判例 | 无证经营食盐，市场监管局罚了，没没收……
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[摘要]海州市场监管局适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定,对冀盐连云港分公司的涉案违法行为仅作单处罚款的行政处罚,一审法院不予认同。
按照该条款的规定，对冀盐连云港分公司所涉违法行为的处罚应当是没收违法经营的食盐并处罚款,而非仅仅是作罚款处罚；
海州市场监管局以“冀盐连云港分公司违法行为主观上没有故意且案发后积极配合查处并及时补办《食品经营许可证》”为由，对冀盐连云港分公司仅处以罚款。
即使冀盐连云港分公司存在从轻或减轻处罚的情节,海州市场监管局对其仅作单处罚款的行政处罚,亦不符合上述法律规定,处罚明显不当。
基于不减损原告的既有利益考虑,参照该条款的规定，即便被诉处罚决定存在明显不当，一审法院亦不判决撤销或变更。
摘自(2020)苏07行终73号
1
一审法院经审理查明，2019年2月19日，海州市场监管局在日常监督检查中发现冀盐连云港分公司涉嫌未取得食品经营许可从事食品经营活动,遂于当日立案调查。
经查，冀盐连云港分公司于2019年1月14日登记成立，负责人为孙,经营范围为从事唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司（以下简称南堡冀盐公司）安排下列业务：销售饲料盐、融雪剂、“两碱”工业盐；食盐批发兼零售。
2019年1月22日,孙与南堡冀盐公司签订《设立分公司合作协议》，约定：南堡冀盐公司授权设立分公司并同意分公司使用公司的食盐批发许可证等资质开展食盐销售工作；分公司只能经销公司产品，不得经销其他竞品；分公司自主开发当地终端市场等内容。
2019年1月20日,孙代表南堡冀盐公司签订《仓库租赁合同》，约定自2019年1月20日起至2020年1月19日止租赁位于海州区××楼××单元××室用于存放食盐。
2019年2月19日，海州市场监管局的执法人员在对门头挂有“河北省唐山市冀盐食盐有限公司连云港直销点”招牌、墙上挂有“河北省唐山市冀盐食盐有限公司连云港分公司”牌子的海州区××楼××单元××室进行现场检查时，发现堆放在室内地面共计9.655吨的食盐,分别为25公斤装精制食用盐175包（规格2.5千克/袋、10袋/包，生产日期2018.12.22）;20公斤装天然海精盐84包（规格400克/袋、50袋/包，生产日期2018.12.24）;20公斤装天然海精盐180包（规格500克/袋、40袋/包，生产日期2019.1.12）。
冀盐连云港分公司当场向海州市场监管局提供了南堡冀盐公司的《营业执照》、《食盐定点生产企业证书》、《食盐定点批发企业证书》及《食品经营许可证》等的复印件，同时还提供了冀盐连云港分公司的《营业执照》原件，但未能提供冀盐连云港分公司的《食品经营许可证》，冀盐连云港分公司承认其尚未办理《食品经营许可证》。
海州市场监管局当即对现场堆放的食盐予以查封，并委托冀盐连云港分公司保管。
2019年2月22日，海州市场监管局向南堡冀盐公司寄送《行政执法调查通知书》，要求其协助调查。
2019年2月26日，南堡冀盐公司回复海州市场监管局，内容为“冀盐食盐有限公司连云港分公司是本公司在连云港依法成立的分公司。公司主要职责是依法销售本公司盐产品。”等。
2019年2月20日、3月15日和3月26日，海州市场监管局先后三次就冀盐连云港分公司的涉案违法行为对其负责人孙进行调查询问，结合冀盐连云港分公司提供的《出库单》、《销售单》等证据，查实截至2019年2月19日，冀盐连云港分公司共售出食盐8.415吨，剩余9.655吨，货值金额总计为26052.60元；其中2.5千克、500克和400克装三种规格食盐均价为1.62元/千克，该三种规格食盐共计14570千克,货值金额为23602.60元；另外已售25公斤整包装食盐共计3.5吨，销售价为700元/吨，销售金额为2450元。
由于冀盐连云港分公司不能提供其食盐采购销售记录，故冀盐连云港分公司销售食盐的违法所得无法计算。
2019年4月1日，海州市场监管局就冀盐连云港分公司涉案违法行为的查处进行了集体讨论。
2019年4月2日,冀盐连云港分公司取得《食品经营许可证》。
2019年4月3日，海州市场监管局向冀盐连云港分公司发送《行政处罚听证告知书》，告知冀盐连云港分公司拟作行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知冀盐连云港分公司依法享有的陈述、申辩和要求举行听证等权利。
2019年4月24日，海州市场监管局组织了听证。
2019年5月20日，海州市场监管局就此案查处再次进行重大案件集体讨论。
