面向新时代、探索新实践、体现新治理——《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的解读与思考
2018年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的颁布标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。随后，自然资源部相继印发了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》、《省级国土空间规划编制指南》（试行），为国土空间规划双评价和省级国土空间规划编制提供了基本依据。但工作量最大、与规划实施最直接相关的市和县级国土空间总体规划编制指南一直没有出台，各地都在期盼和等待。9月24日，自然资源部正式印发了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）。作为针对市级国土空间总体规划的指导性和规范性文件，《指南》的出台十分必要，也十分及时。在认真研读《指南》之后，深刻地感受到了《指南》颁布的重要意义。下面谈下具体的解读与思考。
一、面向新时代，贯彻新理念，
上传下导，锚定了新时期市级
国土空间总体规划编制的基本架构
国土空间规划体系的建构是应对我国从工业文明向生态文明转变所做出的重大战略部署与调整。本次颁布的《指南》是城市层级落实新发展理念，实施高效能空间治理，促进高质量发展和高品质生活的纲领性文件。《指南》既充分体现了市级国土空间总体规划承上启下的作用，指明了国土空间规划体系改革的新理念、新思路、新方法在市级国土空间总体规划中的落实方法和内容；又结合国土空间规划“层次分明、事权统一”的要求，突出市级国土空间总体规划的在规划定位、任务要求、规划内容等方面的特殊性。
《指南》继承了国土空间体系中应对新时代的价值观转变，以生态文明思想和总体国家安全观为指导，从强调“经济优先”向“生态优先”转变，坚持底线思维，将城市作为有机生命体，尊重所在地的自然禀赋和人文禀赋，顺应自然地理格局，推动各个城市形成绿色发展方式和生活方式，提升空间价值和可持续发展的竞争力；《指南》强调以人民为中心，从社会全面进步和人的全面发展出发，尊重地方人文历史和人文情怀，塑造高品质城乡人居环境，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感；《指南》要求在市级国土空间上落实区域协调发展、新型城镇化、乡村振兴、可持续发展、主体功能区、多规合一、生活圈等党中央重大决策和国家战略部署。这些都是新国土空间规划体系的顶层设计中的价值观、理念、模式、导向在市级层面国土空间总体规划中的体现。
作为世界著名古都,第九个获批的国家中心城市，西安在新一轮国土空间规划体系构建中，需要按照《指南》的要求，贯彻新理念，把握住推动城市发展的关键因素，充分落实“一带一路”、新时代推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护与高质量发展、创新驱动和军民融合发展等国家战略部署；立足城市群、都市圈、国家中心城市，结合西安发展阶段和资源禀赋，推进全方位、多维度开放合作，打造内陆开放新高地；大力挖掘文化价值、提升文化影响力，建设丝路文化高地，凸显历史文化名城价值；加快创新驱动与军民融合，加快转变经济发展方式，构建高质量产业空间布局；加强西安在黄河流域生态保护和高质量发展的示范作用，探索生态优先、绿色发展的西安方案。
二、探索新实践，体现多样性，
因地制宜，指明了新时期不同城市
空间高质量特色发展的新路径
新时期，我国城市已从快速扩张发展向高质量发展转变。由于我国幅员辽阔，自然资源本底条件多样，不同城市拥有不同的发展条件和背景，需要不同的高质量发展路径；同时，当前国土空间规划编制尚处于实践探索阶段，编制指南可能存在不全面、不充分的情况。因此，本次《指南》强调市级国土空间总体规划在突出底线管控的同时，强调因地制宜，要求一切从市级本土化出发，立足本地自然和人文资源禀赋以及发展特征，突出地域特点、文化特色、时代特征，发挥比较优势，实事求是，以探索性的态度开展市级国土空间总体规划编制工作，形成针对不同空间、不同人群进行有针对性地编制未来的共同行动纲领，预防“千城一面”、“规不副实”的弊端。
