北京国土空间规划“一张图”建设实践
The following article is from 规划师杂志 Author 喻文承 李晓烨 等
导读
国土空间规划“一张图”是在建立新时期国土空间规划体系下，对数据内容、标准规范、技术应用、配套机制和软件系统等规划信息化建设的重构，是为国土空间规划全流程提供支撑的核心业务平台。
本文在对规划“一张图”建设回顾综述的基础上，分析了新时期国土空间规划体系对规划“一张图”的要求，提出规划“一张图”是国土空间规划的核心业务大平台，需要针对新的要求进行平台重构。同时，结合近年来北京国土空间规划体系的构建过程，探索构建了北京国土空间规划“一张图”平台建设实践，为国土空间规划信息化建设的进一步推进提供了经验借鉴。
文章作者：
喻文承，北京市城市规划设计研究院规划信息中心副主任
李晓烨，北京城垣数字科技有限责任公司
高娜，北京城垣数字科技有限责任公司
张晓东，北京市城市规划设计研究院规划信息中心主任
孙子云，北京城垣数字科技有限责任公司
总体上，各地规划部门基本是针对业务工作开展过程中面临的具体问题来建设规划“一张图”，因此它们的具体做法和侧重点不尽相同。研究通过对相关文献的梳理发现，规划“一张图”的研究可大致归纳为数据管理、规划整合、技术方法、工作机制和应用系统五方面内容。
一方面，数据管理着力于破解数据分散问题，改变以前分割的、多系统零散的孤岛式管理方式，以相互关联、统一的视图为规划业务开展提供全面、准确、动态的信息支撑。另一方面，随着规划编制、管理理念和方法的不断发展，规划“一张图”的数据内容也在不断丰富，基础地理数据、规划现状数据、规划成果数据、规划实施管理数据和社会经济数据等逐步被纳入“一张图”的数据体系，尤其是整合了规划管理等业务成果的规划现状数据逐步成为与规划成果数据同样举足轻重的关键性内容，这一特征在规划制定和规划评估环节尤为突出。因此，规划“一张图”实质上已发展成了规划“一套图”。
规划整合可以说是发挥规划“一张图”对规划业务的支撑作用的关键环节，前后大致经历了两个阶段。首先是“一规合一”阶段，主要是对城市规划行业内部各种规划成果的整合，出发点是避免不同层级法定规划、非法定规划、不同专题、不同专项及不同专业的规划成果之间出现矛盾冲突，解决“规划打架”问题，为规划审批管理提供可靠的依据。其次是“两规合一”和“多规合一”阶段，主要是对城市规划与国土资源管理以及国民经济和社会发展、环境保护、文物保护等不同行业规划成果在数据层面的整合，目的是促进不同行业规划之间的协调和衔接，提高政府对城市空间综合管理的效力和效率。
从各地建设情况看，计算机辅助制图和空间信息技术的内容居于主要地位。例如，促进GIS与CAD技术联动和一体化，解决基础制图平台和办公服务平台之间的数据瓶颈。此外，三维可视化、面向对象与模型数据渐进传输等技术也被逐渐引入到规划“一张图”的管理和应用中。
主要研究在数据流程、业务流程中各个环节的工作分工、管理职责、对接方法和标准规范等工作机制，目的是形成完整、长效、协同的工作环境，工作机制的设计对于规划“一张图”内容的更新尤为重要。
各地在实践中通过建设规划“一张图”应用系统，一方面，在多部门共同参与的基础上，将整合的数据和有效的管理有机结合在一起，以实现各部门资源共享，提高办公效率；另一方面，提供空间查询、属性查询、几何拓扑分析、专题图制作和信息挖掘分析等功能服务，使规划“一张图”的数据服务于规划业务，发挥其数据价值。
综合已有的研究和实践看，规划“一张图”涉及内容甚广，是一项复杂的系统性工作，也是一个涉及规划核心业务的大平台。目前，规划“一张图”主要包括数据整合、数据成果管理等方面的内容，面向规划业务全过程的整体服务和支持能力相对欠缺，如在规划实施评价、监督检查等方面缺乏相关指标管理的功能等。同时，规划“一张图”对当前新技术发展和新数据环境的响应也略显不足，如对社会大数据的引入和整合、面向规划应用的决策分析等。因此，仍需在整体认知、设计和应用实践上对面向新时期国土空间规划体系的规划“一张图”的建设进行深入思考及探索。