2019年5月21日，海州市场监管局作出海市监案字[2019]073号《行政处罚决定书》（以下简称案涉处罚决定书），认定冀盐连云港分公司未获得食品经营许可销售食盐，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，属于违反食品生产经营一般规定的行为。
鉴于冀盐连云港分公司违法行为主观上没有故意且案发后积极配合查处并及时补办《食品经营许可证》，海州市场监管局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第二十七条第一款第一项和《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，决定责令冀盐连云港分公司当即改正上述违法行为并处罚款15万元，上缴国库。
2019年5月23日，冀盐连云港分公司的负责人孙签收了该处罚决定书。
冀盐连云港分公司对该处罚决定不服，遂诉至一审法院。
2
一审法院认为，海州市场监管局作为县级政府负责市场综合监督管理的工作部门，对违反食品安全监督管理的行为有权实施行政处罚。
《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定：国家对食品生产经营实行许可制度。
从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。
但是，销售食用农产品，不需要取得许可。
该法第一百二十二条第一款规定：违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，……，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。
本案中，冀盐连云港分公司成立于2019年1月14日，主营食盐销售。
按规定冀盐连云港分公司应当依法取得食品经营许可后方可从业，但截止2019年2月19日海州市场监管局对其立案调查时，冀盐连云港分公司仍未取得《食品经营许可证》。
冀盐连云港分公司在尚未取得食品经营许可的情况下，对外销售食盐18.07吨，货值金额26052.60元。
冀盐连云港分公司的行为违反了上述规定，应当予以处罚。
海州市场监管局在对冀盐连云港分公司的涉案违法行为依法进行立案审批、调查询问、集体讨论、罚前告知、听证等程序后，依据在案证据所查明的案件事实，对冀盐连云港分公司作出案涉处罚决定书，认定事实清楚，证据确实充分,程序合法，依法予以确认。
但是,对于海州市场监管局适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定,对冀盐连云港分公司的涉案违法行为仅作单处罚款的行政处罚,一审法院不予认同。
按照该条款的规定，对冀盐连云港分公司所涉违法行为的处罚应当是没收违法经营的食盐并处罚款,而非仅仅是作罚款处罚；
海州市场监管局以“冀盐连云港分公司违法行为主观上没有故意且案发后积极配合查处并及时补办《食品经营许可证》”为由，对冀盐连云港分公司仅处以罚款。
即使冀盐连云港分公司存在从轻或减轻处罚的情节,海州市场监管局对其仅作单处罚款的行政处罚,亦不符合上述法律规定,处罚明显不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定：行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。
基于不减损原告的既有利益考虑,参照该条款的规定，即便被诉处罚决定存在明显不当，一审法院亦不判决撤销或变更。
故，冀盐连云港分公司要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求，依法不予支持。
至于冀盐连云港分公司主张的被处罚主体错误问题，一审法院认为,冀盐连云港分公司的负责人孙在海州市场监管局对其所作的三次《询问（调查）笔录》中，对冀盐连云港分公司无证销售食盐的违法行为均予以承认，且强调是“厂家直销”；
南堡冀盐公司对海州市场监管局发送给其的《行政执法调查通知书》所作“冀盐食盐有限公司连云港分公司是本公司在连云港依法成立的分公司。公司主要职责是依法销售本公司盐产品。”的《回复》亦与此相印证；
而冀盐连云港分公司提供的销售单据进一步证实了其无证销售食盐的数量，与孙的笔录也相印证。
虽然诉讼中冀盐连云港分公司提供了三人与南堡冀盐公司签订的《临时用工合同》及业务员胸牌，以主张三人为南堡冀盐公司的食盐销售业务员，涉案食盐的销售行为系南堡冀盐公司所为；
但考虑到冀盐连云港分公司与南堡冀盐公司之间系总公司与分公司的关系，且在海州市场监管局的行政执法过程中冀盐连云港分公司既没有提出过此观点也无正当理由未提供该证据，综合在案证据，冀盐连云港分公司的该主张难逃避责之嫌，故对冀盐连云港分公司诉讼中主张的被处罚主体错误的观点，依法不予采信。
