曹培杰等｜把全社会变成学生学习的大课堂——教育服务供给社会化的发展路径与监管策略
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基金项目：中国教育科学研究院基本科研业务费专项资金“未来学校的学习方式变革研究”（GYJ2020047）。
引用：曹培杰,孙立会(2021).把全社会变成学生学习的大课堂——教育服务供给社会化的发展路径与监管策略[J].现代远程教育研究,33(1):49-55.
摘要：在我国教育现代化进程中，如何把全社会变成学生学习的大课堂，更好地满足人民群众的多样化教育需求，是一个亟待解决的重大现实问题。随着“互联网+教育”的发展，教育服务供给呈现出社会化趋势，为解决这一难题提供了新的可能。教育服务供给社会化是教育高质量发展和教育治理现代化的必然要求，将推动供给来源从“大包大揽”转向“多元协同”，服务方式从“标准生产”转向“个性定制”，教育监管从“野蛮生长”转向“有序发展”。依循这一思路，未来教育发展将从标准化走向精细化，业务分工更加细化，非核心、标准化和特需型教育业务将逐步实现服务外包。为了有效推进教育服务供给社会化的实践，一方面要积极探索学校购买教育服务的有效模式，支持学校购买教育服务，加强绩效评估和风险预防，培育教育服务新业态；另一方面，要完善新型教育服务监管机制，加强顶层设计，强化事中监管，注重行业自律，从而形成政府宏观调控、学校开放办学、社会广泛参与的治理格局。
关键词：互联网+教育；教育治理；教育服务供给；发展路径；监管策略
随着“互联网+教育”的深入发展，教育服务供给社会化开始萌芽，特别是新冠肺炎疫情引发了在线教育的“井喷式”增长，直播课堂、网络点播、在线辅导等成为学校开展教学的重要方式，催生了弹性教学模式和精细化教育分工，促使教育场景从教室走向网络、从书本走向实践、从学校走向社会。2019年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》明确提出，坚持政府主导、全社会多元参与，坚持人人尽责、人人享有，多渠道扩大教育供给，构建全社会共同参与建设、共同参与治理、共同分享成果的教育发展新格局。如何扩大优质教育资源供给，推动教育服务供给社会化，把全社会变成学生学习的大课堂，更好满足人民群众教育需求，是一个亟待解决的重大现实问题。
长期以来，教育供给依赖于政府的统一生产和单向主导，政府是无所不包、无所不能的“大管家”，这在过去确实发挥了不可替代的重要作用，有力保障了亿万人民群众的受教育权利。随着我国社会主要矛盾发生转化，“一刀切”的教育供给无法满足人民日益增长的多样化高质量教育需求，一些高端的国际教育、优质的互联网教育、特色化的专业教育诉求高涨，原先以温饱型为主的供给体系明显滞后于社会发展需要（周海涛等，2016）。在新的历史时期，亟需明确政府在教育服务供给体系中的职能边界，形成政府“主动放权赋权、有效责权督权”，市场合理“接权、用权”的制度环境（庞丽娟等，2016），引导和强化市场机制在教育资源配置中发挥作用，促使教育系统优化和效率提升，从而提供丰富多元、优质均衡的教育服务（辜胜阻等，2018）。目前，教育服务供给社会化已经在家庭教育（蔡迎旗等，2018）、校园欺凌防治（代娟，2020）、高校创新创业教育（韩庚君等，2020）、民族地区基础教育（苏静，2020）等方面进行了一系列实践探索，取得了良好效果。
“互联网+教育”为教育服务供给转型提供了新的可能，打破了学校的围墙，推动教育服务体系从教室场景、学校场景扩展到整个社会（陈丽，2018），有利于破解泛化供给与精准需求、低效供给与新兴需求、高投入与低产出之间的结构性失衡（冯晓英等，2020）。通过构建全民参与、内外结合的优质数字资源共享机制与公共服务体系，使农村边远地区的学校也能享受到优质教育资源（孙立会等，2019）。借助“互联网+教育”，政府、学校和社会共同推动教育服务供给转型，学校不再是封闭的教育单元和静态的知识仓库，而是开放、流动、社会性、分布式、联通的智慧认知网络与个性化发展空间（余胜泉等，2017）。
