案例 | 高达4000余万元的处罚欠缺谦抑性，系适用法律不当
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法院认为，当公权力机关对公民或法人的违法行为作出行政处罚时，应当具体结合其违法实际，注重惩罚与教育相结合，不能摒弃谦抑的原则或理念，连云区市场监管局所作出的案涉处罚决定及复议理由欠缺谦抑性，系适用法律不当，以高达4000余万元的处罚致使尚已取得注册证的法人踏入经营严重困难之境地，凸显其执法手段与目的间的失衡，本院不予支持。
（2018）苏07行审复1号
复议申请人连云港市连云区市场监督管理局（简称连云区市场监管局）不服连云港经济技术开发区人民法院（2018）苏0791行审3号行政裁定，向本院提出复议申请。本院受理后依法组成合议庭进行了审查，并于2018年6月12日组织双方当事人听证听取意见。本案现已审查终结。
连云区市场监管局曾于2018年1月10日向江苏省连云港市连云区人民法院申请执行被处罚人为连云港佑源医药设备制造有限公司（简称连云港佑源公司）的连区食药监罚字［2017］2号《行政处罚决定书》，执行标的：1、没收违法所得4120元；2、罚款20615200元；3、加处罚款20615200。罚没款合计41234520元。本院于2018年1月17日作出(2018)苏07行辖2号行政裁定书，指定该案由连云港经济技术开发区人民法院管辖。
连云区市场监管局认为，连云港佑源公司获得二类医疗器械6857消毒和灭菌设备及器具的生产许可证，于2011年8月8日取得苏食药监械(准)字2011第2570768号YDQ系列低温等离子体灭菌器（简称灭菌器）的医疗器械注册证，有效期自2011年8月8日至2015年8月7日。注册证期满前未申请延续注册。连云港佑源公司于2015年9月7日申请灭菌器注册，于2017年4月6日取得苏械注(准)字2017第2570457号注册证。连云港佑源公司自原注册证有效期届满之日起至2016年12月28日期间，在未取得灭菌器注册证的情况下，擅自生产灭菌器25台并销售给相关机构，货值金额2111520元，违法所得4120元。其中，连云港佑源公司在向安徽省中西医结合医院销售灭菌器时提供的苏食药监械(准)字2015第2570768号医疗器械注册证，经江苏省食品药品监督管理局（简称江苏省食药监局）证实系伪造。
连云港佑源公司的行为违反了《医疗器械监督管理条例》第八条“第二类、第三类医疗器械产品实行注册管理”的规定，系《医疗器械监督管理条例》第六十三条第一款第（一）项规定的“生产、经营未取得医疗器械注册证的第二类医疗器械行为”。
鉴于连云港佑源公司能配合执法调查、主动承认存在的问题、注册证期满前未申请延续注册系人员调整及管理不善造成以及连云港佑源公司于2015年9月7日提出的注册申请已经被受理等情形，遂根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第(一)项的规定，决定对其从轻处罚。
并根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《医疗器械监督管理条例》第六十三条第一款第（一）项的规定，决定对连云港佑源公司处罚如下：1、责令连云港佑源公司改正违法行为；2、没收违法所得4120元；3、罚款21115200元，上缴国库。
对于伪造注册证的行为，根据《医疗器械监督管理条例》第六十四条第二款的规定，报请原发证机关处罚。
处罚决定书告知了履行期及逾期不履行予以加处罚款、复议权利和诉讼权利。该处罚决定书于同日送达连云港佑源公司，连云港佑源公司在规定的期限内既未履行义务，也未申请行政复议或提起行政诉讼。
2017年10月31日，连云区市场监管局向连云港佑源公司送达连区食药监催字［2017］1号《行政决定履行催告书》，要求其在10日内主动缴纳罚没款。连云港佑源公司于2017年12月5日缴纳罚款50万元，其余罚没款未缴纳。
连云港经济技术开发区人民法院审查认为，连云区市场监管局认定连云港佑源公司在原注册证有效期届满未依法申请延续注册、新申请注册尚未获得批准期间生产、经营25台灭菌器、违法所得、货值金额的事实清楚。
《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合……。本案中，连云港佑源公司在原注册证有效期届满未依法申请延续注册、新申请注册尚未获得批准期间生产、经营25台灭菌器的行为，确属违反《医疗器械监督管理条例》第八条的规定，应当依照该条例第六十三条第一款的规定予以行政处罚。
但是，《中华人民共和国行政处罚法》确立的行政处罚基本原则和裁量处罚幅度的具体要求，在具体案件中对违法行为人实施行政处罚具有统领和指导作用。连云区市场监管局在对连云港佑源公司裁量处罚幅度时，不仅应依据《医疗器械监督管理条例》的规定，还应当依据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，综合考量连云港佑源公司的违法事实、性质、情节及社会危害后果，以确定对其予以从轻处罚、减轻处罚或者予以免予处罚。
