【边海研究】（国庆特稿）周健：新中国解决陆地边界问题的国际法实践

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中国陆地边界示意图

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本文作者

周健

武汉大学特聘研究员

外交部前边界与海洋事务代表

原文首发于《边界与海洋研究》2021年第3期，本文在原文的基础上有所删减

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稿

周健：新中国解决陆地边界问题的国际法实践

一、新中国成立

之初的领土边界概况

新中国初期，中国与12个陆地邻国接壤，即：朝鲜、苏联（含现俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦）、蒙古、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、锡金（后被印度吞并）、不丹、缅甸、老挝和越南。中国与邻国的陆地边界线总长度约21100多公里。

中朝边界	全长约1334公里， 大部分为未定界。其中，图们江段为已定界，但是中朝边界鸭绿江段和长白山段在历史上并未正式划定。两国之间存在着一条传统习惯线。
中苏边界	全长约7600多公里， 分东、西两段，除最西端的帕米尔段外，绝大部分为已定界。
中蒙边界	全长4700公里， 其中3000公里与内蒙古接壤。中蒙从未沿边界进行过勘界立桩。因此，中蒙边界全线均为未定界。
中阿边界	全长约100公里，为未定界。
中巴边界	中国和巴基斯坦控制的克什米尔地区存在一条传统习惯线，全长近600公里，为未定界。中巴边界问题涉及印巴之间对于克什米尔归属的争议。
中印边界	全长约1700公里，全部为未定界，双方地图标绘的边界线出入很大，问题最多。中印领土边界争议面积总计约达12.5万平方公里。
中尼边界	全长约1414公里，中尼交界处大部分是雪山，存在明显的分水岭。两国之间从未正式划界，未发生大的纠纷。双方对个别地方的边界线在地图上的画法不同，存在分歧，其中主要的是珠穆朗玛峰归属问题。
中锡边界	全长约200公里，为已定界，边界线大体沿支莫挚山的分水岭而行，但实地未勘界立桩。
中不边界	全长约500公里，均为未定界。争议土地面积达到约1200平方公里。
中缅边界	长约2210公里，其中尖高山以南至中老边界为已定界，但沿线并未勘界立桩，自康藏高原至尖高山为未定界。
中老边界	全长约500公里，为已定界。
中越边界	全长约1300公里，为已定界，但某些地段边界走向和位置模糊不清。

二、新中国解决

领土边界问题的准备工作

（一）肃清特权，恢复中国对本国领土的主权

1949年4月20日，英国的“紫石英号”等军舰在中国内河长江与人民解放军发生炮战，史称“紫石英号”事件。中国人民解放军总部发言人李涛将军对英国军舰进入中国内河挑衅表示抗议，明确要求英国、美国、法国等外国“在长江、黄浦江及在中国他处的军舰、军用飞机、陆战队等项武装力量，迅速撤离中国的领水、领海、领空”。“紫石英号”事件标志着西方列强军舰随意进入中国内河的历史一去不复返。 

根据毛泽东提出的“打扫干净屋子再请客”的指导思想和《共同纲领》的有关规定，新中国采取措施逐步清除列强在中国的特权残余，特别是驻军权。其中最费周折的是取消苏联根据雅尔塔协定和1945与国民党政府签订的《中苏友好条约》获得在中国旅顺的驻兵权。经过艰苦谈判，有关问题直到1955年才获解决，中国收回了苏联在旅顺口的海军根据地。

