UP论坛系列报道之：构建以标准单元为核心载体的传导实施机制 打造支撑高质量发展的空间规划新体系——深圳法定图则制度的改革探索

编者按

为全面贯彻党的二十大报告关于“提高城市规划、建设、治理水平”的精神，深入落实《全国国土空间规划纲要(2021 -2035 年)》要求，有效发挥详细规划上承国土空间总体规划、下接实施治理的关键作用，12月14日上午的UP 论坛邀请北京、上海、重庆、厦门、广州、深圳6个城市规划自然资源主管部门，围绕“国土空间规划体系中详细规划改革的实践与探索”进行交流，旨在通过总结地方经验，持续促进各地交流共享，践行“多规合一”改革要求，推动详细规划向全域全要素、向实施治理全面转型，实现对“中国式现代化”宏伟目标下高质量发展的有效支撑。

习近平总书记多次强调，规划科学是最大的效益。作为改革开放后党和人民一手缔造的崭新城市，深圳在40多年的城市发展建设过程中始终坚持规划先行，有力引领了城市超常规、快速城市化进程。详细规划层面，上世纪末，深圳借鉴香港、新加坡等城市的规划管理经验，确立了以法定图则（相当于控制性详细规划）为核心的详细规划管理体系，以此为基础持续改革创新，构建了“五个一”的法定图则管理体系：建立了一套有效的管理体制机制，建立城市规划委员会、公众参与等制度，提升了规划决策的民主化、科学化、法制化水平；打造了一套完备的政策标准体系，因地制宜编制《深圳市城市规划标准与准则》，并结合城市不同发展阶段实施滚动修订；编制了一套建设空间全覆盖的法定图则，在较短时间内实现了建设用地法定图则的全覆盖，为城市有序建设提供了有力保障；搭建了一套信息化的管理体系，早在2007年就建成全市法定图则“一张图”，在此基础上持续深化完善详细规划“一张图”；培育了一支精干的人才队伍，依托长期“规土合一”的管理体制优势，打造了一支会规划、懂政策、了解辖区实际的综合性干部队伍和技术支撑团队。依托“五个一”管理体系，深圳较好地落实实施了历版总体规划，以不到2000平方公里的空间承载了超2000万的人口规模和超3万亿的经济总量，成为中国特色社会主义在一张白纸上的精彩演绎。

2019年以来，按照中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，深圳积极推进国土空间总体规划、分区规划编制等各项工作，同时加快推进新一轮法定图则制度改革，着力构建适应超大型城市、存量土地发展的法定图则编制管控与监督实施体系，提升空间治理体系和治理能力的现代化水平。近期，按照自然资源部《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》部署要求，深圳结合自身社会经济发展与规划管理实际，出台了《关于加强和改进法定图则管理的实施意见》，重点推动“一项加强、三项改进”，加强规划传导，改进编制方法，改进审批机制，改进实施监督。

（一）加强规划传导，完善详细规划体系

建立“两级三类”国土空间规划体系，详细规划包括城镇开发边界内详细规划,开发边界外的生态单元详细规划与农业单元详细规划，及海域详规海岛规划。基于深圳多年来存量土地开发、规划管理及市区事权划分，城镇开发边界内详细规划分成法定图则和规划实施方案两个层次。

深圳市“两级三类”国土空间规划体系示意图

法定图则是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项开发建设的首要法定规划依据，对总体规划、分区规划和专项规划的目标、布局、指标进行分解落实与有效传导，并对城市更新、土地整备等规划实施方案进行传导管控。规划实施方案是注重资源资产关系、融合相关政策规则、落实法定图则管控要求、指导地块开发建设的详细实施安排，经批准后作为行政许可的依据。规划实施方案根据存量土地二次开发和规划管理的需求适时编制，以地块为规划对象，编制深度类似于修建性详细规划。

（二）改进编制方法，提高规划科学性

深圳以标准单元作为规划编制、管控和实施监督的空间载体，实行分级管控、分类编制，为规划实施预留弹性。

一是建立分级管控的标准单元（城镇单元）制度。标准单元分成三类，城镇开发边界内划定城镇单元，边界外划定生态单元和农业单元。在城镇开发边界内初步划定了794个城镇单元，每个单元以15分钟社区生活圈为范围、面积约1-2平方公里。法定图则以一个或多个城镇单元作为规划编制范围，采取“编制到地块，管控到单元”的编管方式，刚性管控城镇单元层级的主导功能、建筑增量、公共服务与交通市政基础设施、蓝绿空间等。具体项目和规划实施方案的地块指标和空间布局可在城镇单元内部综合平衡。探索建立城镇单元之间建筑增量的流量调剂机制，进一步加强规划实施的灵活性。

深圳市规划标准单元（城镇单元）划定图

二是改进法定图则分类编制与管控方式。考虑到增量用地和存量用地在土地管理机制、实施政策路径上存在较为明显的差异，法定图则实行分类规划编制、分类规模管控，对于增量用地的直接确定地块规划指标、指导规划许可，对于存量用地不规定地块容积率，对建筑增量、配套设施等实施总体管控，提高规划管理弹性，促进存量土地二次开发。

三是推行精细化的地块开发细则制度。为打造高品质城市空间，对城市特色风貌进行精细化管控，针对成片增量用地制定地块开发细则，对地块公共空间、慢行系统、街道界面、建筑高度、建筑布局、地下空间、二层连廊等详细设计要素进行精细化设计和管控，并作为法定图则管控的重要内容。

地块开发细则（空间控制总图、地下空间控制图）范例

（三）改进审批机制，提高管理效率

将未突破法定图则强制性内容的规划实施方案以及地块开发细则，明确为法定图则的深化与细化，无需上报法定图则委员会审批。结合市、区事权划分，在符合法定图则城镇单元刚性管控要求的前提下，规划实施方案由各区政府审批，地块开发细则由规划主管部门审批，大幅提高规划实施效率和管理弹性。同时，为促进公共服务、交通市政基础设施建设和实体经济发展，进一步精简审批程序，相关局部调整事项由规划主管部门派出机构审批，提高了规划审批与管理效率。

（四）改进实施监督，强化规划权威

建立动态管控的信息台账制度。城镇单元信息台账是通过信息化手段对法定图则城镇单元刚性要求进行实时动态管控，是落实城镇单元增量管控、保障规划传导管控的有效工具。信息台账制度的建立，有效推动了法定图则管控实现由地块向单元、由静态向动态、由事中向全周期的转变。

深圳市某法定图则标准单元信息台账界面

逐步推进在线规划编制与管理。推进法定图则基础数据底板在线推送、在线规划、在线汇交、在线审查和在线审批，探索运用全市域时空信息平台（CIM平台），健全全域法定图则监测评估预警和实施监督机制，提高详细规划编制、管控与实施监督的数字化与智慧化水平。

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