根据18号文，建立国土空间规划体系并监督实施，应将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划融合统一，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。国土空间规划近期目标是在2020年基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系四大业务体系。国土空间规划不是简单的“城规”与“土规”的融合，也不是简单的“多规合一”，而是以全域空间为对象，以城镇、农业、生态空间为约束，合理配置资源，促进社会政治及国民经济统筹协调发展的综合性规划。可以看出，国土空间规划体系的建立是国家针对国土空间治理和保护开发，在国土空间规划“一张图”的基础上，为保障“一张蓝图干到底”而进行的系统性、整体性和重构性的改革。这既是一整套运行体系制度设计，也是一套全新业务体系的设计。新时期国土空间规划不仅提出了“五级三类”的新时期规划内容体系，还综合考量了包括规划编制、审批、实施、监测、评估、预警和修改完善等在内的业务环节间的承接关系，形成不断循环和反馈的、动态的、完备的管理流程；不仅提出要从法规政策层面规定国土空间规划的管理对象、管理办法和管理程序，保障空间规划有效编制和实施监督，还从技术层面提出包括国土空间规划用地分类标准、制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程，以及建设国土空间基础信息平台的支撑手段。
国土空间规划目标、内容的改变以及四大体系的构建，使得作为基础支撑的规划“一张图”面临着全新的业务体系，无论是在数据框架和标准规范方面，还是在应用系统和工作机制方面，均带来了新的内容和实质影响，因此需要形成新的信息技术能力。
根据18号文，国土空间规划“一张图”要“以国土空间基础信息平台为底板，结合各级各类国土空间规划编制，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，逐步形成全国国土空间规划‘一张图’”，推进政府部门之间的数据共享及政府与社会之间的信息交互。同时，在新的历史时期，受新的顶层设计、新的技术支撑的影响，势必要将国土空间规划构建为“可感知、能学习、善治理、自适应的智慧型生态规划”。
因此，新的技术支撑能力要求规划“一张图”不仅需要满足数据共享和交互，还要为国土空间规划提供更好的感知能力、学习能力、分析评估能力和自动化能力。这无疑需要引入物联网、大数据、云计算和人工智能等新兴技术，以形成更为综合的技术支撑能力。
“一张图”的探索
1.北京国土空间规划体系的建立
《北京城市总体规划(2016—2035年)》( 以下简称《总体规划》) 于2017年9月13日得到批复，为北京明确了未来城市发展的战略定位、空间布局和发展目标。2018年，为贯彻落实《总体规划》的要求，北京开始组织编制分区规划及城市副中心控规，期间结合国家建立国土空间规划体系并监督实施的总体要求和相关部署，逐步建立了由“三层四级”规划组成的北京国土空间规划编制体系，与国家“五级三类”规划相匹配( 图1)，并构建了由规划编制体系、规划实施体系、规划运行体系和规划监督体系组成的闭环工作体系(图2)，实现了与国家层面体系构建的衔接。
