MAH背景下，医疗器械注册人制度的实施路径探讨

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医疗器械注册人制度的构建，有望成为医疗器械监管机制中的重要支柱制度，但仍需不断总结和完善。

一、

医疗器械MAH制度的背景及发展历程

参考欧美等发达国家的药品MAH制度的优势，2015年8月，国务院发布了《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，提出推进药品上市许可人制度。随后的2017年医疗器械注册人制度在上海自贸区首次试点，直至2020年7月7日，国务院发布《关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》，明确将医疗器械注册人委托生产模式在全国范围内复制推广。至此，这一对我国医疗器械领域业态产生重大影响的制度进入全面实施阶段，具体发展历程如下：

图1 医疗器械MAH制度发展历程

根据公开资料整理

二、

医疗器械MAH制度实施影响及发展机遇

医疗器械MAH制度实施之前，医疗器械企业须先办理产品注册证才可办理生产许可证。这种方式虽然可以让研发创新型企业不必将前期的资源消耗在生产厂房的投资上，提高企业的创新能力，但面临的问题是，对那些专业从事器械生产的企业而言要求更加严格，同时对医疗器械创新与发展有很大推动作用的科研机构、研发机构、临床医生等，作为申请人由于没有注册自己的企业将无法以其名义进行注册申报，这无疑极大约束了器械行业的创新。随着医疗器械MAH制度的实施，这种现象将彻底改变，将会为整个医疗器械行业产生深远影响并带来发展机遇，进一步加快重塑行业格局。

1. 优化行业资源配置，加速产业创新发展

MAH制度将有效鼓励研发企业、科研人员、临床机构的主动性、积极性和创造性，激发更多的研发企业和科研人员从事创新研发，允许委托生产后，研发主体不必自己投资建厂，可委托生产企业生产。研发主体将有更多资源要素配置在创新型产品的研发上，生产主体可以将更多资源投入到优化生产流程、提高产品质量上，同时持有人可以迅速形成充足的生产能力，快速占领市场，满足社会需求，社会资源得以盘活并充分利用，有效优化资源配置，并促进产、学、研、医的高度结合，加速整个产业的创新发展。

2. 缩短产品上市周期，促进国产替代进程

据火石创造数据库显示，截至2021年3月13日，国内医疗器械生产研发型企业有22384家，其中90%以上都是中小型企业，规模以上企业不足10%。而国内中小企业厂房的使用率仅仅在5%-10%，普遍存在着重复建设、资金浪费和设备闲置等问题。

医疗器械MAH的推出可有效解决初创企业早期面临的资金有限、合规性、生产人员缺乏、新建车间周期长等问题，让创新型研发企业专注于产品研发环节，不必在获得注册后的量产制造上投入过多财力和管理精力，可以通过代工或外包的方式快速生产上市，缩短企业产品的上市周期，另外随着束缚产品研发创新进程的政策被解除之后，在《中国制造2025》和“十四五”规划的战略推动下，国产化的中高端医疗器械产品比例将逐渐提高，国产替代进行将加速，慢慢打破跨国公司长期垄断高端器械市场的格局。

3. 由同业竞争向共同合作转变，专业化分工更加明确

注册人制度能够避免同一品种多家许可、多家竞争的局面，对于企业的并购和重组将更加灵活，合作模式也更加多样。企业在整个产业链中的定位和功能将更加细分，由同业竞争向共同合作转变，同时注册人制度的全面展开将促进“CRO（研发外包）+CDMO（定制研发委托生产外包）+CSO（销售外包）”全新业态的创新服务模式的发展，从而实现为不同类型不同阶段的企业提供研发支持、中试转化、体系建设、委托生产、临床试验、注册申报、销售拓展等多项服务。依托MAH制度，行业形成专业化的明确分工，帮助器械企业打造从研发到上市全流程的专业服务。

三、

实施路径探索与案例分析

1. 路径探索

• 注册人和受托人具备的条件

参考《长江三角洲区域医疗器械注册人制度试点工作实施方案》的通知，注册人的条件有：

a. 住所或生产地址位于长三角内的企业、科研机构；

b. 具备专职的法规事务、质量管理及上市后事务等工作相关的技术与管理人员，其具有医疗器械监管法规和标准相关知识和经验。

c. 建立与产品相适应的质量管理体系并保持有效运行，有对质量管理体系独立进行评估、审核和监督的人员。 

d. 具备承担医疗器械质量安全责任的能力，确保研究过程严谨规范，提交的研究资料和临床试验数据真实、完整、可追溯。

e. 具有良好信誉，未被纳入严重失信名单或被相关部门实施信用联合惩戒。 

• 受托人的条件有：

a. 住所或生产地址位于长三角区域内的企业。 

b. 具备与受托生产医疗器械相适应的质量管理体系和生产能力，能定期开展内部审核和完成年度质量管理自查报告。 

c. 具备配合注册人做好设计开发的技术要求、生产工艺、原材料要求及说明书和标签等技术文件的有效转移的条件和能力。 

d. 具有良好信誉，未被纳入严重失信名单或被相关部门实施信用联合惩戒。 

• 人员配置要求

注册人应当具备专职的法规事物、质量管理及上市后事务等工作相关的技术与管理人员，建立与产品相适应的质量管理体系并保持有效运行，因此按照要求，注册人一般需要配置企业负责人、管理者代表、研发负责人、质量负责人、销售负责人等，具体配置建议如图2；

受托人应当具备与受托生产医疗器械相适应的质量管理体系和生产能力，能定期开展内部审核和完成年度质量管理自查报告。因此按照要求，受托人一般需要配置企业负责人、管理者代表、研发负责人、生产负责人、质量负责人、采购负责人等，具体配置建议如图3。