随着教育服务供给从政府和学校的“内部事务”转变为全社会参与的“公共事务”，必然需要一套完善的协同创新机制，加强不同类型、不同层次和不同学段教育的有效衔接，结成紧密的教育共同体和学习共同体，形成全社会参与的教育治理体系（李政涛，2020）。同时还要积极探索政府购买教育服务，在购买程序、资金管理、绩效管理等方面形成约束机制（方建锋，2018），以及加强监管，规范和引导教育服务提供主体，使其行为符合社会公众利益（黄云鹏，2005）。
总之，教育服务供给社会化受到学术界的广泛关注，在驱动因素、发展路径、运行机制等方面进行了深入探讨，为本研究开展提供了坚实基础，但已有研究还存在不足：一方面，现有研究大多停留于教育供给侧改革，对教育需求侧改革关注不够，忽视了精细化教育分工带来的教育服务外包，难以发挥在线教育与智能教育对办学模式转型的驱动引领作用。另一方面，现有研究大多侧重于教育服务供给社会化带来的有利影响，对可能产生的潜在风险认识不够深入，缺乏有效的监管策略。这些问题已经成为影响教育服务供给社会化向纵深发展的关键。
教育服务供给社会化是新时代教育高质量发展的必然要求，是推进教育治理现代化的有力支撑，将在供给来源、服务方式和教育监管上发生深刻变化。
1.来源拓展：从“大包大揽”到“多元协同”
过去，政府作为教育服务供给的主体，其重点是确保教育服务的普及化和均衡化，旨在满足多数人的标准化需求，因此不得不忽视和淡化少数人的个性化需求。由于过度强调政府主导作用，社会力量参与教育服务供给困难重重，特色化和差异化的教育服务明显匮乏。在“互联网+”时代，知识观发生了深刻变化，呈现出信息贡献草根化、信息生产众筹化、联结关系网络化等新特征（陈丽等，2019），人人都是信息的接收者和提供者，这为社会力量进入教育铺平了道路。未来，教育服务将从“标准供给”走向“需求供给”，形成政府、学校和社会“三位一体”的教育服务供给链（如图1所示）。其中，政府作为教育服务供给的主导力量，通过政策设计对服务供给全过程进行宏观调控和科学监管。社会是教育服务供给的新生力量，重点是将先进教育理念转化为优质教育服务，推动校内外教育场景互联。学校是教育服务供给的关键载体，根据师生需求精准加工教育服务，使教育服务与师生发展相契合。
2.方式创新：从“标准生产”到“个性定制”
学校作为教育服务供给的关键载体，更多是按照政府要求开展统一化的教育教学活动，同质化倾向凸显，甚至造成“千校一面”的困境。随着教育服务供给社会化，学校功能开始发生变化，不再是流水线生产的“教育工厂”，而是各类教育服务的“聚合器”与“把关人”，借助社会力量为学生创设多样化的发展机会。随着在线教育和智能教育业态的发展成熟，学校的选择性大大增强，在教育服务内容、类型、方式等方面拥有更多主动权。江小涓等（2019）指出，互联网从根本上改变了传统服务业的性质，劳动力无需流动，但其提供的服务却可以大规模远距离提供。比如，众包平台将创意设计、软件开发、系统集成等技术需求分解为模块任务，由不同国家的设计师和程序员分包承担，中小型机构无需聘用专门人才，也能享受到定制化的技术服务。与之类似，学校也可以在政府组织支持下，根据师生需求在网络平台上发布任务，通过购买教育服务和教育业务外包的方式，引导社会力量围绕教育重难点问题提供解决方案，包括拔尖创新人才培养、学困生转化、特色课程建设、高端资源开发、出国留学咨询、心理健康辅导等，从而实现教育服务供给与师生发展需求的有效对接。当然，这个过程不是一蹴而就的，需要根据师生反馈情况进行不断优化和持续改进，从而推动教育服务供给从标准化走向个性化、从模式化走向定制化。
3.监管转型：从“野蛮生长”到“有序发展”
教育服务供给社会化在激发教育活力的同时，也不可避免地带来一系列新矛盾和新问题，一旦学校与社会之间没有形成合力，甚至出现恶性竞争，不仅会增加学生学业负担和教师工作压力，还会对教育生态带来负面影响。所以，政府在教育服务供给放权之后，必须对教育服务全过程进行科学监管，明确政府、学校和社会的责任边界，避免陷入“一管就死、一放就乱”的怪圈。一方面，扩大教育服务的“量”，加大经费投入力度，积极发展教育服务新业态，注重发挥市场机制在教育服务供给中的调节作用，扩大优质教育资源供给，支持符合条件的新型教育服务纳入学校教育体系。另一方面，确保教育服务的“质”，坚持创新驱动、包容审慎、线上线下一体化监管的原则，高标准设立准入条件，建立规范透明的运行机制、科学合理的质量标准和优胜劣汰的评估制度，利用人工智能技术对教育服务运行状态进行自动化监管，引导学校、社会机构、行业协会、师生、家长等多元主体参与治理，构建更加完善的教育服务治理体系。
