活性，它能够调适制度的刚性约束与地方柔性执行之间的冲突，因此批示成为科层体系中组织高层行使权力(权威外部化)的重要手段。有学者认为，批示是上级行政机关领导干部依职权对呈报的某个事件、案件或亟待解决的问题发表代表行政机关意志的书面意见和看法。批示的类别包括：有拘束力与无拘束力的批示、效力对内与效力对外的批示、内容明确具体与内容抽象概括的批示、针对不特定多数人与针对特定人或事的批示。在行政执法过程中，作为一种基于职务而来的权力行为，批示尚未被现行法律所规范，显现出“隐藏在窗户纸后”的特殊行为。作为中国政治运行中的关键环节，批示是制度赋予的决策权行使工具，既受到不同职位背后带来的自由裁量权差异的制约，也受到国家治理模式等宏观因素对职务性质本身的影响。虽然批示的作用巨大，逐渐成为党政干部意志表达的一种难以替代的职权行使方式，但由于缺乏相关法律规范，批示容易演变为滋生腐败的“批条”，加上一些地方官员所作出的批示较为随意，也有损法律权威性。因此，应将批示纳入法律规范体系，使之更加科学化与规范化，既在政策解读过程中节约时间和精力，又便于地方基层干部贯彻落实，进而提高行政效率。
解读政策是行政人员在政策执行的重要组成部分，也是政策落地的关键过程。解读政策的质量高低不仅受地方行政官员政治素质、专业技能与职权范围等因素影响，也受执行环境、发展需求与执行能力的制约。如解读正确，将会明晰各执行主体权责边界与减少执行阻力；如解读失误，将会造成政策失灵而难以实现政策目标。政策解读过程中的批示具有一定的权威性，因为其来源并非是做出批示的个体，而是该个体具有批示的法定职务权。此外，批示的影响力也在于组织高层通过行政权力的分级让渡来释放地方的自主空间，在扩大执行者自由裁量权的同时，也能够赋予其一定的容错空间。因而，批示的功能既有内部行政行为的外部化运作，也包含着外部合理诉求的内部化回应。执行政策具有科层制的路径依赖特征，即从宏观的政策制定，到中观的政策配套，再到微观的政策执行都离不开“条块”部门的衔接与配合。换言之，在政策运作过程中，中央政府推动政策的顶层设计；地方政府结合本地实际进行政策配套；基层政府衔接上级政府指令后将任务分解并代理完成，由此形成政策执行的“顶层设计+解读配套+触底实践”的链条。依据行政层级与管理链条，批示所释放的信号往往超越制度文本所要求的具体任务，也突破了科层制部分僵化的运作困境。尤其在对宏观政策的解读过程中，地方官员的批示不仅能进一步明晰政策意图，也能为基层干部的执行作出合理安排，使中央政令得到自上而下的有效衔接。自上而下的政策传递蕴含着不同层级的政策解读，在解读过程中通过批示来呈现领导的个人意志与传达政令，使政策执行实现“全过程管理”。然而领导的批示并非全面而准确，也有可能造成不同执行部门间的冲突，如在批示中明确某部门作为牵头主体，负责落实上级下达的任务，但按照业务对口原则，这些任务可能并不属于该部门的范畴，因而难以落实导致搁浅。或者由于部门利益分化加剧了执行主体间的内在冲突，进而消解了批示的政令传导功能，造成批示“悬浮化”困境。我们的调研发现，一些产业扶贫项目经市政府领导批示后通过政府办公网络平台移交给各职能部门，由于项目建设需要土地供应与财政支持才能顺利落地，领导批示要求职能部门(发改委、国土局与财政局等)落实好项目落地的相关工作，但在地方资源禀赋(土地资源与财力等)有限的情况下，负责牵头的部门相互推诿，出现“踢皮球”现象，产业扶贫项目也就滞留在文本层面。从深层次来说，地方官员的批示能够明晰执行主体责任，但受外部执行环境的制约，这些批示所明确的任务也很可能难以执行，甚至造成执行主体间的冲突。由于“条块”部门利益分割而导致政策执行失真，即出现执行行为与政策内容不符、偏离政策目标、违背政策精神的现象。尤其在部门利益分化的情况，自利性取向将会促使各职能部门选择性执行，即使高层的批示能够有效规制基层干部不作为等行为的发生，但其权威性与强制性将会大打折扣。基于自身利益考量与价值偏好，各执行者将上级指派的任务进行组合取舍，“选择性执行”对自身有利的方面，而舍去不利的方面，导致上级政策贯彻不彻底。