不能证明处罚决定经机关负责人集体讨论，违反法定程序

最高院：在案证据不能证明处罚决定经机关负责人集体讨论，违反法定程序

孙继承 整理

农业执法公众号说明：

有观点认为，应当进行而未经集体讨论的案件属于程序违法，考虑到集体讨论属于行政处罚的内部程序，也有观点认为，应当进行而未经集体讨论的案件属于程序瑕疵；还有观点认为，在诉讼中处罚机关未能举证其进行了集体讨论，不等同于进行了集体讨论或者属于程序不当【见大合集：69个种子执法涉诉行政审判案例要点精读（2009-2020）中的案例6】。后面两种观点，显然是有利于处罚机关的。

实践中，建议大家以最高院的这个判决为参考。一是，应当进行而未经集体讨论的案件属于程序违法。二是，主张经过集体讨论，但在诉讼举证期限内未提交的证据，不能作为法院认定处罚机关进行了集体讨论的证据。三是，处罚机关的下级部门负责人进行的集体讨论，不等同于处罚机关负责人进行的集体讨论。

本文整理了两个案例，一个最高院的，一个甘肃高院的。

胡*、王*资源行政管理:土地行政管理(土地)再审行政判决书

最高人民法院行政判决书

（2019）最高法行再22号

【裁判要旨】根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，对于收回国有土地使用权这类对相对人处以较重行政处罚的行政决定，应当经作出处罚决定的行政机关负责人集体讨论通过。行政处罚法规定行政机关负责人集体讨论是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，是与一般行政处罚相区分的特殊程序，旨在更好的保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。

2013年9月9日，海口市政府作出海府罚字﹝2013﹞3号《海口市人民政府行政处罚决定书》(以下简称3号处罚决定)。本案中，海口市政府提交海口市国土局《重大事项集体会审（签）表》，拟证明3号处罚决定作出前已经过集体讨论。

但是如前所述，该证据不属于新证据，本院不予确认。而且，行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责人，即使前述证据符合行政诉讼证据规则的要求并在举证期限内依法提交，海口市国土局的会签讨论情况亦不能作为3号处罚决定经过海口市政府负责人集体讨论的相关证据。

因此，在案证据不能证明海口市政府作出3号处罚决定前，已经机关负责人集体会议讨论通过，违反法定程序。海口市政府主张3号处罚决定作出程序合法，本院不予支持。一、二审未能指出该程序问题，认定事实不清，适用法律不当，本院予以纠正。

瓜州县烟草专卖局与新疆北控公司、酒泉市烟草专卖局行政处罚及行政复议再审审查与审判监督行政裁定书

甘肃省高级人民法院

行政裁定书

（2020）甘行申327号

【裁判要旨】处罚机关认定新疆北控公司的违法行为情节严重，依法属于应当经行政机关的负责人集体讨论的情形，但瓜州烟草局未在法定举证期限内向一审法院提交证明作出被诉行政行为系经负责人集体讨论决定的证据，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，应视为没有相应证据，其行为违反法定程序。

关于瓜州烟草局提出案件进行了集体讨论的再审理由。据前述，案件集体讨论是被诉行政处罚决定的必经程序，无论其载体或表现形式，均形成于作出行政处罚决定之前，属于据以作出被诉行政行为的证据，且不属于人民法院依职权调取的证据类型，瓜州烟草局的逾期举证行为违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”的规定，其应承担不利的法律后果。