判例 | 撤销行政许可反被撤，违反程序正当原则
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[摘要]《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。行政机关设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。
虽然现行法律对行政许可撤销、注销行为的程序没有具体规定，但行政机关在撤销、注销行政许可时仍应遵循程序正当原则，向行政相对人说明行政行为的依据、理由，以充分保障当事人的知情权和陈述申辩权。
行政机关在撤销、注销行政许可前未告知行政相对人，未听取行政相对人的陈述申辩，违反了程序正当原则。
摘自（2020）皖12行终300号
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张某某向一审法院诉称，其在安徽省××××里桥有合法的房屋，并于2009年申请注册了家家福超市，依法办理营业执照。
2019年9月18日，颍州区市场监管局作出撤销行政许可决定，决定撤销其依法办理的营业执照（注册号:341202600090887）。
其不服，于2019年10月8日申请复议，2019年12月25日，其收到阜阳市市场监管局作出的行政复议决定书。
其认为，颍州区市场监管局作出的撤销行政许可决定及阜阳市市场监管局作出的行政复议决定均违法，侵害了其合法权益。
请求撤销颍州区市场监管局于2019年9月18日作出的阜﹙州﹚市监许撤销字〔2019〕第02号撤销行政许可决定；撤销阜阳市市场监管局作出的（阜）市监复决字〔2019〕22号行政复议决定。
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一审法院经审理查明，2013年9月30日，张某某申请办理字号为阜阳市颍州区家家福超市的个体工商户营业执照，提交了其本人身份证、颍州区清河街道办事处清河社区居民委员会出具的证明、安徽省阜阳市高新教育学校出具的证明等，原阜阳市工商行政管理局颍州区分局于2013年10月11日予以核准发证,营业执照注册号为341202600090887，经营场所为安徽省阜阳市颍州区三里桥高新教育学校旁门面。
2016年8月9日，张某某在办理食品卫生许可证时，颍州区鼓楼街道办事处清河社区居民委员会出具《证明》一份，载明:兹有我社区宝宝乐园幼儿园位于颍州区××里桥，占地面积5.8亩，建筑面积2160平方米，房地产权利人张某某所有，不属于违法建筑，现无偿提供给阜阳市颍州区宝宝乐园幼儿园使用，房屋产权证尚未办理。
2019年4月16日，颍州区鼓楼街道办事处清河社区居民委员会向颍州区市场监管局出具《函》一份，载明:经社区核实，宝宝乐园幼儿园看护在2016年8月10日申请办理食品经营许可证，这个事已经查实，是社区工作人员未按规定审核把关，私自出具的证明材料，并且按照职能，社区并不具备证明房屋产权归属的资格。
2019年9月18日，颍州区市场监管局作出阜﹙州﹚市监许撤销字〔2019〕第02号撤销行政许可决定，认定阜阳市颍州区家家福超市于2013年10月11日取得的营业执照行政许可，调查中发现颍州区鼓楼街道办事处清河社区出具的场所“证明”，是社区工作人员未按规定审核把关，私自出具的证明材料，中共阜阳市颍州区鼓楼街道办事处工作委员会对私自出具证明材料的张某给予党内警告处分。
依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第四、五项的规定，决定撤销阜阳市颍州区家家福超市的营业执照（注册号341202600090887）。
张某某不服，申请复议。
2019年10月17日，阜阳市市场监管局受理后，于2019年12月23日作出（阜）市监复决字〔2019〕22号行政复议决定，维持了颍州区市场监管局作出的撤销行政许可决定。
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一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可:（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。
本案中，颍州区市场监管局作出的撤销行政许可决定，仅以颍州区鼓楼街道办事处清河社区出具的场所证明，是社区工作人员未按规定审核把关，私自出具的为由，依据上述规定，撤销了张某某办理的阜阳市颍州区家家福超市的营业执照。
而该份证明系2016年8月9日张某某在办理食品卫生许可证时由颍州区鼓楼街道办事处清河社区居民委员会出具，颍州区市场监管局以此为由撤销张某某于2013年10月11日取得的营业执照明显不妥，属事实不清、证据不足。
此外，《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。
本案颍州区市场监管局作出行政行为前，未给予张某某陈述和申辩的权利，不符合依法行政的基本要求，其作出的行政行为违反法定程序，依法应予撤销。
阜阳市市场监管局没有查明颍州区市场监管局作出的行政行为事实是否清楚，程序是否合法，即作出维持的行政复议决定，依法亦应撤销。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决撤销颍州区市场监管局于2019年9月18日作出的阜﹙州﹚市监许撤销字〔2019〕第02号撤销行政许可决定；撤销阜阳市市场监管局于2019年12月23日作出的（阜）市监复决字〔2019〕22号行政复议决定。