连云港佑源公司具备多项从轻或减轻处罚的情形：一是其原依法取得灭菌器的上市注册证，其产品符合相关质量规定；二是连云港佑源公司未能依法在原注册证期限届满前六个月向原注册机构申请延续注册，系由于公司工作人员调整、工作衔接失误等管理疏漏过失造成，而非其主观故意违反法律；三是连云港佑源公司在发现上述问题后，及时于2015年9月7日向江苏省食药监局提出重新注册申请并于同日获得受理，表明连云港佑源公司已经积极采取纠正措施，依法从事医疗器械生产、经营行为；四是根据使用涉案灭菌器所在地的市场监督管理局回函及现场检查笔录等证据，连云港佑源公司生产、经营的涉案25台灭菌器未出现因质量问题引发不良事件或不良后果；五是在连云区市场监管局执法过程中，连云港佑源公司主动承认违法行为并积极配合调查；六是连云港佑源公司已经在连云区市场监管局作出行政处罚前的2017年4月6日取得注册证，表明连云港佑源公司生产的涉案灭菌器也完全符合生产、经营条件。
综合连云港佑源公司违法行为的事实、性质、情节及社会危害后果，应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定依法对其予以减轻处罚。连云区市场监管局对连云港佑源公司作出行政处罚时，未充分考量连云港佑源公司上述各项情形，其作出的处罚决定明显与《中华人民共和国行政处罚法》上述规定不符，量罚幅度明显不当，损害了连云港佑源公司的合法权益。
根据《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款、第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十四）项、第一百六十一条第一款第（四）项的规定，裁定：对连云港市连云区市场监督管理局的强制执行申请不予准许。
连云区市场监管局复议请求，撤销连云港经济技术开发区人民法院（2018）苏0791行审3号行政裁定，裁定准许连云区市场监管局强制执行申请。
主要事实和理由：一、连云港佑源公司在产品的铭牌上标注的生产日期与产品主要零部件生产日期不相符。该公司在未获得第二类医疗器械注册证的情况下，生产销售灭菌器，伪造产品的生产日期，其伪造目的系逃避检查，隐秘其未获得二类医疗器械注册证的事实，达到经营获利的目的，其行为具有主观故意性，侵害了医疗器械正常的经营管理秩序、侵犯了合法企业的经营，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的减轻处罚情形。二、连云港经济技术开发区人民法院认为连云港佑源公司存在多项从轻或减轻处罚的情形错误。主要理由是：1、不能仅因其曾经取得上市注册证就认为其质量符合相关规定，连云港佑源公司无证生产、销售本身就是依法应受严惩的违法行为，质量是否符合规定并不能构成法定的从轻、减轻处罚情节；2、关于“系由于公司工作人员调整、工作衔接失误等管理疏漏过失造成，而非其主观故意违反法律”的判词系听信连云港佑源公司的一面之词，缺乏法律依据，社会导向不好；3、连云港佑源公司2015年9月7日向江苏省食药监局重新注册申请的事实是存在的，但并不能因此说明该公司已经积极采取纠正措施，依法从事医疗器械生产经营，该公司2015年8月至2016年10月期间在无注册证的情况下生产销售灭菌器的行为说明其存在违法的故意；4、连云区市场监管局未对产品质量开展调查，不能排除其有无质量问题，有无不良事件和不良后果。如果造成不良后果，连云港佑源公司需要承受更重的法律制裁，是否造成不良后果不是应当从轻、减轻的法定理由；5、连云港佑源公司在执法过程中主动承认违法行为并积极配合调查，连云区市场监管局已经在行政处罚裁量中予以充分考量，予以从轻处罚；6、连云区市场监管局查处的是连云港佑源公司未取得注册证时而非其于2017年4月6日取得注册证情形下的生产销售行为。三、基于连云港经济技术开发区人民法院的上述错误认识，连云港佑源公司并不具备减轻处罚情节，该公司系恶意违法并拖延履行法律义务，法律意识淡薄，直至2017年12月5日才缴纳500000元罚款。四、连云港经济技术开发区人民法院适用法律错误，既适用《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款、第二款，又适用最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十四）项、第一百六十一条第一款第（四）项的规定，两者相互矛盾。
依据法律规定，法院在行政非诉执行审查时只有权对行政机关处罚的合法性进行审查，无权对处罚的幅度等合理性进行审查。连云港经济技术开发区人民法院在缺乏事实和法律的前提下，裁定认定连云区市场监管局行政处罚程序合法，却同时认定连云港佑源公司具有从轻、减轻处罚情节，连云区市场监管局处罚过重，已超越法律赋予的权利，系违法裁定。
