江浙沪皖民政事业合力融入“长三角一体化发展”
首届“长三角民政论坛”在沪举行，确定“社会养老服务业发展”为首个区域合作项目
记者从5月11日上午在沪开幕的首届“长三角民政论坛”上获悉，上海、江苏、浙江、安徽民政部门决定全面实施战略合作，通过联动公共政策、衔接发展规划、优化资源配置、共享人力资源，将四省市民政事业融入长三角一体化发展，以期共同提高公共服务、民生保障的水平。通过首届“长三角民政论坛”，四省市还一致决定，发掘共有资源、完善共建机制，联手推进“一体化战略下长三角区域的社会养老服务业”，实现高品质养老服务的共享发展。民政部副部长高晓兵、上海市副市长彭沉雷等出席论坛。
▲论坛现场（图片来源CHINA AID）
一、四省市将推动长三角民政事业一体化发展
依据11日上午签署的合作备忘录，沪苏浙皖四省市明确，将深入推进长三角民政事业一体化发展战略。
为此，四省市将聚焦社会救助、社会福利、社区治理、社会组织、社会服务等领域，在财政扶持、税收优惠等政策方面加强对接与联动；在政策准入、工作标准等方面加强协同；在监督检查、行业监管等方面加强协作。同时，在政策联动的基础上，探索民政若干领域长三角统一法规或标准的可行性。同时，四省市将以“推进长三角一体化”作为规划编制的基本原则，推动民政事业的规划衔接。
四省市民政部门还商定，以“资源共享、机制融通”为重点，加大各领域工作平台整合的力度；以“标准统一、数据互通”为重点，推动长三角民政信息系统联通，实现后台联动。此外，上述四方还决定，通过“资质互认、补贴对接、品牌推广、人才流动、统一培训”等方式，促进长三角区域内民政事业的人力资源共享。
二、“长三角区域养老合作与发展”目标初步确定
首届“长三角民政论坛”5月11日在沪举行。来自沪苏浙皖四省市民政老龄部门的政府官员，养老问题专家学者，投身社会养老服务业的企业界和社会组织的代表人士出席论坛。
与会人士一致认为，必须深入学习贯彻习近平总书记有关老龄工作的重要指示，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇，努力满足老年人日益增长的物质文化需求，推动老龄事业全面协调可持续发展。
研讨中，与会人士指出，尽管老龄化加剧是长三角区域诸省市共同面对的问题，但该地区有着通江达海的区位优势，是国内经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，尤其是三省一市地缘相近、人缘相亲、文脉相连、目标相同，可以通过深化合作，优势互补，共同推动新时代养老服务业的发展。
与会人士一致认为，应当在长三角地区建设一个开放、交融的养老服务市场，打破区域市场壁垒，促进社会资本、劳动力、技术等生产要素的有序自由流动，推动养老服务信息互通、信用体系互认；应当营造一个让老年人受益的制度环境。以老年人需求为中心，加强规划联动，推动长三角区域内异地居住的老年人养老政策“通关”。进一步畅通服务渠道，为老年人自主选择合适的养老服务地点和服务方式提供便利。
论坛闭幕时，沪苏浙皖民政部门发表了有关“推进长三角区域养老合作与发展”的上海共识，明确四省市将本着“资源互补、市场共享、务实合作、协同发展”的原则，合作推进“一体化战略下长三角区域的社会养老服务业”，实现高品质养老服务的共享发展。
为此，四省市民政部门将以提升长三角养老服务整体水平为目标，建立健全区域养老工作协作协商机制，通过项目化方式，推进解决涉及长三角一体化养老的具体问题。推动建立区域养老服务行业联合平台，全面提升协同能力。
四省市民政部门将统一统计口径，以共建养老服务领域统计制度为目标，明确统计范围，健全指标体系，建立共享数据平台。
四省市民政部门将强化相互认证。以“一地认证，三地认可”为目标，探索养老服务机构设施、服务和管理标准，老年照护需求评估标准和评估结果，养老护理员从业资格的互认互通。
为便利异地养老，四省市民政部门将以推动异地结算为目标，研究建立养老服务补贴异地结算机制。同时，共建“敬老卡联盟”，方便老年人共享优待和服务资源；深化“养老顾问”，构建区域养老信息咨询、信息发布及行业服务管理平台，实现养老信息互通，推进区域内老年人异地养老“前台畅通无阻、后台加速对接联通”。