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颍州区市场监管局上诉称，其是在调查张某某办理食品经营许可证时出具的场所证明是否真实一事中，函询阜阳市颍州区鼓楼街道办事处清河社区居民委员会，该居委会回函称社区工作人员未按规定审核把关，私自出具了证明材料，且社区并不具备证明房屋产权归属的资格。
根据回函内容，其发现张某某在2013年办理营业执照时提供的经营场所证明是社区居委会和学校证明，而社区居委会和学校并不具备证明房屋产权归属的资格。
因此张某某办理营业执照时未按照《个体工商户条例》第八条的规定提供合法的经营场所证明，属于行政许可法第六十九条规定的法定撤销情形。
综上该局作出撤销许可决定的依据并非是一审法院认为的“社区工作人员未按规定审核把关，私自出具的为由”，而是张某某办理营业执照时未提供合法的经营场所的证明，一审认定事实错误。请求依法撤销一审判决；改判驳回张某某一审诉讼请求；本案诉讼费用由张某某负担。
阜阳市市场监管局上诉称，一审认定事实错误，无论社区还是学校均不具备证明房屋产权归属的资格，不能证明个体工商户有相应的经营场所合法使用，结合不动产登记信息查询证明，能够说明社区和学校出具的证明内容不真实，所以颍州区市场监管局撤销了张某某的营业执照，符合《个体工商户条例》第八条和《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定。
本案不属于必须进行听证告知的情形，也没有法律规定要求行政机关撤销行政许可时应履行事先告知程序，一审适用法律错误。
请求撤销原判，改判驳回张某某一审诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由张某某负担。
张某某向一审法院提交了以下证据：1、阜阳市颍州区家家福超市营业执照。证明合法申请注册。2、撤销行政许可决定书、行政复议决定书。证明被诉行政行为存在。
颍州区市场监管局向一审提交的证据有：1、统一社会信用代码证书。证明其诉讼主体资格。2、12345市长热线平台服务单、12315消费者投诉记录单；3、责令改正通知书、现场笔录；4、社会力量办学许可证、安徽省国家建设征（拨）用土地申报表、征用土地申请、征用土地协议书；5、个体工商户经济户口（包括收据、个体工商户设立登记材料、食品流通许可申请材料）；6、阜阳市工商行政管理局颍州区分局登记档案（包括个体工商户开业登记申请材料、个体工商户营业执照、食品流通许可证）；7、颍州区教育局州教[2015]73号文件、颍州区教育局2016年8月1日出具的证明；8、颍州区鼓楼街道办事处清河社区居民委员会2016年8月9日出具的证明；9、关于给予张建全党内警告处分的决定、张某出具的情况说明；10、颍州区教育局行政处罚决定书、2019年4月16日函、关于宝宝乐园幼儿看护点的请示、颍州区市场监管局党组会议记录。证明投诉人反映张某某在办理营业执照时存在提交虚假场所证明行为；张某某在办理营业执照时提交的经营场所为原阜阳市颍南中学学校用地，其产权人并非张某某；张某某并未提供有效的经营场所证明，私自为其开具虚假证明的清河社区工作人员已受到行政处分，且不具备证明房屋产权归属的资格。11、撤销行政许可决定书及送达证。证明该局依据查明的事实，作出撤销张某某营业执照的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。
阜阳市市场监管局向一审法院提交以下主要证据：1、统一社会信用代码证书。证明其诉讼主体资格。2、不动产登记信息查询证明。证明复议机关在复议阶段调取的事实方面的证据。3、原告的行政复议申请书及提供的相关材料；4、《行政复议案件受理通知书》及送达回证；5、《行政复议答复通知书》及送达回证；6、颍州区市场监管局行政复议答复书及提供的相关材料；7、《行政复议案件延期通知书》及送达回证；8、《行政复议决定书》及送达回证。证明复议程序合法。9、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。证明适用法律依据正确。
上述证据均已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院二审对一审法院查明的事实予以确认。
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本院认为，《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。行政机关设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。
虽然现行法律对行政许可撤销、注销行为的程序没有具体规定，但行政机关在撤销、注销行政许可时仍应遵循程序正当原则，向行政相对人说明行政行为的依据、理由，以充分保障当事人的知情权和陈述申辩权。
行政机关在撤销、注销行政许可前未告知行政相对人，未听取行政相对人的陈述申辩，违反了程序正当原则。
本案颍州区市场监管局作出行政行为前，未给予张某某陈述和申辩的权利，不符合依法行政的基本要求，其作出的行政行为违反法定程序，依法应予撤销。
阜阳市市场监管局没有查明颍州区市场监管局作出的行政行为程序是否合法，即作出维持的行政复议决定，依法亦应撤销。
综上，一审判决正确，上诉人的上诉请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人阜阜阳市颍州区市场监督管理局、阜阳市市场监督管理局各负担50元。
本判决为终审判决。
二〇二〇年九月二十五日