在现状调查阶段，《指南》强调详细的本地化的现状调查评估体系，统一底图底数的地方数据收集，基于当地情况的“双评价”、“双评价”和灾害风险评估，系统分析当地自然地理格局、人口分布与区域经济布局的空间匹配关系，梳理本地化国土空间开发保护面临的问题；在规划编制阶段，《指南》从本地化的空间发展目标战略，区域协调、城乡融合的本地化空间总体格局，符合当地的人口规模、结构、分布的公共空间和公共服务体系建构，塑造具有地域特色的城乡风貌，契合地域实际的城市安全设施系统，提升本地国土空间综合价值的国土整治修复与城市更新等方面提出了市级国土空间总体规划特色化编制的内容和重点；在公众参与阶段，《指南》要求贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，坚持开门编规划，践行群众路线，通过广泛细化调研，征求各界意见和需求，将共谋、共建、共享、共治贯穿规划工作全过程，广泛凝聚社会智慧，形成契合当地老百姓心目中理想的城市愿景和行动方案。
世界古都和特大城市是西安城市的重要特征。因此，在西安市级国土空间总体规划的编制中，需要结合《指南》的要求进行本土化的特色探索与创新，实施提升全球城市影响力的“丝路战略”和转变城市建设方式的“长安战略”。在历史文化保护方面的“丝路战略”中，以建设世界文化名城为目标，保护“山、水、塬、田、林、岗、池、城”山水城市环境，构建蓝、绿、紫交织融合的古都文化生态网络，突出城市文化特质和价值，全时空、全要素、全景式保护体现西安历史文化价值的遗存载体，重现人与环境和谐的历史智慧，彰显大国大城“文化自信”；在应对特大城市复杂性的“长安战略”，保护生态底线和优质耕地，以减量发展方式严格控制城市无序扩张，牢固树立“人民为中心”理念，提升公共服务品质，打造社区生活圈，倡导绿色交通和韧性基础设施，实现城市高质量发展和高品质生活。
三、体现新治理，强调新传导，
事权结合，切实增强新时期市级
国土空间总体规划的实施效力
国土规划体系的建立体现着国家治理体系和治理能力现代化的要求。针对市级国土空间总体规划所处的承上启下关键作用，《指南》中既体现出国土空间规划体系中新的治理理念和传导要求，也按照规划任务与事权职责相匹配，详细规定了市级国土空间总体规划的实施机制，改变过去规划重编制轻实施，切实增强新时期市级国土空间总体规划的实施效力。
《指南》强调新的市级国土空间总体规划不仅仅是全域全要素的一张蓝图，还具有公共政策属性，要针对空间治理中的实际问题，提出综合性的解决方案，确保能用、管用、好用；《指南》强调融合多种政策工具，建立“指标-控制线-分区/用途-名录”多方式结合、全周期、多维度综合管控体系；《指南》强调建好国土空间规划“一张图”，形成市级国土空间总体规划数据库，建立各部门共建共享共用、全市统一、市县（区）联动的国土空间基础信息平台，并做好与国家级平台对接，为城市体检评估和规划全生命周期管理奠定基础；《指南》强调建立城市体检评估制度，同时形成规划编制、实施、评估、调整的全生命周期管理。
作为特大城市的西安，面对复杂的城市发展和治理问题，需要在市级国土空间总体规划按照《指南》要求，充分认识国土空间总体规划和西安城市治理现代化的内在联系，在完成规划编制的同时，形成针对诸如大遗址保护、城市低效用地更新等特定城市问题的具有活力的城市空间政策；建立好刚性控制指标，包含历史保护控制线以及“三线”在内的控制线，做好空间分区和用途管制，明确近期实施项目名录；建立市级国土空间规划信息数据库，明确下位规划以及专项规划重点要求，搭建西安市国土空间规划信息化顶层设计体系和“一张图”；按照要求做好“一年一体检、五年一评估”，促进和保障市级国土空间规划有效实施。
《市级国土空间总体规划编制指南》（试行）明确了新时期我国市级国土空间总体规划编制的思路方法、基本架构和主要内容，为未来市级国土空间规划的编制打下了坚实的
基础。各地需要认真学习《指南》的要求，深刻理解《指南》的精髓，结合自身的实际与特色，编制出符合新时代要求的市级国土空间总体规划，探索具有地域特色的高质量发展、高品质生活和高水平治理的国土空间发展与保护路径。
文章作者：李琪，西安市城市规划设计研究院