在新时期，国土空间规划“一张图”不仅是“一张图”或一套图，还是一个“规划业务大平台”。其需要以国土空间规划业务体系和信息技术支撑能力两方面新的要求为驱动，通过信息化顶层的合理统筹和精心设计，将不同的信息资源、工作环节、业务流程和系统功能等进行集成、融合，使得国土空间规划各项工作能够在大平台上有条不紊地开展，促进多元信息的有效积累、动态更新、充分共享和挖掘利用，促进技术标准统一、数据资源整合、工作机制协调，促进规划工作的科学化、精细化和智能化。因此，较之前的规划“一张图”而言，国土空间规划“一张图”不是局部完善或修改的进阶，而是从数据到技术、从整合方法到应用功能、从标准规范到数据和业务流程、从软件到平台等多方面的体系重构过程。
国土空间规划“一张图”对于国土空间规划的支撑能力，贯穿于全部业务流程中。本文在对北京国土空间规划体系的全流程闭环管理的研究中，建立了北京国土空间规划“一张图”平台体系框架(图3)。随着大数据、云计算、人工智能等新兴数据和信息技术的推广应用，该平台体系框架在信息资源、模型算法、标准规范和系统功能的支撑下，将“可感知、能学习、善治理、自适应”的新时期国土空间规划技术支撑能力导入全流程闭环管理的不同环节中，融入可作用和反馈的数据流与工作流之中，并通过不断地循环往复提升空间规划决策的科学性、可实施性，以及对问题的敏感性。可以说，该平台体系框架实际上也是未来北京国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的整体架构。
➢ 信息资源框架的构建
北京针对由规划编制体系、规划实施体系、规划运行体系和规划监督体系组成的国土空间规划闭环工作体系，构建了北京国土空间规划“一张图”信息资源框架(图4)。总体上看，该框架有三个显著特点：
①从数据综合角度看，该框架增加了可以反映人流、职住通勤、城市生活和经济活动等内容的社会感知大数据，可以以更细的空间、时间尺度反映城市动态和体征，弥补了传统规划数据的不足。
②针对国土空间监测、国土空间现状评价、国土空间规划双评价、城市体检评估和城市公共服务评价等内容，建立了指标数据库，有利于数据整合，并满足规划实施评价和监督检查的工作需要。
③以服务规划决策分析为目标，构建了资源画像库，可根据用地、社区、交通小区、功能区等不同空间单元对人口、用地和建筑等进行综合刻画，形成可以综合反映城市体征的画像数据，为规划决策提供依据。
➢ 相关标准与规范的研究
近两年来，北京结合政府机构改革调整、“两规合一”和分区规划制定等工作，围绕工作机制方法、用地类型划分、空间数据库建设等研究制定了相关的标准和规范，制定了规划“一张图”建设应遵循的基本规则。例如，结合“两规合一”工作，《北京市“两图合一”规划编制技术指南》规范并引导了北京市辖各区“两图合一”规划编制工作，明确了“两图合一”工作内容与工作流程；《北京市“两图合一”成果数据标准》规范了各区“两图合一”规划编制及现状校核工作，统一了“两图合一”的工作成果与数据格式；《北京市城乡规划与土地利用用地分类指南》解决了城乡规划用地分类标准、土地利用现状分类标准与地类认定规范等在实际使用过程中的衔接问题，指导并规范了城乡规划与国土资源管理的衔接和融合；《“两规合一”空间数据库标准》明确了要素编码、数据结构等内容，规范了数据库核心内容。此外，结合分区规划的制定，《北京市分区规划编制技术要求和成果规范》明确了分区规划的编制原则、主要内容和成果形式等内容，提升了分区规划成果质量；《分区规划数据库标准》明确了分区规划数据库的内容构成、定位基础和要素分类编码等内容，规范了数据库的建设；《分区规划数据库审查细则》确定了分区规划数据库的审查内容、形式和要求等，通过自检、互检等方式检查汇交成果数据的质量。
➢ 规划“一张图”的建设和应用
近两年来，北京遵循国土空间规划“一张图”平台体系框架的指引，在数据整合、数据库建设、标准和规划研究、系统开发和规划应用方面开展了实践，较为全面地探索了规划“一张图”建设的实施路径。