至此，中国废除了除香港、澳门外列强在中国大陆沿海的所有特权，恢复了中国政府对大陆沿海的控制和主权。

（二）和平解放西藏，实现对大陆领土的全面控制

建国初期另一项重要举措就是进军西藏，实现对中国大陆领土的全面控制。人民解放军部队于1951年10月进驻拉萨。中国人民解放军迅速进驻西藏并取代藏军承担起保卫边疆的责任，不仅粉碎了西藏内部分裂势力搞独立的幻想，而且打破了印度一些帝国余孽的殖民扩张遗梦。印度想保留英帝国主义者在中国西藏的一些特权，被迫同中国谈判。1953年10月，周恩来总理在接见印度谈判代表团成员时提出在和平共处五项原则基础上发展友好关系的建议，即互相尊重领土主权、互不侵犯、互不干涉内政、平等互惠和和平共处。1954年1月至4月，两国代表签订《中印关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》及有关换文，取消了印度在西藏的特权，包括派驻武装卫队、设立驿站等，同时确定了根据平等互利原则促进中国西藏地方和印度之间通商贸易关系和方便两国人民往来和朝圣的各项具体办法。

（三）组织调查，为同邻国进行边界谈判创造条件

建国之初，随着解放大军向全国进军，进驻边境地区，新中国政府实际上已接触到边界问题，并在巩固国家政权和实行领土管辖实践中需要回答一些现实问题。

第一个问题：解放军部队进入边疆地区，一直要推进到什么地方？哪儿是边界？怎么守卫祖国边疆？

中央政府组织国内专家经过初步调查研究，将中国与12个邻国的边界大致分为两大类，即已定界和未定界。对于已定界，守住原来国民党政府统治时期到达的地方，对于这些地方，要全部接收；有些地方，国民党政府有过形式上统治，但实际管辖并未达到，也要接收；对于未定界，守住原来统治已经达到的地方，其中有些需要调整，留待日后通过谈判解决。

第二个问题：对于中国旧政府与同外国政府签订的边界条约和协定等，根据《共同纲领》所宣示的政策，在重新审理中应该采取什么立场？

最初是“暂时维持现状”，作为权宜之计，“既不承认”“也不否认”。随后，中央认为，“我国和外国的边界，已由旧条约确定了的应该按照国际法的一般原则处理。”作为国际法主体，新中国是旧中国的延续，是在旧中国原有领土的基础上建立的，有关领土边界的条约是要继承的。鉴此，中国政府对旧界约采取的政策是，在分清历史是非的情况下，承认旧界约构成解决边界问题的基础，并立足现实，考虑条约实践，通过谈判，重新核定边界线的走向，在必要情况下，通过协商，本着互谅互让的原则，对边界线进行调整，重新签订新的边界条约。中国政府这一立场和政策是针对中国同邻国的边界实际情况制订的，完全符合国际法。

第三个问题：看待领土边界历史沿革，并用好相关文字记录和地图等历史资料？

这里涉及到尊重历史问题，包含几层意思：其一，中国是统一的多民族国家，要把边疆地区政权纳入中国和中华民族统一的多民族国家的形成进程中予以解读。其二，关于怎么运用历史资料，考虑到中国领土边界主要是在明、清两代统治疆域基础上演变而来的，要区别古代史和近、现代史，总体上贯彻“厚今薄古”原则，重点用好近、现代史资料。其三，古代史仅仅是历史，不构成国际法上的证据；但历史不是无本之源，古代史对于揭示事情来龙去脉，澄清有关事实，说明是非曲直，仍有重要作用。其四，解读近、现代历史事件及其对领土边界的意义，要把握国际法上人民、土地、政权组织和主权之间关系，才能对近、现代史涉及领土边界的历史事实和事件作出准确、有力的解读。

（四）审时度势，适时将边界谈判提上议事日程

1954年日内瓦会议之后，中国奉行和平外交方针，积极发展同亚非拉国家的关系，内外环境有了较大改善，中国、印度和缅甸共同倡导了“和平共处五项原则”，使之成为发展新型国家关系的指导原则。1955年4月，周恩来总理在万隆会议上郑重宣布，中国政府愿意用和平的方法通过谈判与邻国解决边界问题。1957年7月，周恩来总理在第一届全国人民代表大会上全面阐述了中国政府解决边界问题的基本主张，即安定四邻、缓和形势、利于建设、贯彻和平外交政策。