对执行者而言，高层所作出的批示毋庸置疑，通常按部就班执行即可，但也很可能形成对批示的过度依赖，而弱化自身的主观能动性，进而导致一些政策呈现出被动式执行现象。根据上下对口原则，基层也通常围绕着上级批示开展工作，无形中弱化了政策的权威性。加上高度分化的科层部门之间的目标、激励与约束机制存在较大差异，使得政策执行者无法驾驭，最终导致政策执行背离设计初衷的“走样”困境。纵向层面的批示是行政领导在科层制体系中传达政令的一种手段，旨在通过批示来解读政策，使个体权威得到下级部门的重视，进而推动政策执行。作为政策解读的一种书面表达方式，批示不仅受到个体经验的影响，也受到政策执行外部环境制约。在政令传递的过程中，不同层级的领导在政策解读时所作出的批示具有差异性。上级的批示关注宏观面的政策目标，即是否解决普适性问题；中层关注的是政策有无配套，理解上级批示时会考虑本地实际；基层干部关注的是政策执行的微观层面，即政策的触底实践能否带来实际效应。换言之，纵向层面的政策解读蕴含着批示的权威化运作，组织高层的批示不仅决定政策解读的准确性，也决定着政策目标的未来走向。但过度依赖上级批示这一非常态化治理工具，也可能因诸多不确定因素而导致政策目标再度模糊化。因为并非所有公共政策都有明晰的政策目标，而只是在政策文本中做初步的原则性规范，也缺乏具体的执行标准。在科层制的常规体系中，任何一项政策从顶层设计到底层实践，不仅需要科层组织自上而下的协作配合，也需要上级通过批示来调适各政策的不同张力，以调动行动者回应或衔接任务。纵向层面的政策解读为上级的批示提供了合理的操作空间，那横向层面上的批示是否超越了政策解读本身所赋予的法律权限?事实上，政策执行过程是不断分解任务的过程，并随之要求政策配套与基层干部的衔接跟进。横向层面的批示指的是当政策文本下达到部门之后，将会由部门领导共同协商后以“会签”或“会议纪要”的方式作进一步指示。这些批示在表明领导政治立场的同时，也蕴含着“同意执行”的行政默许。毕竟一项政策能传递到各职能部门，说明政策从制定、发布、再到传递都具备相应的合法性权威，部门领导的批示通常默认这些政策要求，使之合法性再度增强，下级部门也就毋庸置疑地去执行了。批示蕴含着地方官员在政策解读过程中的政治立场。在纵向“条条”体系的政策解读过程中，批示所产生的影响力会随着行政层级与管理链条的延伸相应减弱，而横向“块块”部门中的批示则随着职能的差异性反而提高了政策影响力。例如在同一层级政府部门中，具有经济实权的部门(如发改、财税与审计等部门)领导所作出的批示发挥的作用比其他部门强，尤其在经济发展为主导的地方政府，其经济职能部门掌控着体制性资源的分配，因而这些职能部门领导作出的批示将会影响基层政权运作的资源配置结构，而财力较为薄弱的部门只能依附于自上而下的经济分权，或是围绕主要部门的批示进行人财物等资源的配套。因而在横向的政策解读过程中，不同职能部门领导所作出批示的影响力将会随着经济职能的增大而增强。在某地级市的调研发现，发改委领导对某工业发展项目作出的批示通常得到财税、国土等部门的支持，尽管在禀赋资源不足的情况下，这些工业发展项目也能得到优先的排序，毕竟发改委主任职位由具有实权的常务副市长兼任，其批示所具有的号召力远比其他部门领导强。批示的权威性一定程度上决定了政策解读的合法化，也显现出批示者对政策解读的准确性。在同一层级部门中，部门“一把手”的批示决定了政策解读的走向，其他副职人员通常根据“一把手”的指示做出相应调整，即领导的批示所释放的授权信号能够督促其他主体及时回应，由此明确各主体承担的责任。所以地方官员愿意利用批示来替代权力的行使，由此形成代理治理的分权化运作模式，这既得到本部门领导的支持，也能得到底层的有效回应。在中央政策走向地方实践的过程中，地方官员的横向批示主要表现其政治立场，除此之外，他们还要承担着多方诉求的回应压力，这些诉求既有自上而下政策分解的地方化需求，也有自下而上解决社会问题的现实需要，因而批示所产生的外部效应较强。总体来看，横向层面的政策解读由不同部门的领导通过批示来回应，而通常情况下，部门正职领导所作出的批示决定了政策执行的未来走向，尤其在宏观政策走向微观实践的过程中，批示不仅代表着本部门的立场，也影响着其他领导的取向。无论批示需要经过多少环节，但最终的落脚点都要归集于各执行者的衔接与跟进。换句话说，政策解读第一人的批示不仅影响“他者”的批示，也会影响政策执行的全过程。但也正因为如此，批示很可能演化为行政权力集中的一种内部化权力运作行为，即组织高层名义上通过批示来征求各部门的意见，实际上是利用批示的合法化职权来增强对政策执行过程的控制。