在发展养老产业领域，四省市民政部门将以公平放开养老市场为目标，制定区域内产业资本和品牌机构进入当地养老市场指引；推进区域养老智慧服务体系建设，推进智慧养老数据、信息、接口等统一，共建网站，形成大数据；相互参与和支持举办老年产业相关博览会，展示养老服务业发展的新产品、新理念、新技术，共同打造助推养老产业发展平台。
四省市民政部门将强化联动监管。以建立长三角养老行业综合监管机制为目标，建立养老诚信系统和失信登记制度，对列入失信名单的企业和个人，实行信息互通互联。建立异地处罚及时通报机制，对违反有关规定的养老服务机构实施区域内行业准入限制。
此外，四省市民政部门还将深入开发养老护理人力资源。以提升养老护理从业人员队伍专业化水平为目标，研究建立长三角区域共认的护理员资质评价制度，强化专业培训。培育养老从业人员专业化市场，推动区域内各地养老服务人力资源合理流动和有效配置。
三、相关背景梳理
（一）上海是国内最早进入人口老龄化的地区，也将较早应对高龄化的高峰压力。
截至2017年底，上海户籍老年人口已达483.6万，占户籍总人口的33.2%；80岁以上的户籍老年人，占户籍老年人口的16.7%；人均期望寿命83.37岁，百岁老人突破2000人（每10万人中有14.9人）。老龄化程度还在不断加深，预计到2020年户籍老年人口达到540万、2025年达到600万左右。特别是，2030年到2040年十年间，高龄人口预计增长一倍，达到150万人。
（二）上海面临人口老龄化和高龄化程度“双高”的挑战，但也蕴藏着巨大的发展机遇。
上海民政部门认为，“银发汹涌”，但绝不是“洪水猛兽”，上海近六成的老年人是70岁以下的低龄长者，他们仍是经济社会发展的贡献者，是亟待挖掘的人力资源“富矿”。未来十年里，上海高龄人口增速相对平稳，这也意味着有一个及早应对的“窗口期”。而在老年照护存在巨大压力的同时，社会养老服务的刚性需求为养老服务业提供了巨大的市场空间。正因为如此，在今天的上海，全球及国内最先进的养老理念在这里传播，各种新型的养老服务模式和项目在这里落地，顶尖的养老服务团队和人才在这里发展，上海养老服务业正呈现出方兴未艾的良好发展态势。
▲互动环节之一：养老服务运营模式创新（图片来源本站）
▲互动环节之二：养老产业发展战略选择（图片来源本站）
（三）近年来，上海认真贯彻落实国务院“35号文”要求，深化“9073格局”，全面构建涵盖服务供给、服务保障、政策支撑、需求评估、行业监管“五位一体”的社会养老服务体系。尤其注重以高品质服务、高质量发展为目标，加强养老服务供给侧结构性改革，推动养老服务业的转型升级。
1、上海越来越认识到，机构养老服务是支撑，同时要充分依托社区，大力发展“社区嵌入式养老”。
在寸土寸金的上海，新增养老床位已连续20年列入市政府实事项目，并逐步纳入政府绩效考核，通过“补”与“惩”双重导向、“挖潜”与“新增”相互结合，建成703家养老机构、14万张床位，初步缓解了“一床难求”的刚性需求。
针对“家门口”的养老需求，从2014年起，上海推广小规模、嵌入式、多功能的社区长者照护之家，目前已建127家，提供短期机构住养服务，满足老年人术后康复照料以及家属喘息服务等需求；推广打通“9073”融合发展的“综合照护模式”，加快建设社区综合为老服务中心，培育包括全托、日托、助餐、医养结合、生活服务等多功能的综合体，形成“一站式综合服务”、“一体化资源统筹”、“一网覆盖的信息管理”、“一门式的办事窗口”，目前已建100家，很快实现街镇全覆盖，打造更具综合功能、更富人文关怀的“没有围墙的养老院”。
2、上海越来越认识到，专业养老服务是保证，同时要强化家庭功能，探索构建非正式照料体系。