对历史上遗留下来的边界领土问题，中国的一贯主张是，在和平共处五项原则的基础上，根据国际法，同有关邻国通过和平谈判，求得公正合理的解决，反对在解决边界领土问题时使用武力或以武力相威胁。考虑到一些边界地段的特殊情况，中国还主张，在边界问题最终获得解决前，双方应努力维持边界现状，一方面，双方边民按照惯例进行正常生活和生产活动应不受干扰；另一方面，任何一方不以任何方式将边界实际控制线向前推进，双方武装力量在争议地区脱离接触，避免武装冲突。

三、中国同邻国

解决领土边界问题的进程

中国同邻国通过谈判解决边界领土问题主要集中在两个高峰期，一个是20世纪50年代末至60年代，另一个是20世纪80年代末至21世纪初。

（一）第一个高峰期

1954年12月12日，中国和缅甸发表联合公报，提出在适当时机解决两国边界问题，就此揭开新中国同邻国通过边界谈判解决边界问题的序幕。在解决中缅边界问题的实践中，中国政府抓住有利时机，坚持友好协商，以国际法为基础，提出“互谅互让”和“公平合理”等原则，解开了矛盾的主要结症。1960年10月1日中缅正式签订《中缅边界条约》。这是中国通过和平谈判同邻国划定的第一条边界，开创了中国与周边国家以和平方式解决边界问题的先例。

20世纪60年代，中国抓住时机，因势利导，运用成功经验，又先后同尼泊尔、蒙古、朝鲜、巴基斯坦和阿富汗进行边界谈判，成功解决了中国同这些国家之间历史遗留的领土边界问题，先后签订5个边界条约并进行了勘界立标工作，划定并勘定边界线总长度超过1万公里。

（二）第二个高峰期

20世纪80年代末、90年代初，国际格局及周边形势发生巨大变化，和平发展成为时代的主题，为中国着手解决与邻国之间的边界问题提供了机遇。中国政府适时作出重大决策，提出“睦邻友好、稳定周边”的外交方针，积极同老挝、越南、前苏联及其继承者俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等6国进行边界谈判，至21世纪初先后同老挝、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和越南签订一系列边界条约或协定，成功解决了这些历史遗留的领土边界问题。

自20世纪60年代中苏第一次边界谈判至2008年中俄在黑瞎子岛上举行国界东段界碑揭幕式，双方谈判解决边界问题前后历时共计44年。双方通过签订界约，实地勘界立桩，最终得以全面彻底解决。中越解决陆地边界问题从1974年第一次边界谈判起，至2019年完成全线勘界立标，前后历时达35年。

（三）中国未解决的领土边界问题

中国同不丹和印度的边界谈判也早已开启，并一直在进行。中不自1984年起正式启动边界谈判，迄今共举行了24轮边界会谈，9次专家组会议。双方就解决边界问题的指导原则达成一致，同意通过互谅互让解决边界问题；在边界问题解决前，双方致力于保持边境地区和平安宁，维持1959年3月以前的边界现状，不采取任何单方面行动改变边界现状；将通过友好协商解决争议地区问题。

中印边界谈判曾两度次中断，自2003年起，中印恢复边界谈判，已举行22轮边界问题特别代表会晤，取得阶段性成果。目前双方仍就解决框架进行探讨，未进入讨论具体解决方案的实质性阶段。

四、中国解决领土边界

问题的政策、原则和方法

（一）维护主权，稳定周边

中国对外奉行独立自主的和平外交政策，积极寻求同周边邻国通过谈判解决边界领土问题。这一政策主要服务于两大目标：一是维护国家主权和领土完整；二是致力于睦邻友好。

围绕着两大目标，中国贯彻落实和平共处五项原则，尊重主权独立，坚持平等协商，一方面坚定地维护国家主权和领土完整，反对蚕食中国领土主权和分裂中国领土完整的行为，另一方面，也采取实事求是的态度，摒弃以大欺小，以强凌弱的做法，考虑自身利益，同时也兼顾对方合法、正当的诉求，坚持在国际法的基础上寻求双方都能接受的解决办法。