作为一种政策解读的书面表达方式，批示虽然并不属于正式公文的范畴(国务院2012年出台的《党政机关公文处理工作条例》中规定的15种公文形式并不包括“批示”)，但批示的外部化运作却伴随政策执行的公共行政全过程。批示的属性可以概括为权威性、时效性与强制性。无论在政策制定还是在政策执行阶段都需要领导批示才有可能实现政策目标，甚至在一些特定领域中，批示所起到的作用远超常规法律的权威，甚至出现对批示的路径依赖，即下级过度依赖批示的权威作用而弱化自身的主体性角色。批示的时效性主要表现在上级对某一事项作批示后，其管辖的部门通常能够选派人员及时衔接与跟进，由于批示明确了各责任主体，也就相应提高了重视程度。批示的强制性主要表现为处在科层制顶端作出的批示不容置疑，即使出现偏差，各级干部都要按照批示的要求执行政策。从批示的生成逻辑来看，批示的价值取向主要表现在自上而下的政策解读过程中，领导能够动员各职能部门及其干部履行相应的主体责任，以及在自下而上的行政请示中，能够及时回应底层诉求。其正外部性效应并非局限于科层制内部的行政职权行使，也包括对不断变化的外部执行环境调适，动员与回应的价值取向在批示治理中达到权衡。自上而下的政策传递将会伴随来自不同层级领导的解读性批示，这些批示所表达的是组织高层对政策执行目标的行政默许，进而将任务进行分解，因而批示能够动员条块部门落实相关任务。毕竟在科层制的运作体系中，批示依托的是职位性权力，对下属具有绝对的主导权与指导权。我国《公务员法》第54条规定：在上级不改变指示或做出立即执行的情况下，即使公务员认为该决定或者命令有误，也应当予以执行。不过这也提醒做批示的领导要考虑到基层执行者的能力，使批示的内容得到双方认可，以减少政策制定者与执行者的内在冲突。在自上而下的政策解读过程中，批示的动员功能会随着行政层级的下移不断明细化。一方面，组织高层的批示通常具有宏观的前瞻性意义，而具体的操作流程仍需中层结构的进一步分解，随着批示的指导性意见不断增加，政策(或任务)的分解程度将会进一步细化。另一方面，在政策落实过程中，解读政策也需要时间，作为领导权力行使的书面表达方式，批示完成使命后需要由职能部门归档，在考核与问责的压力下，各层级领导所作出的批示其实并不随意，而是经过审慎权衡后才予以签署意见。尤其对突发性事件处理上，如批示不及时或不恰当，不仅会耽误矛盾纠纷的化解，还会加剧事态升级。虽然地方官员通过批示来动员各职能部门参与政策执行，但现实中的批示行为往往处在隐性或不可预计的状态中，而且批示的指向也可能具有一定的模糊性，导致政策的解读出现偏差。总体而言，在自上而下的政策解读过程中，领导的批示能够绕过政策运行的程序性问题，其所蕴含的行政权威不仅能动员各层级执行者的衔接任务，也能强化其主体责任意识。但由于缺乏相应的规范机制，批示无意中产生的缺陷冲击了政策的权威性，尤其对较为复杂事项处理上，不恰当或片面性的批示很可能造成事态的恶化而加大治理难度。自上而下的批示是上级领导在政策解读过程中向下授权的过程，旨在依托个人权威引导各执行者履职到位，进而将批示所赋予的权限纳入规范化路径。动员性的批示所蕴含的执行要求在逐级累加压力的同时，也增加了基层干部的负担和更多的体制内资源。（二）自下而上的批示请求：回应底层诉求的反控制逻辑