图2 注册人配置建议

图3 受托人配置建议

• 执行路径与周期

对于未取得注册证的申请人，申请人须先取得医疗器械注册证，方可申请委托生产；对于受托人，受托生产企业需要提交注册人的医疗器械注册证向其所在地的省级药监部门申请受托生产许可，审核通过核发生产许可证后可进行委托生产，具体执行流程如图4。

图4 未取得产品注册证办理流程

根据公开资料整理

实际操作中，对于一个产品的委托生产项目，注册人从寻找受托方到最后产品送检，一般要经历8-10个月时间，需要经历寻找受托方、签订协议、资料转移、体系建设、样品生产与测试、产品送检等过程，具体项目流程周期见图5。

图5 注册人制度委托生产项目周期评估

根据公开资料整理

2. 案例分析

结合公开信息，以美敦力（上海）管理有限公司委托专业的第三方代工企业捷普科技（上海）有限公司生产手术动力系统获批通过的案例进行分析。

就美敦力而言，在注册人制度实施之前，按照政策美敦力既要具备注册证的要求又要具备生产许可证的要求，所以美敦力在拿到注册证之后还须建设相适应的生产厂房申请生产许可证，相对增加了不少成本；而在注册人制度实施后，美敦力在获得注册证后，不论是创新器械还是普通的二、三类器械，可以不用建设相适应的生产厂房直接委托给第三方具备生产能力的企业，这样就大大减少了资金成本和时间成本。

就捷普科技而言，在注册人制度实施之前，按照政策捷普科技如要从事第二或第三类医疗器械的生产活动，必须要取得对应的注册证和生产许可证，这就给企业在研发和生产方面带来了双重负担，不利于发挥自身的专业生产优势，而在注册人制度实施后，受托人可以凭借注册人的产品注册证办理相应的生产许可证，这就打破了此前的限制，捷普科技完全可以在自身不具备注册证的条件下办理生产许可证，从而发挥自身的代工优势。

表 注册人制度实施前后主体变化案例分析

来源：根据公开资料整理

四、

问题探讨与建议

医疗器械注册人制度的构建，既借鉴了国内外药品上市许可持有人制度的建设经验，又创新了医疗器械审评审批体制，有望成为医疗器械监管机制中的重要支柱制度。但是，制度仍需不断总结和完善。

1. 注册人能力与责任的匹配还需进一步强化

注册人制度给科研机构和科研人员带来许多利好，使其可以进一步自我掌控技术转化成产品后的后续生产经营收益，不再担忧建厂生产和销售，集中力量轻资产上阵等。但是科研人员以自然人的形式成为注册人，程序上的允许并不等于实践中的可操作。

一方面科研机构由于缺乏专业团队支持，难以同时具备质量管理能力、风险防控能力和责任赔偿能力，无法履行保证生产销售全链条和全生命周期质量管理的责任[1]；另一方面由于高校纯科研机构的性质不属于一般的生产经营主体，在经营范围、税务、收益分配等方面还存在一系列需要解决的问题，理论上只有企业制的科研机构才可以直接申请参与试点。

因此，现阶段应鼓励科研人员积极参与到各个阶段的体系建设中，成立研发机构或企业，以研发机构或企业的形式申请成为注册人。

2. 社会信用体系和知识产权保护还需进一步完善

政策规定：“申请人可以委托具备相应生产能力的企业生产样品”，对注册人而言，具备这个“相应生产能力”的受托方可能是生产同类产品的竞争对手，也可能是初涉医疗器械行业的一般工商企业。

实践中，注册人寻找受托生产企业时除了关注对方是否具有相应生产能力之外，还特别关注对方是否尊重己方知识产权。如果对方是同行竞争者，这种关注和担忧会更甚，从商业竞争的角度可能就不会考虑同行竞争者委托生产的合作[2]。另外，创新产品和第三类高风险产品委托案例屈指可数，试点主要是集团内产品转移、第二类成熟产品委托。

要更好地发挥鼓励产品创新、优化资源配置的制度优势，还需要社会治理体系持续的协同推进。

3. 保险机构的参与度还需进一步激发

医疗器械注册人制度在实施过程中虽然商业保险被提及，但从全国范围来看，参与此项业务的保险机构并不是很多，对应的保险产品更是微乎其微。主要由于医疗器械领域的产品技术差异较大、品类复杂，对器械领域的新型保险产品的设计困难较大。另外，保险机构要降低事故发生率，也缺少专业的、足够的核保能力，导致保险公司在该业务方面比较谨慎。

个人建议，保险公司应积极参与到医疗器械注册人制度的业务工作中，通过加强跨行业交流，熟悉注册人制度的具体措施与执行路径，甚至参与到企业的产品质量管理上，形成共同参与的利益预期值，进入这一具有广阔前景的蓝海市场，从而激发保险机构的积极性和参与度。

结语

MAH背景下，我国医疗器械产业进入快速发展阶段。医疗器械注册人制度需要在不断探索中进行完善，不仅需要加强注册人的风险管理，还需要政府职能和监管理念的改变和流程优化，未来还需要借助基于互联网、大数据、人工智能等技术的平台化工具，进一步降低注册人、受托人获取信息难、专业沟通成本高、项目周期时间长等问题。相信通过线上平台的加速、线下专业服务的对接，注册人制度的实施路径将会更多元、更快速、更完善。

文献参考：

[1] 林峰 我国医疗器械注册人制度试点工作方兴未艾张江科技评论

[2] 陈勇鸣 中国医疗器械注册人制度改革探析张江科技评论

—END—

    作者 | 火石创造 孙艳伟

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