（二）友好协商，和平解决

边界问题是两个主权国家之间的事，不能由一国说了算，必须由当事国通过协商予以解决。国际法的基本原则，包括中国一贯倡导的和平共处五项原则和《联合国宪章》所确认的国际关系基本准则，是确保国际和平和国家之间关系稳定的基础。基于此，中国政府一贯坚持践行国际法基本原则，主张以和平方式通过谈判解决领土边界问题，反对在解决边界领土问题时使用武力或以武力相威胁。

（三）尊重历史，立足现实

尊重历史就是还历史以其本来面貌，既要客观地看待历史，澄清历史事实，辩明是非，又要以现代国际法的观点看待中国作为主权国家及与之有关的领土、疆域、边界等概念随着时代发展的演进。解决问题既要考虑与领土边界直接有关的事实和法律依据，也要考虑历史发展所形成的实际情况，达成的最终解决方案要经得起历史、国际法和现代国际关系准则的检验。不能以历史上中国强盛时期的疆域版图作为依据提出领土要求。以此为据提出超越现实可能性的要求，不仅不能为邻国所接受，而且会激化矛盾，导致中国和周边国家纠纷不断，显然不符合国家、民族和人民的根本长远利益。

立足现实，在解决领土边界问题上主要考虑两项内容：其一，特定时期的国际形势和中国对外政策。解决边界领土问题，要考虑现实利益需要，贯彻和平外交政策，营造并维护良好的周边环境，为国家经济建设服务。既要照顾过去的历史背景，又要照顾已形成的实际情况。其二，考虑双方边境地区居民的利益和现实需要，包括考虑边境地区双方居民的民族、宗教、生产和生活情况，适当照顾边民利益，避免划界对边民生产生活造成严重影响。

（四）以国际法为基础，谈判解决边界问题

中国政府一贯坚持在国际法的基础上，通过平等协商，公平合理地解决边界领土问题。首先，谈判是主权国家之间的平等协商，适用国家主权、平等、自愿缔约等国际法原则。其次，在谈判中，国际法是双方谈判的共同认同的依据和标准，一方提出的主张必须以国际法为依据，才能得到另一方的尊重。再次，必须适用国际法及其包含的公平正义原则才能判断双方主张及其依据的合法性、正当性、合理性，才能在双方主张之间寻求公平、平衡的解决办法。最后，谈判的最终结果只有符合国际法，符合公平正义，才具有法律基础，才能为两国人民接受和认可，得到两国最高代表机构批准，并在两国未来实践中得到充分、有效地实施和遵守。

五、中国在解决领土边界

问题过程中践行国际法基本原则

基于独立自主的和平外交政策，中国在同邻国解决领土边界问题进程中把和平共处五项原则作为谈判的政治基础，始终践行两项国际法基本原则：一是反对在边界领土问题上使用武力；二是坚持通过双边平等谈判和平解决领土边界问题。

（一）反对使用武力或以武力相威胁

一是主张在争议解决前，双方维持边界现状，两国武装力量尽早脱离接触，任何一方不得动用武力来试图改变现状。二是中国同邻国之间发生边境武装冲突，并不排除相关国际法基本原则的适用。三是基于这一原则，同时汲取历史教训，中国在有关同邻国谈判解决边界问题过程中倡导并签订了一系列关于在边境地区裁军和加强军事领域信任的协定。