上海把养老服务质量视为“生命线”，制定一系列地方性标准和规范，着力提升养老服务专业化水平。而基于家庭成员和社区志愿者的亲情陪护也是养老服务的重要内容，上海积极实施项目为家庭养老助力增能，启动“老吾老计划”，利用专业机构为护老者提供技能培训；与上海教育电视台联合打造“银龄宝典”，推出全国首档居家护理类电视节目；实施“适老性改造”，以安全性、无障碍、整洁性为重点，为困难人员改善居室环境；组织“老伙伴计划”， 动员4万低龄健康的“小老人”服务20万高龄独居的“老老人”，提供社区援助服务；在农村地区广推“睦邻互助点”，发展不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡情的互助式养老。专业养老服务与非正式照料成为上海养老服务体系相辅相成的“两翼”。
3、上海越来越认识到，加快养老护理从业人员队伍建设是基础，同时要注重发挥信息技术的作用，全面提升养老服务智能化水平。
养老服务是面向老年群体的行业，护理员是关键因素，上海下大力气推进养老护理员队伍建设，出台专项规划和实施意见，从源头招录、技能培训、加大激励等方面，形成一系列扶持措施，目前全市每年培训从业人员逾万人，对录用持有等级证书专技人员的机构给予“以奖代补”。
2017年上海民政部门与市教委、上海开放大学合作举办“老年服务与管理”大专班，推动实务型人才培养；开展“寻找最美护理员”等活动，发掘行业优秀代表。
同时，上海大力推进智慧养老，让信息技术在养老服务中大显身手。为此，开通了“上海为老”综合信息平台，汇聚各类养老服务信息；全面推广为老年人提供紧急援助、远程关爱以及生活服务的科技应用，涌现了一批具有一定影响力的科技助老机构。
4、上海越来越认识到，完善面上的制度供给是前提，同时要聚焦需求侧“痛点”，推动养老服务供给更精准、更均衡。
多数老年人养老的经济保障主要来源于退休金和子女赡养费，如何解决大众化养老的经济能力不足的问题？上海着力完善养老服务支付制度，2004年以来，一直实施“养老服务补贴”制度，目前全市有12万多低保、低收入、低于企业平均养老金家庭的老年人享受相应待遇；今年1月1日开始，全面试点“长期护理保险制度”，为失能老年人基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供服务或资金保障。
针对“有限的公共养老资源如何公平有效地分配给老年人”的问题，上海实施“老年照护统一需求评估制度”，整合卫生、民政、医保等部门的指标，形成了一套评估标准（照护等级分为1-6级），在需求侧建立准入机制，按照不同等级匹配资源，对紧缺服务资源实行“轮候”，目前成为养老基本公共服务的制度“守门人”。
老年人如何方便获取资源？今年5月起，上海民政部门推出社区“养老顾问”制度，首批68家顾问点一经推出就受到社会普遍欢迎，接下来还将在居村委和专业养老服务机构内设立顾问点，在线上开发“智能养老顾问”系统，在电台开设“空中养老顾问”节目，打通供需对接的“最后一公里”。
针对近年来日益受到关注的认知症照护问题，上海正在研究构建认知症照护的完整政策体系，探索建立涵盖筛查、发现、评估、照护全过程的工作机制。
针对上海农村养老的短板，上海即将出台“农村养老服务美好生活三年行动计划”，全面构建镇（乡）有“院”、片区（村）有“所”、村（组）有“点”的养老服务网络，让农村老年人共享美好养老服务。
5、上海越来越认识到，政府主导养老公共服务是责任，同时要运用市场机制，激发社会参与活力。
坚持养老服务公益性的价值取向，在积极履行政府提供养老基本公共服务责任的同时，上海进一步放开养老服务市场。2015年，上海出台了鼓励社会力量参与本市养老服务体系建设的若干意见，加大公办养老机构改革力度；2016年，出台了养老服务业企业登记管理的实施意见，推进养老服务业企业登记便利化；2017年，出台了公建养老服务设施委托社会力量运营的指导意见，今后政府投资新建或新租赁改造的养老服务设施原则上都要采用委托社会力量运营的方式。
同时，上海还积极搭建社会参与、助力产业发展的平台，举办“养老服务创新实践案例”评选，主办中国国际养老辅具及康复医疗博览会、中国老年福祉产品设计大赛，第十三届养老博览会将于6月13日-15日在上海新国际博览中心举行，同期第六届设计大赛获奖作品揭晓。