批示是一个政令信息双向互通的动态过程。既有自上而下的批示来传达上级的指令，也有自下而上的批示来反馈基层社会诉求的回应情况，自下而上的批示生成逻辑主要表现为下级部门因政策模糊或不明晰而逐级向上级请求批示。在一些专项事务处理过程中，领导的批示是对自下而上的请示而进行的回应，这些批示既带有阅知的含义，也蕴含批准的意义。如一些突发事件处理往往需要地方领导的批示才能上报至更高层级，或在一些超越权限的事务处理上，往往需要通过自下而上的请示与自上而下的批示才能明确任务的落脚点。自上而下的批示所显现的执行取向具有一定的强制性，但自下而上的批示通常具有协商性，也就是下级部门通常以书面表达方式向上级领导请示，以获取进一步批示来开展相关工作。作为公共行政执行阶段的政策解读，批示的内容、方式与形式日益多样化，其内涵也不断丰富与延伸。处在深度转型期的中国社会，由于利益表达与回应机制尚未健全，各种社会矛盾或冲突交织涌现。正因为如此，自下而上的请示需要上级领导的及时批示，才能有效地回应各方诉求，以缓解各利益主体间矛盾，这事实上形成了下级对上级的反控制逻辑思维。如果说自上而下的批示是行政授权的过程，那自下而上的批示则是行政重新集中权力的过程。一方面，上级领导作出批示的目的是以授权化的行政运作方式使政策执行者的权限与政策执行目标相匹配。另一方面，下级向上级请示，名义上获取上级的许可(或批示)才能进一步行动，但实际上将自主治理的权限又上移给上级领导，同时也将治理责任部分归集到上级部门。批示过程很可能导致权责分配秩序的混乱，催生出责任推诿的现象，由此陷入“基层请示—上级批示回应—基层难执行—上级再度批示”的循环。总体来看，自下而上的批示是回应基层诉求的一种内部行政行为。在下级的请示与上级的批示互动中，组织高层通过批示将权力与权威下放到基层政权，由此改变基层政权的权力运作结构，但由于批示的外部效应往往超出制度文本的价值内涵，由此导致基层执行主体难以承接。组织高层的批示具有宏观的前瞻性意义，但执行主体过于关注微观的治理成效而导致两者难以达到价值取向的契合。在自下而上的请示与批示过程中，虽然下级部门的请示能够将治理责任移交给上级领导，但上级领导的批示也会再度将执行责任返还给基层干部，因此政府问责的主体不断发生位移，政策执行有可能陷入反复的责任推诿与非零和博弈中。
▍批示治理的未来
在全面依法治国的要求下，领导批示所呈现的权威性能够动员科层制体系，并以行政权威的刚性约束力来实现治理目标，但在政策的底层实践过程中，政策解读所吸纳的多主体(不同层级领导)意见很可能加剧权力冲突。在“法无授权不可，法无禁止即可为”的情境下，批示的影响力远大于制度文本所赋予的合法性权威，随意批示不仅破坏政策的权威性，也导致政策执行出现异化的现象。正因为如此，亟需通过构建法律制度来规制批示的权力运作，使批示的过程更具科学性与法治性。（一）批示与更加完善的公文制度
批示是组织高层对政策执行过程中的个案关注，在政策解读过程中，批示不仅能改变政策执行的走向，也能调适不同执行主体间的内在矛盾。在自上而下的行政过程中，组织高层通过批示将政策意志转移到基层政权，由此实现对基层事务的间接治理。批示能影响政策解读的走向，而政策环境反过来影响批示的取向，尤其在资源禀赋不足的地区，地方官员的政策解读过程通常需要全面考量地方实际需要而做出批示，以减小政策执行阻力。虽然地方官员通过批示将权力下放给各执行主体(分化权力)，但其权威的影响力仍在延伸。一方面，领导的行政权力来源于法律所赋予的合法性权限，无论批示是否符合政策执行取向，其所蕴含的权威性仍存在。另一方面，拥有决策权力、权威与资源的领导者能够在政策执行过程中扮演重要的角色，基层政权更倾向于获取领导批示来制定相关措施，进而将有限的体制内资源进行优化配置，使政策执行能够突破科层制体系以提升公共管理绩效。但也有可能出现的负面效果是领导干部把批示变成“批条”来变相寻租，出现谋求个人利益最大化的现象。领导以批示的方式将政策执行的权力和权威转移到基层政权及其干部身上，其实也为基层自治和调动各执行者的积极性提供了合理性框架。在政策解读过程中，通过批示行为移植了公共行政的合法性基础，在扩充各执行者自由裁量权的同时，也能够调动其参与政策执行的积极性，进而提高政策执行绩效。作为正式行政权力以非正式运作的书面表达方式，批示需要在一定的合法化框架内才能实现其价值取向的移植，毕竟“法无授权不可为”，可以考虑进一步完善公文制度，将批示纳入公文体系的法治化框架，使内部行政行为的批示更具合理性与合法性。（二）政策执行需要弹性裁量空间