图片来源：网络，版权归原作者所有
2018年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的颁布标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。随后，自然资源部相继印发了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》、《省级国土空间规划编制指南》（试行），为国土空间规划双评价和省级国土空间规划编制提供了基本依据。但工作量最大、与规划实施最直接相关的市和县级国土空间总体规划编制指南一直没有出台，各地都在期盼和等待。9月24日，自然资源部正式印发了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）。作为针对市级国土空间总体规划的指导性和规范性文件，《指南》的出台十分必要，也十分及时。在认真研读《指南》之后，深刻地感受到了《指南》颁布的重要意义。下面谈下具体的解读与思考。
一、面向新时代，贯彻新理念，
上传下导，锚定了新时期市级
国土空间总体规划编制的基本架构
国土空间规划体系的建构是应对我国从工业文明向生态文明转变所做出的重大战略部署与调整。本次颁布的《指南》是城市层级落实新发展理念，实施高效能空间治理，促进高质量发展和高品质生活的纲领性文件。《指南》既充分体现了市级国土空间总体规划承上启下的作用，指明了国土空间规划体系改革的新理念、新思路、新方法在市级国土空间总体规划中的落实方法和内容；又结合国土空间规划“层次分明、事权统一”的要求，突出市级国土空间总体规划的在规划定位、任务要求、规划内容等方面的特殊性。
《指南》继承了国土空间体系中应对新时代的价值观转变，以生态文明思想和总体国家安全观为指导，从强调“经济优先”向“生态优先”转变，坚持底线思维，将城市作为有机生命体，尊重所在地的自然禀赋和人文禀赋，顺应自然地理格局，推动各个城市形成绿色发展方式和生活方式，提升空间价值和可持续发展的竞争力；《指南》强调以人民为中心，从社会全面进步和人的全面发展出发，尊重地方人文历史和人文情怀，塑造高品质城乡人居环境，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感；《指南》要求在市级国土空间上落实区域协调发展、新型城镇化、乡村振兴、可持续发展、主体功能区、多规合一、生活圈等党中央重大决策和国家战略部署。这些都是新国土空间规划体系的顶层设计中的价值观、理念、模式、导向在市级层面国土空间总体规划中的体现。
作为世界著名古都,第九个获批的国家中心城市，西安在新一轮国土空间规划体系构建中，需要按照《指南》的要求，贯彻新理念，把握住推动城市发展的关键因素，充分落实“一带一路”、新时代推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护与高质量发展、创新驱动和军民融合发展等国家战略部署；立足城市群、都市圈、国家中心城市，结合西安发展阶段和资源禀赋，推进全方位、多维度开放合作，打造内陆开放新高地；大力挖掘文化价值、提升文化影响力，建设丝路文化高地，凸显历史文化名城价值；加快创新驱动与军民融合，加快转变经济发展方式，构建高质量产业空间布局；加强西安在黄河流域生态保护和高质量发展的示范作用，探索生态优先、绿色发展的西安方案。
二、探索新实践，体现多样性，
因地制宜，指明了新时期不同城市
空间高质量特色发展的新路径
新时期，我国城市已从快速扩张发展向高质量发展转变。由于我国幅员辽阔，自然资源本底条件多样，不同城市拥有不同的发展条件和背景，需要不同的高质量发展路径；同时，当前国土空间规划编制尚处于实践探索阶段，编制指南可能存在不全面、不充分的情况。因此，本次《指南》强调市级国土空间总体规划在突出底线管控的同时，强调因地制宜，要求一切从市级本土化出发，立足本地自然和人文资源禀赋以及发展特征，突出地域特点、文化特色、时代特征，发挥比较优势，实事求是，以探索性的态度开展市级国土空间总体规划编制工作，形成针对不同空间、不同人群进行有针对性地编制未来的共同行动纲领，预防“千城一面”、“规不副实”的弊端。