例如，2017年北京市规划和国土资源管理委员会的《全委空间数据整合——规划“一张图”数据整合》项目重点从三个方面探索了规划“一张图”数据整合的实施路径。在信息资源内容上，根据规划传统数据，整合了社会大数据，更全面客观地反映了城市规划和建设实施现状；在数据管理上，在规划设计和实施管理常用的用地和社区两种空间单元内，整合了不同空间数据图层的内容，建立了资源画像库(图5)，增强了数据对城市空间的综合刻画能力；在决策支持方面，根据专题研究内容需要，整合了模型和算法，基于数据资源画像开展规划应用分析(图6)，提升了规划“一张图”的应用成效。
此外，2018年度住房和城乡建设部科学计划项目—《面向城市体检评估的规划动态监测信息系统建设与应用》，从依据北京城市总规进行城市体检评估的需求出发，从规划建设动态、规划决策支持、规划大数据三个方面，提出了一套涵盖规划制定( 修改)、规划实施和规划监督业务需要的动态监测指标体系(表1)，指引了规划“一张图”的指标库建设。这套指标具有4个特征：
①综合性，是规划研究、编制、实施与评估工作的重要组成内容，不同于面向某一规划专题或转向内容的指标体系。
②针对性，其将北京城市总规和分区规划的主要内容与条款转化为了具体的指标，不但直接、直观，而且指标意义明显，便于开展城市体检评估。
③可量化，这是一套数字定量形式的指标，便于开展空间分析、数值分析、模型分析和统计汇总，也便于未来常态化地运用信息化手段开展数据采集和监测，并嵌入规划“一张图”实施监督信息系统平台。
④易操作，可与规划单位日常的工作相结合开展更新和维护，便于在规划制定、实施和监督检查的不同环节间以较短的周期建立动态的反馈，满足工作内容多、进度快、强度大的要求。
同时，该项目集成城市时空大数据资源，开发了面向城市体检评估的规划动态监测信息系统，实现了多维规划动态监测指标的数据建模和积累，为规划实施管理中的审批数据统计分析、规划监督检查中城市体检等工作的数据分析和规划评估应用提供了技术支撑。
此外，在北京市规划和国土资源管理委员会的《城市空间数据监测》等项目中，还利用规划“一张图”开展了城市空间监测与现状用地更新、城市土地使用功能识别、城市生活便利度分析、职住平衡分析和非首都功能疏解等专题的研究，进一步整合了遥感大数据、传统规划数据和社会大数据，丰富了规划分析模型库的建设，挖掘了规划“一张图”的应用场景和价值。
国土空间规划“一张图”是在建立新时期国土空间规划体系下，对数据内容、标准规范、技术应用、配套机制和软件系统等规划信息化建设的重构，是为国土空间规划编制、实施、运行和监督四大体系提供支撑的核心业务平台。为落实国家和自然资源部相关要求，保障北京国土空间规划体系的有效建立和协同运行，近两年北京相关部门结合北京新版总规、分区规划等重大规划制定工作，对国土空间规划“一张图”的建设进行了思考和探索，初步形成了与北京国土空间规划体系相适应的规划“一张图”的平台体系架构，并结合重点工作项目开展了推进探索，取得了阶段成果。总体上，现阶段的探索及实践成果丰富了规划“一张图”的内容和内涵，适应了当前我国空间规划转型和发展需要，也适应了当前新的数据环境和技术发展，成为北京国土空间规划进一步完善和发展的重要基础。
未来应进一步结合控规的制定、国土空间规划管理改革和工作细则的制定等工作，形成满足国土空间规划工作要求、全覆盖、动态更新、权威统一的北京国土空间规划“一张图”的建设方法，整合和建设空间规划“一张图”实施监督系统，提升规划和自然资源管理的效率，实现国土空间集约高效利用，保障首都经济社会高质量发展。
文章来源：规划师杂志
图片来源：摄图网，版权归原作者所有
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