（二）坚持由当事国通过谈判解决领土边界问题

中国一向主张并坚持通过双边谈判同有关邻国解决领土边界问题。首先，这是领土边界问题的性质决定的。边界问题涉及中国和有关邻国，不能由一国说了算，不能由一国来决定，更不能由一国通过武力或者其他手段强加给另一国，必须由当事国通过平等友好协商予以解决。其次，中国在和平解决国际争端众多方式中选择谈判作为解决领土边界问题的方式，有深刻的原因和充分的理由：一是历史原因。近代以来，中国在领土边界问题上饱受列强欺凌，这种情况只有在新中国成立后才发生根本性改变，中国人自此真正掌握了自己国家和民族的命运。二是国内政治原因。边界领土问题涉及国家和人民的根本和长远利益，作为执政党的中国共产党和承担人民重托的中国政府在这个问题上要对中华民族和全体国民负责。三是法律原因。在和平解决方式中，谈判是唯一可以全程自始至终充分体现国家主权、主权平等和主权者自由意志的方式，国家可以全程参与谈判，把握进程，决定结果，并以此掌握自己的命运。四是国际政治原因。领土边界问题涉及中国在世界上的生存发展环境，涉及中国与有关邻国的睦邻友好关系，因此需要中国同有关国家通过平等友好协商予以确定。

六、中国坚持

以国际法为基础提出划界原则

（一）已定界以旧约为基础核定边界线走向

中国政府主张，对有旧界约的，在旧界约基础上核定边界线走向和位置，签订新的边界条约。这一划界原则首先用于中缅边界谈判，涉及南定河和南帕河汇合处到南段已定界的第一段界桩为止的边界，中国提出原则上按照旧约，共同考察核定边界线走向和位置。这一划界原则也被运用于划定中老边界和中越边界全线以及中国同俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的边界绝大部分地段。

（二）未定界按照传统习惯线划界

对未定界地段，中国政府主张按照传统习惯线并依据习惯法规则，确定边界线的大致走向和位置，签订条约正式予以划定。例如，以水为界地段，通航河流沿主航道中心线划界；非通航河流沿水流或主流中心线划界。以山为界地段，如山体比较完整，边界线沿分水岭划定；如山体比较破碎，边界线沿山脊线、山梁线等自然地形特征划定。中尼划界主要以双方行政管辖为基础，适当考虑地形因素，选择沿分水岭和山脊线划界。中巴选择按照分水岭划界，是基于同样的考虑。中缅在划定自尖高山起到西端点的边界时有选择性地适用分水岭和山脊线划界的原则和方法。

（三）未定界地段按照实际管辖划界

对一些未定界地段，中国接受按照实际管辖划界。这一划界原则最早在解决中阿边界问题和中蒙边界问题中得到了运用。中阿边界与历史上的帕米尔问题有关。在中阿边界谈判中，中方充分考虑到阿富汗是小国及中阿友好关系，没有纠结于历史上的情况，决定对阿富汗以必要的照顾，同时声明这一实践不涉及中苏边界问题，不构成可为第三国援引的先例。中蒙边界基本按照实际管辖划定，包含一条重要原则，即划界要照顾到双方边民的利益和感情，对于边境地区人民的生活和生产作出妥善安排。

七、中国在解决领土

边界问题过程中灵活运用国际法

（一）解决领土争议的实践

在边界谈判中，通常当事国就划界原则此达成一致后即交换各自标绘边界主张线的地图，然后根据划界原则进行领土处置，即解决大块领土争议问题。这些争议地区，或者由于地理位置重要，或者涉及敏感历史，需要由当事国做出决断，这个决策在边界谈判中是最艰难的。中缅划界采取的是一揽子解决办法，双方“本着友好协商，互谅互让，进行调整”原则，对争议领土进行调整。中国和俄哈吉塔的边界谈判则创造了另一模式，即跳过争议领土处置阶段，先易后难，先寻求就较大争议地区以外的边界线全线走向达成一致，起草和签订边界协定，以此增进互信，积累条件。最后，双方回过头来，再解决比较敏感或复杂的较大争议地区问题。