在现状调查阶段，《指南》强调详细的本地化的现状调查评估体系，统一底图底数的地方数据收集，基于当地情况的“双评价”、“双评价”和灾害风险评估，系统分析当地自然地理格局、人口分布与区域经济布局的空间匹配关系，梳理本地化国土空间开发保护面临的问题；在规划编制阶段，《指南》从本地化的空间发展目标战略，区域协调、城乡融合的本地化空间总体格局，符合当地的人口规模、结构、分布的公共空间和公共服务体系建构，塑造具有地域特色的城乡风貌，契合地域实际的城市安全设施系统，提升本地国土空间综合价值的国土整治修复与城市更新等方面提出了市级国土空间总体规划特色化编制的内容和重点；在公众参与阶段，《指南》要求贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，坚持开门编规划，践行群众路线，通过广泛细化调研，征求各界意见和需求，将共谋、共建、共享、共治贯穿规划工作全过程，广泛凝聚社会智慧，形成契合当地老百姓心目中理想的城市愿景和行动方案。
世界古都和特大城市是西安城市的重要特征。因此，在西安市级国土空间总体规划的编制中，需要结合《指南》的要求进行本土化的特色探索与创新，实施提升全球城市影响力的“丝路战略”和转变城市建设方式的“长安战略”。在历史文化保护方面的“丝路战略”中，以建设世界文化名城为目标，保护“山、水、塬、田、林、岗、池、城”山水城市环境，构建蓝、绿、紫交织融合的古都文化生态网络，突出城市文化特质和价值，全时空、全要素、全景式保护体现西安历史文化价值的遗存载体，重现人与环境和谐的历史智慧，彰显大国大城“文化自信”；在应对特大城市复杂性的“长安战略”，保护生态底线和优质耕地，以减量发展方式严格控制城市无序扩张，牢固树立“人民为中心”理念，提升公共服务品质，打造社区生活圈，倡导绿色交通和韧性基础设施，实现城市高质量发展和高品质生活。
三、体现新治理，强调新传导，
事权结合，切实增强新时期市级
国土空间总体规划的实施效力
国土规划体系的建立体现着国家治理体系和治理能力现代化的要求。针对市级国土空间总体规划所处的承上启下关键作用，《指南》中既体现出国土空间规划体系中新的治理理念和传导要求，也按照规划任务与事权职责相匹配，详细规定了市级国土空间总体规划的实施机制，改变过去规划重编制轻实施，切实增强新时期市级国土空间总体规划的实施效力。
《指南》强调新的市级国土空间总体规划不仅仅是全域全要素的一张蓝图，还具有公共政策属性，要针对空间治理中的实际问题，提出综合性的解决方案，确保能用、管用、好用；《指南》强调融合多种政策工具，建立“指标-控制线-分区/用途-名录”多方式结合、全周期、多维度综合管控体系；《指南》强调建好国土空间规划“一张图”，形成市级国土空间总体规划数据库，建立各部门共建共享共用、全市统一、市县（区）联动的国土空间基础信息平台，并做好与国家级平台对接，为城市体检评估和规划全生命周期管理奠定基础；《指南》强调建立城市体检评估制度，同时形成规划编制、实施、评估、调整的全生命周期管理。
作为特大城市的西安，面对复杂的城市发展和治理问题，需要在市级国土空间总体规划按照《指南》要求，充分认识国土空间总体规划和西安城市治理现代化的内在联系，在完成规划编制的同时，形成针对诸如大遗址保护、城市低效用地更新等特定城市问题的具有活力的城市空间政策；建立好刚性控制指标，包含历史保护控制线以及“三线”在内的控制线，做好空间分区和用途管制，明确近期实施项目名录；建立市级国土空间规划信息数据库，明确下位规划以及专项规划重点要求，搭建西安市国土空间规划信息化顶层设计体系和“一张图”；按照要求做好“一年一体检、五年一评估”，促进和保障市级国土空间规划有效实施。
《市级国土空间总体规划编制指南》（试行）明确了新时期我国市级国土空间总体规划编制的思路方法、基本架构和主要内容，为未来市级国土空间规划的编制打下了坚实的
基础。各地需要认真学习《指南》的要求，深刻理解《指南》的精髓，结合自身的实际与特色，编制出符合新时代要求的市级国土空间总体规划，探索具有地域特色的高质量发展、高品质生活和高水平治理的国土空间发展与保护路径。
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将城市设计贯穿于市级国土空间总体规划全过程——市级国土空间总体规划城市设计解读