作者：赵燕菁 厦门大学建筑与土木工程学院和经济学院 双聘教授
上海市决策咨询委员会专家委员
本文是在2021年2月1日提交上海决策咨询委员会报告的基础上修改而成，经作者授权转载。上海市委在《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，要加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。青浦、嘉定、松江、奉贤、南汇”五大新城”的启动，为上海从城市内敛型的空间结构转向区域领导型的空间结构创造了重要的契机。第二次世界大战后，城市空间结构主要包括圈层结构和轴带结构两大流派，前者的代表是 Abercrombie 主持的大伦敦规划；后者的代表是斯德哥尔摩规划（图1）。圈层结构的主要特征是：1）单中心；2）多重环路；3）封闭绿带；4）卫星城。轴带结构主要特征是：1）多中心；2） 带状分布；3）楔形绿地；4）连续组团。由于伦敦的地位和影响远远大于后者，世界上主要国家的大城市（包括莫斯科、东京等）大都采取了大伦敦规划的圈层结构。建国后，北京的总体规划在经历了短暂的争论后，抛弃了多中心的“梁陈方案”，也走上大莫斯科规划的圈层结构。并通过北京，影响了包括上海在内的全国其他城市。之后几乎所有城市的规划，都可以看到圈层结构的影子。过去半个世纪，城市间分工迅速增加，轴带结构逐渐取代圈层结构，在区域层面得以复兴，并成为主流。其中最经典的案例，就是深圳。深圳的城市结构从一开始，就沿“深南大道—107 国道”展开了一系列独立的城市组团。轴带状、多中心结构相较传统的单中心结构，拆迁的成本（包括时间）极低，完美地契合了中国特有的“土地财政”融资模式，成就了中国举世瞩目的城市崛起。从城市群尺度看，轴带发展的趋势更加明显。中国真正参加全球竞争主要依托三大都市群：京津冀、长三角、珠三角。这三个都市群共同的特征，就是都拥有一个世界级的高能轴线。京津冀是北京-天津-滨海新区；长三角是上海-苏州-南京；珠三角是香港-深圳-广州。在这三条轴线上，集成着世界级的港口、机场、高铁、高速路、金融服务、教育科研、制造中心、消费中心和国际接口（国际组织、领事馆、大公司）。凡是靠近三条黄金轴线上的企业相对远离轴线的企业更能获得成本和市场优势，沿轴线的高价值基础设施也更容易实现财务平衡。（图 2）现在，珠江西岸广州-澳门第二条轴线正在形成，京津冀也在开展在雄安方向布局第二条区域轴线。上海“十四五”新城战略如果选择合适的空间战略，就可以在第二条（上海-杭州），甚至第三条 （上海-海滨）区域轴线的竞争中抢得先机。放眼环太平洋地区，东京、汉城正在为东岸第一城的地位展开激烈竞争，但由于他们的城市化已经结束，空间增量有限，从圈层结构转向轴带结构的机会已经丧失，这就为上海利用区域力量赶超东京和汉城创造了条件。战役目标的达成是基于正确的战术支持。其中，战场的选择对战役的成败至关重要。“新城发力”的每一步，都必须服务塑造强大的区域轴线这一战略目标。区域战略性轴线的形成，最关键的是轴线上各节点的连续性。主要影响因素有两个：第一是空间距离；第二是行政边界。在目前的交通技术下，同城分工的极限距离约为30公里。超过 30 公里，同城分工的便利性就会急速下降。广州到东莞诸镇，东莞到深圳特区，深圳到香港，整条轴线上的城市的距离都在 30 公里以内；上海中心区到虹桥机场，虹桥到花桥，花桥到昆山，昆山到苏州，各节点之间的距离也在 30 公里之内，对比之下，北京到武清/廊坊，再到天津，天津再到滨海新区，距离都超过 30 公里。相较其它两大都市群，北京对区域的带动能力也最弱。区域分工的特点，一是跨越行政区；二是市际分工超过市内分工。结果就是轴线上的城市最优的区位，往往不是在其行政区的几何中心——行政边界上较为不发达一侧的城市，会紧贴着发达一侧的城市。东莞紧贴着深圳的几个镇发展最快；深圳紧贴着香港的罗湖、福田、南山、蛇口发展最快；苏州紧贴着上海的昆山、花桥发展最快；河北紧贴着北京的香河、大厂、三河发展最快。（图 3）区域轴线的这两个特点为上海五大新城的空间发展方向和项目布局提供了选择的依据。下面以奉贤为样本，提出几点对上海从圈层结构转变为轴带结构的具体建议。同其它四个新城相比，奉贤没有现成的城市廊道可以依托，但奉贤背后却是最主要的全球连通器——海洋。作为长三角最发达的中心城市，上海的陆上区域轴线所组织的分工都是“向下兼容”，唯有向海方向才是“向上兼容”。如果说长江是大道，黄浦江不过是小巷，而海洋才是上海的正门。在全球分工的时代，奉贤的定位就不再是上海自己的“后院”，而是同南汇-奉贤-金山一起共同构成上海的“南大门”。按照这个判断，奉贤的战略方向应该南向发展，对接杭州湾。但如果直接跨出这一步，却存在极大的风险。天津滨海就是这一战略的前车之鉴。当初中央决定天津向海，打通京津冀战略轴线的入海口，但滨海新区采取了从天津主城一步跨到滨海，在中新生态城、塘沽、大港……在上百公里海岸线一字排开，数百平方公里范围里四面开花的错误规划，从天津到滨海长达 40-50 公里的的战略轴线上，不仅没有规划一个关键的接续点，反而进一步强化强化圈层结构下的环城绿带。