连云港佑源公司对此认为，连云港经济技术开发区人民法院作出的案涉裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。连云区市场监管局的复议请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。
一、连云港佑源公司在注册证有效期届满前向江苏省食药监局申请延续注册，但被告知续证需要增加有关产品安全性评价内容，连云港佑源公司遂于2015年6月8日申请江苏省医疗器械检验所对产品进行全性能及电磁兼容检测，由于检验报告未能在规定日期内完成，导致2015年9月7日才再次向江苏省食药监局提出注册申请。江苏省食药监局出具的受理通知书载明，该申请审批期限为93个工作日，从2015年9月8日起算，然而其直至2017年4月6日才发放新的注册证，耗时1年零7个月之久。连云港佑源公司认为江苏省食药监局超过法定期限的审查时间应当视为许可注册，对该期间的生产销售行为不应予以处罚，而处罚决定书中所认定的灭菌器及货值金额等内容没有分清哪些是江苏省食药监局超出法定审查期限后生产销售的，属于认定事实不清。
二、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。连云港佑源公司主动承认并及时纠正存在的问题，注册证过期系由诸多客观原因造成，且连云港佑源公司生产、销售的产品均符合质量标准，并未造成任何危害后果，应当根据上述规定对连云港佑源公司予以减轻或免于行政处罚。
三、连云区市场监管局在作出案涉行政处罚决定过程中，相关工作人员以言语胁迫、欺诈手段变相剥夺了连云港佑源公司要求听证、复议及诉讼的法定权利，严重损害连云港佑源公司的合法权益。在行政处罚的程序中，连云区市场监管局的工作人员多次向连云港佑源公司强调处罚的金额可以协商，不会真罚2000多万元，如果连云港佑源公司申请听证、复议或诉讼，那就无法通过协调途径解决，连云港佑源公司处于对连云区市场监管局的信任和迫于无奈的情况下才放弃相关权利。连云港佑源公司提出听证申请后又书面申请撤回听证申请即是该因素导致。
连云区市场监管局提起复议申请后，连云港经济技术开发区人民法院已将在案证据和依据随卷移送本院。本院认定的事实与原审法院认定一致。
本院认为，行政法是“控权法”，其目的是制约公权、保障私权，而行政法的基本原则即是这种目标和价值的具体化，指的是可以普遍适用于行政法的各个部分，对于行政法制定、执行和适用的各环节都具有指导意义的若干基本规则，是整个行政法律体系建构和运行的根基。其中，合法行政是行政法最重要的基本原则，行政法的其他基本原则都可以被理解为合法行政原则的扩展、延伸或者平衡。行政机关为实现其某一行政目标而采取的手段，应当能够实现该目标，并以必要为限度，在可以实现行政目的的各种手段中，应当选择对当事人权利影响最小的手段，为此付出的成本与获得的效益不能显失均衡。
《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。第五条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”第二十七条规定，“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”本案中，结合连云港佑源公司的设立发展、违法成因、动机构成、违法所得、危害后果、认过悔过等情况，再综合考量双方当事人就连云港佑源公司面对高额处罚时撤回听证、未依法采取复议或诉讼途径予以维权的相关意见及理由。能够判定，连云港经济技术开发区人民法院围绕本案案情实际，从上位法《中华人民共和国行政处罚法》的层次范畴理解和把握行政法的基本原则及法律法规的条文内涵更加准确与恰当，更加契合最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》解释第一百六十一条第一款第四项规定的内在精神。
本院认为，当公权力机关对公民或法人的违法行为作出行政处罚时，应当具体结合其违法实际，注重惩罚与教育相结合，不能摒弃谦抑的原则或理念，连云区市场监管局所作出的案涉处罚决定及复议理由欠缺谦抑性，系适用法律不当，以高达4000余万元的处罚致使尚已取得注册证的法人踏入经营严重困难之境地，凸显其执法手段与目的间的失衡，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》解释第一百六十一条的规定，裁定如下：
驳回连云港市连云区市场监督管理局复议申请，维持原裁定。
本裁定送达后即发生法律效力。
二〇一八年六月十九日
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