（四）长三角老龄人口特征
1、总规模快速扩张：长三角常住人口中，60岁及以上老年人口总规模，从2010年的3253.45万人，快速扩张至2015年的3976.14万人，2010-2015年的年均增长率为4.09%，比2000-2010年的年均增长率高出0.94个百分点。老龄化水平则从2010年的15.09%，上升至2015年17.98%。长三角地区应对人口老龄化的形势严峻，必须统筹协作，综合应对。
2、低龄化加速发展：60-69岁的低龄老人所占比重，从2010年的54.56%，上升至2015年的58.17%。该比重2010-2015年的年均增长率为1.29%，而2000-2010年的年均增长率则为-0.21%。低龄化加速发展为老年人口人力资源开发带来了时代机遇。
3、高龄化增速放缓：80岁及以上高龄老人数量，从2010年的441.29万人，增加至2015年的547.83万人。高龄老人在60岁及以上老年人口所占比重，从2010年的13.56%，增加至2015年的13.76%，2010-2015年高龄比的年均增长率为0.28%，2000-2010年的年均增长率则为2.81%，增速与上一个十年相比显著放缓，意味着由失能半失能引起的老年长期照护刚性需求增长相对平缓，有利于长三角做好应对人口老龄化的各项战略准备。
4、纯老家庭比例高：纯老家庭老人在老年人总数中所占的比例也相当高，以上海、浙江可比口径为例，纯老家庭老人数均占老年人口总数的四分之一左右。上海市2017年纯老家庭老人数为135.86万，占老年人口比例为28.1%；浙江省2016年纯老家庭老人数为249万，占老年人口比例为24.16%。
（五）长三角区域人口老龄化前景预测
1、未来几年是老年人口低速增长阶段，2020年以后老龄化又开始加速，60岁及以上常住人口规模，将从2015年的3976万人，增至2020年的4600万人、2035年的7500万人，至2050年为7400万人；常住人口老龄化水平则持续上升，从2015年的18%，增至2020年的21%、2035年的33%、2050年的42%。2015起至2020年，长三角常住老年人口规模快速扩张，每年增加100万以上老年人口；2020年至2035年，60岁及以上老年人口将以年均近200万人的增幅加速扩张；2035年至2050年，随着长三角地区总人口规模进入负增长，老年人口规模的持续增长使老龄化水平处于高位运行，应对老龄化挑战的形势相当严峻。
2、2035年之后进入高龄老人的高速增长阶段，未来需要照护的人口规模大增。届时，80岁及以上高龄常住人口规模，将从2015年的547万人，增至2020年的650万人、2035年的1000万人、2050年的2100万人；高龄比从2015年的13.76%，小幅上升至2020年的14.13%，至2035年降至13.33%，2050年则大幅上升至28.38%。2020年至2035年的十五年间，高龄人口增幅超过50%，高龄比略有下降；2035年至2050年的十五年间，高龄人口规模与占比均上升显著，2050年较之2035年均已翻番，高龄化负担空前沉重。
（六）有关专家学者认为：长三角区域养老服务业合作发展具有必要性
由与会专家学者认为：长三角三省一市共同面临人口老龄化压力，老年人口规模庞大，比例很高，社会养老负担沉重，所以要加强区域合作，共同应对人口老龄化问题，因此长三角养老服务业合作发展是大势所趋，这既是促进发展的需要所决定的，也是补齐短板的必由之路。
同时，从老年人口的流动需要来看，长三角养老服务业合作发展有助于更好地满足老年人跨省市异地养老的需求。包括老人随儿女迁移流动而进行异地养老和老人根据价格、环境等因素选择异地养老。
再则，从企业跨区域投资经营的需要来看，长三角养老服务业合作发展有助于促进经济转型和产业健康发展。随着经济一体化的深入推进与人口流动的日益频繁，长三角养老服务业合作发展是大势所趋。企业已先行探索实践各种不同的商业模式，政府也在迅速跟进，提供配套保障，推动区域合作，加速形成气候，促进长三角养老服务业繁荣发展。
（完）