综上，一审法院依照《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款、第一百二十二条第一款，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冀盐连云港分公司的诉讼请求。案件受理费50元，由冀盐连云港分公司负担。
3
冀盐连云港分公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求发回重审。事实和理由：一审判决认定事实错误。
被上诉人主要依据唯一证据即上诉人在筹建分公司时在租用仓库室内悬挂的冀盐连云港分公司的铜牌，作出案涉处罚决定书，是错误的。
实际上，上诉人在被处罚期间，没有对外开展经营活动，而是上诉人的负责人孙以南堡冀盐公司名义对外销售食盐，该事实依据证据:冀盐公司具有生产、销售及跨区域销售食盐的资质；业务员姜某、凌某、孙三人与南堡冀盐公司签订的“临时用工合同”及工作胸牌（调查当天即已向被上诉人出示提供）；被上诉人查获的8.41吨食盐销售单显示是姜某、凌某销售，与孙无关，且二人销售食盐款项均汇至南堡冀盐公司账上；海州区××楼××单元××室是南堡冀盐公司仓库，门外招牌显示也是南堡冀盐公司连云港直销店，非上诉人经营场所；食盐进货、出货价格一致，销售单上均盖有冀盐公司财务章。
一审判决认为孙的几次调查笔录与南堡冀盐公司的回复、食盐销售单相互印证，认定错误。综上，请求二审法院公正判决。
海州市场监管局辩称，被上诉人海州市场监管局作出案涉处罚决定书对相关事实充分调查，综合证据进行认定。
涉案相关人员既是上诉人员工，又主张是南堡冀盐公司员工，身份混同，行为混同，上诉人自己都不能明确区分。
其行为是以所谓“合法形式”规避市场监管。依照一地一证原则，上诉人无证销售行为事实清楚，证据充分，对其处罚合法有据。
4
经审理查明，一审法院查明事实属实，本院依法予以确认。
另查明，冀盐连云港分公司的《食品经营许可证》载明该公司营业场所均是海州区爱民巷2号门面。
上诉人负责人孙在接受海州市场监管局调查时确认海州区××楼××单元××室是冀盐连云港分公司的实际经营地址。冀盐连云港分公司的营业执照载明经营范围是从事南堡冀盐公司安排的销售饲料盐、融雪剂、“两碱”工业盐；食盐批发兼零售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。
还查明，南堡冀盐公司对海州市场监管局发送给其的《行政执法调查通知书》所作回复中还提到“本公司分公司人员无需办理健康证明也不必办理食品流通许可证”。
本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》规定，海州市场监管局负责本行政区域内食品安全监督管理工作，对违反该法规定未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动的，有权进行行政处罚。
海州市场监管局对案涉违法销售食盐行为依法进行立案审批、调查询问、集体讨论、罚前告知、听证、送达等法定程序，依据《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，作出案涉处罚决定书，行政程序合法，适用法律正确。
海州市场监管局认定冀盐连云港分公司未取得食品经营许可证，实施案涉违法销售食盐行为的证据充分，事实清楚。
冀盐连云港分公司主张处罚认定主体错误，理由不能成立。
除一审法院分析意见外，本院还认为，因冀盐连云港分公司的经营范围包括食盐批发兼零售，案涉违法销售食盐行为发生在冀盐连云港分公司的实际经营场所，冀盐连云港分公司如否认实施该行为，理应举证加以反证。
然而，冀盐连云港分公司依据临时用工合同、销售单、南堡冀盐公司直销店招牌、转账证明等仍不足以证明涉案食盐销售行为不是冀盐连云港分公司所为。
经查，冀盐连云港分公司负责人孙在接受海州市场监管局调查询问被告知是冀盐连云港分公司涉嫌未取得食品经营许可销售食盐一事时，未表明与分公司无关，未提出是南堡冀盐公司的员工销售食盐，倒确认了分公司尚未取得《食品经营许可证》的事实。南堡冀盐公司在答复海州市场监管局时，确认冀盐连云港分公司的主要职责是销售该公司盐产品，更是在针对分公司被调查一事，主张“无需办理健康证明也不必办理食品流通许可证”理由时，强调的是“本公司分公司人员”。
故海州市场监管局认定冀盐连云港分公司系违法主体，具有事实依据。
综上所述，上诉人冀盐连云港分公司的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
二〇二〇年九月二十八日