（二）核对边界线走向的实践

1.已定界核对边界主张线，通常是以旧约为基础，涉及到对旧约的解释和适用问题，需要适用有关条约解释的国际法规则，同时兼顾边界条约本身的特点。根据国际法理论和各国实践，解决旧约划界、勘界文件以及实地界碑之间的关系，通常遵循以下几点：第一，后约与前约的矛盾，一般原则是后约优于前约。第二，子约与母约的矛盾，边界议定书（子约）构成界约（母约）附件，是对界约的补充，界约并不因议定书的签订而失效。若当事国双方明确说明议定书有关部分构成对界约的修改，则修改部分以议定书为准。第三，约文和地图矛盾，附图构成对约文的补充，应符合界约文字叙述。附图标示的边界线与界约文字叙述不符合，一般以界约文字叙述为准。第四，实地界标与界约和地图不一致，应以界约和附图为准。

2.未定界核对边界主张线，在确定以传统习惯线为基础的划界原则之后，有关边界地段的实际管辖情况构成核对边界主张线的重要依据。关于实际管辖，通常适用“谁主张谁举证”规则。一方主张实际管辖，需要提出证明材料，包括关于地方政府行政管辖的历史文件、双方出版的地图标绘的边界线以及双方居民在边界实地的生产生活情况等。针对双方边界主张线画法不一致的地区，查明边界实地“自然形成”的实际管辖情况尤其重要。

（三）确定边界线走向和位置的实践

中国在同有关邻国的边界谈判中无论已定界还是未定界地段，在确定边界线具体走向和位置时，均考虑并适用了各国边界实践通用的划界原则和方法。例如，中俄曾就确定以河为界的划界原则及其涉及的界河岛屿归属问题进行多年谈判，最终确认通航河流沿主航道中心线而行、非通航河流沿河流或主流中心线而行两项划界原则，并以此确定界河中的岛屿归属，公正合理地解决了两国之间边界问题。

中国和邻国在划界时，还考虑交界地段的地形特点，采用一些适合于山岭地段划界的习惯规则和方法，例如分水岭、山脊线、山梁线或者直线线段等。例如，中缅边界北段是沿喜马拉雅山分水岭划定的，中蒙边界部分是沿阿尔泰山划定的，中巴边界基本上是以塔里木河和印度河两个水系之间的大分水岭即喀拉昆仑山划定的，中尼边界部分是以分水岭划定的。

八、中国解决领土

边界问题的丰富国际法实践

从国际实践看，一条清晰的边界线正式确定通常包括划界和勘界两个阶段。一条划定、勘定的边界线能否保持清晰，还需要经过一定时间及自然和人为因素的考验，需要当事国通过定期边界联检才能真正稳定下来。中国同有关邻国谈判解决边界问题的实践，与上述各国实践的三阶段总体是吻合的，不仅包括划界和勘界，还包括边界联检。

（一）实地勘界立标

实地勘界立标通常由当事国政府通过组织联合勘界委员会予以实施。联合勘界委员会在两国政府领导下通过举行会议方式开展工作。联合勘界委员会从边界条约生效起，以边界条约关于边界线走向的叙述和条约附图为依据开展工作，确定勘界工作的任务、原则和方法，立标原则，界标位置和编号，制定勘界工作计划，就边界分段、选用地图、勘界路线、上界日期和完成野外作业的日期进行协调。

（二）签订三国交界点协定

边界有时候还涉及到第三国。一国与多国相邻，边界线上就存在三国交界点问题。在确定边界线走向并签订边界条约基础上，中国同有关邻国就确定三国交界点位置进行谈判，签署了一系列边界三国交界点协定 ，内容包括：说明三国交界点的位置，协商是否实地设立界标，用地图表示三国交界点并对此作出叙述，对三国交界点及其附近边界线走向的清晰、界标维护，日常检查等事项作出规定。

（三）边界联合检查

边界在经过勘界立标后，由于人为或自然原因可能出现一些变化，界桩可能被移动或者损毁，因此影响边界线清晰和稳定。边界联检任务主要包含两项：一是确保实地的边界线稳定和清晰，涉及界桩维护，进行实地测量、重新打通界桩之间的林间通视道，解决界河改道对边界线的影响问题等；二是实地重新标清的边界线走向和位置以及界线标志，用文字和地图予以记录，形成边界联检议定书及其附图。

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编辑排版 | 李阳

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