正是这一致命的规划错误，导致今天滨海新区陷于极大的被动。无独有偶，广州南沙在大湾区的关键地位早在2000年广州战略规划中就被识别出来，但20年却启而不动，一个主要原因，就是南沙与广州主城间缺少一个强大的接续点。如果把天津地图扭转90度，就可以与上海做一个几乎镜像的对比——奉贤正处在向海战略中天津所缺失的那个接续点的关键位置。如果奉贤不能起到滨海与上海核心区接续的作用，从自贸区到金山整个南上海都有可能陷入天津滨海类似的困局。（图 4）解放战争初期，陈毅按照中央部署打算一步跳到敌后，在淮南外线作战，而粟裕则坚持依托根据地“第一步先在苏中打，第二步再转战淮南”。中央采纳了粟裕的建议，为后来的淮海战役的伟大胜利奠定了基础。避免了晋冀鲁豫野战军远离根据地外线作战的严重后果，正确的方向与战略十分重要。但正确的战略，可能败于错误的规划。上海欲向南发展，奉贤必先向北发展。只有构筑上海-奉贤的战略轴线，然后才能再调头南下。如果在这一阶段选择了错误的战役方向，不仅不能实现上海南下的战略目标，已经开工的南汇、金山也会因为孤立无援，导致类似滨海新区的被动局面。“十四五”期间，奉贤新城应当坚持“内线作战”——先向北，连接上海；“十四五”以后，再考虑向南，连接滨海大通道。通过 20 年左右的时间，将上海的门户从“小巷”黄浦江，转向辽阔的太平洋。要实现这一战略，关键一步就是选择正确的战场。这个战场就是在黄浦江边——奉贤与闵行的边界浦江南岸约 20 平方公里范围内。奉贤新城应该放弃南下的诱惑，北上黄浦江建设上海的“南外滩”。原因有三：第一，这个位置距离上海刚好 30 公里，是无可替代的“接续点”。新城如果再往南，与上海的“同城”效应就会显著递减；第二，该位置位于奉贤与“上海”的行政边界，根据深圳、昆山（花桥）等地的经验，靠近边界的发展程度较低一侧，反而最容易利用发展落差获得发展（参见长三角环上海发展带和京津冀环北京发展带）； 该地区因被历次规划划为上海生态绿带，长期处于开发限制区，加上高压走廊等因素，现状开发强度较低，征地拆迁阻力少，新城启动速度快。而拆迁成本和建设速度恰是决定新城财务平衡的两个最大因素。首先要调整的，就是横亘在奉贤和主城之间的绿化分隔带。未来上海的绿地系统不应是分隔主城和卫星城的概念，而应是楔形绿地切入不同的轴带之间，目的是将城市的走廊约束在一个高密度的城市带上，确保带状基础设施能够以较短的长度服务最大的规模。在轴带结构下，原有的隔离绿地不仅没有用，反而有害。其次要调整的，就是奉贤新城的定位。新城不再是单一功能的“卫星城”，而是要和轴带上的其他城市功能组合成一个完整的功能综合体。这就要求奉贤不仅要有足够的规模，还要有能与上海母城分工的能级。为此，上海应将“南外滩”开发升级为市级战略，迁移部分市级功能和相关就业到“南外滩”，与现有奉贤城区共同构成百万级的高能级城市组团。第三要调整的，就是整个“南上海”规划。“南外滩”不是奉贤新城的终极目标，它只是南上海大棋局的一个棋子。未来南上海，沿海东起南汇，西至金山的滨海发展走廊，将是堪比“淮海战役”的国家战略。要结合南部枢纽建设沿海市政走廊，将整个上海南部规划为继浦东开发、五大新城之后的第三级火箭，为“十四五”之后的大上海提前布局。上海五大新城建设不是简单的新区扩张，更不是增量人口的堆积，而应是城市空间结构的转型，是区域战略的提升的第一步。这一步的主要目标，应当是：1）强化上海-苏州轴线（青浦、嘉定）；2）构建上海-杭州轴线（松江）；3）布局南上海战略（奉贤、南汇）。第一步完成后，上海就可以沿杭州湾，从南汇到金山全面展开，将上海的“五大新城”战略升级为国家级的南上海战略，实现“内河上海”向“海洋上海”的转变。城市结构也由原来的单中心圈层结构，转变为由上海-苏州、上海-杭州、沿杭州湾三大区域轴线构成的世界级城市连绵带。战役完成后，大上海的总人口应至少比现在翻倍，超越东京和汉城，成为的太平洋西岸最大的城市集群。“不谋全局者，不足以谋一域”。“五大新城”不是五个孤立的“战役”。每一个新城规划都应主动呼应上海更大、更长远的区域战略。奉贤是如此，其他新城也应如此。缺少全局指引的新城建设，不仅无助于战略目标的实现，更有可能损害战略目标的达成。随着国家城市化接近尾声，城市增量变得宝贵而且稀缺。上海要珍惜每一平方公里空间增量，将其布局到区域轴线最优的节点上。一个好的城市结构，将会持续而长远地影响城市运行的绩效，高能级的区域轴线，将是这一轮新城建设能够留给未来最宝贵的资产。未来全球城市的竞争不是靠城市数量和规模的加总，而是取决于顶级城市的胜负。在这个意义上，上海新城建设的成败不仅是关乎上海的未来，也关乎整个国家的国运。作者：赵燕菁
厦门大学建筑与土木工程学院和经济学院 双聘教授
上海市决策咨询委员会专家委员
本文是在2021年2月1日提交上海决策咨询委员会报告的基础上修改而成，经作者授权转载。
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