批示具有明晰政策目标的功能，并旨在契合上级政府指令，但在地方利益的驱动下，批示很可能造成政策的进一步模糊化，如通过批示来转移责任，导致执行效果难以达到预期，或是通过批示来规避问责风险。在政策执行过程中，公共政策的实践者无意识地重新配置政策过程各阶段的时间以及环节，应对了复杂的外部压力，并采用内在的运行和补充机制对理性过程进行弥补与追踪。自上而下的政策解读蕴含着政策的分解与配套这两个阶段，政策解读是否充分取决于地方官员在批示中的政治立场。基层政府在政策解读过程中注重行政资源的优化配置，进而缓解部门资源不足的压力，在获得上级认可的同时，也相应解除被问责的风险。在自上而下传递政令的过程中，政策也需要在科层制体系中不断被“检验”与“磨练”后才能转化为具体的执行行为。在此过程中，由于批示所具有的自由裁量权塑造了各“条块”部门责任推诿的“甩锅”行为，导致许多中央政策在地方解读后出现“中梗阻”、“悬浮化”“形式化”“政策空转”等现象。究其根源，一方面我国行政运作体系是一个庞大的科层式矩阵结构，各基层干部不仅需要按照制度文本要求履行份内职责，也要执行上级作出的额外批示任务。另一方面，科层制强调技术理性，在复杂的政策环境中，政策执行者不仅面临科层制组织自上而下的内部压力，也面临着自下而上回应服务对象诉求的外部压力。如地方政府通过再度批示的方式名义上对基层政权进行全过程监督，但实际上这些正式制度的非常规运作不仅加剧基层干部的责任压力，也使得其主观能动性受到制约。因此，通过批示来提升政策执行的弹性空间，需要在政策执行方式的顶层设计方面具有更多的自主性空间和灵活性要素。（三）行政督查与责任替代
确保批示有效性之常见的手段是采用行政督查。行政督查不仅能确保政策执行“不走样”，也能提升批示的影响力。毕竟督查所产生的威慑力能够督促各执行者的重视程度，在将领导批示所要求的任务进行优先排序的同时，也能够动员各种资源进行集中供给，但动态的批示也打破了静态的地方政权运作体系。由于缺乏相应的约束机制，批示所赋予的自由裁量权不断扩大，随意或不恰当的批示很可能充斥着政策多次解读的过程。在批示的负外部作用影响下，自上而下的政策执行被异化为行政负担而遭到基层干部的排斥，最终又需通过上级政府部门的再次批示予以执行。而在政策执行过程中，由于执行者的个人能力与政策解读所要求的任务难以匹配，又使得批示的时效性遭到破坏而导致任务搁浅。通过何种机制来确保批示的时效性则成为地方政府亟待解决的难题。因此在基层治理层面，实现有效的执行行为与批示的价值取向，行政督查就成为落实领导批示的重要手段。一方面，通过行政督查可以进一步明确责任主体，使各执行者的权责边界得到合理划分。另一方面，行政督查能够从制度上确保批示的权威性，但也造成督查主体与执行主体间的信任问题。缓解这一困境，上级需要在对下级实施行政督查的方法、内容与手段等方面做出创新，达到既能保证批示的权威，又能增加批示主体、督查主体与执行主体三方的信任度。总体而言，在复杂性不断增强的公共治理环境下，政策执行效果不仅受外部治理环境的制约，也受科层制内部体系中组织高层批示的影响。批示既是向上反馈制度供给有效性的一种方式，也是向下回应基层诉求的一个过程，但在法律约束机制尚未健全的背景下，地方政策解读中的批示具有放大自由裁量权的可能，使得批示的影响力常常超越常规行政手段，这不仅加剧各执行主体的压力，也导致过度依赖批示的行为发生。在部分政策具有模糊化特征的情境下，领导的批示是细化政策目标与提高政策效应的重要抓手，也是突破科层制路径依赖的关键举措，但无约束的批示将会催生出诸多不确定因素，使得政策执行陷入“内卷化”困境。因此，在政策解读过程中，地方官员应合理利用批示的灵活性要素来突破科层制僵化运作方式，但也要以法治的思维行使批示的行政权力，使这种内部行政行为的外部化运作更具合法性，进而提升政策解读的时效性、权威性与合理性。·END·
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出处丨中改1978
推荐丨杨奇明
编辑丨青酱