在漫长的历史长河中，教育发展经历了三次重大转型：第一，从教育业余化走向教育正规化。最初的教育活动带有随意性和无序性的特征，零散存在于人类的劳动实践过程中。到西周时期，逐渐形成了比较完备的学校制度，建立了政教合一的官学体系，在人员、内容、形式上都有严格规定，学校成为从事教育活动的专业机构（栗洪武等，2015），这标志着教育从业余化走向了正规化。第二，从教育正规化走向教育标准化。19世纪中后期，人类开启了宏大的工业化和城市化进程，以班级授课制为核心的现代教育体系登上了历史舞台，通过标准统一的教学活动批量化生产人才（曹培杰，2017），追求最大效益，这标志着教育从正规化走向了标准化。第三，从教育标准化走向教育精细化。随着“互联网+教育”的发展，双师课堂、自适应学习、大规模开放在线课程等蓬勃兴起，极大改变了学校自给自足的办学模式，校园边界正在加速消融，教育流程开始从“流水线生产”走向“社会化协同”。比如，在疫情期间，大规模在线教育实现了教育链、科技链与产业链的跨界融合，催生出以弹性教学和主动学习为基本特征的新型教育形态（黄荣怀等，2020），并在整个社会中形成了复杂的教育分工体系。2020年7月，人社部联合国家市场监管总局、国家统计局发布9个新职业，在线学习服务师就是其中之一。2020年9月，OECD提出未来学校教育的四大图景，包括学校教育扩展、教育外包、学校成为学习中心和无边界学习，传统学校体系逐渐瓦解，社会力量广泛参与教育，教学组织富有弹性，正式学习与非正式学习融为一体，学校成为泛在灵活、动态更新的教育生态系统（OECD，2020）。未来，教育发展将从标准化走向精细化，业务分工更加细化，教师角色出现转化，非核心、标准化和特需型教育将逐步实现外包。
1.非核心业务的教育外包
过去，学校就像一个“小型社会”，普遍采取自给自足的组织形态，除了教学部门和教研部门之外，还有图书馆、网络运维、生涯规划、心理健康等教辅部门，甚至还有食堂、宿舍、安保、商店、澡堂等后勤服务部门。在办学过程中，人们发现一流的学校并不一定能办出一流的食堂。每个组织都有自己的核心业务和非核心业务，只有专注于核心业务才能取得成功（尚俊杰，2014）。比如，苹果公司专注于手机和电脑设计业务，将制造组装业务外包给了富士康。对于富士康来说，他们也是专注于电子器件制造，而不一定要涉足于手机和电脑设计。随着时间推移和观念转变，许多学校启动实施后勤社会化改革，有的将食堂外包给餐饮公司，有的将安保等外包给物业公司，有效降低了运营成本，并进一步提升了服务质量。目前，还有学校尝试将财务预算、校务咨询等纳入外包服务，专注于提升学校的核心竞争力。按照这个思路，我们完全可以对学校业务进行细分，区分出核心教育业务和非核心教育业务，把主要精力放在核心业务上，引入社会专业力量来开展非核心业务，让最专业的人做最擅长的事，建立开放联通的办学体系，从而实现办学模式转型。比如，网络运维、教室管理、图书馆服务、生涯规划指导、心理健康辅导等不一定是学校最擅长的业务，可以委托专门机构来承办，引入一流的互联网企业为学校提供技术保障、一流的生涯规划师为学生提供成长规划指导、一流的心理咨询师为学生提供心理健康指导……通过学校非核心业务的教育外包，努力为师生发展提供全方位的专业服务保障。
2.标准化业务的教育外包
现行教育体系是工业时代的产物，具有明显的流水线生产特征。最为常见的情景是：学生进入学校后按年龄分班，使用统一教材，按照规范流程进行教学，达到考试标准后升入更高年级，并依此循环不止。这种标准化教育模式让“人机共教”成为可能，并为教育服务供给社会化提供了前提条件。当前，制造业、零售业等领域已经出现了“机器取代人力”的趋势，人工智能在标准化业务中展现出明显优势，具有实现大规模替代人力的潜力。尽管教育活动总体上是富有创造性的，但也存在一些标准化环节，如学情分析、问题诊断、作业批改、试题讲解、口语练习等教育活动，其业务流程相对固定，具有很强的重复性、流程化特征，完全可以利用技术赋能教育，将教师从重复性劳动中解放出来（曹培杰，2020）。目前，北京市通州区、成都市武侯区等地通过整合社会力量，建立了学生数字画像和课程知识图谱，制订了精准的资源推送方案，实现了学习者和学习资源的双向匹配。未来，这些标准化教育业务可以外包给社会机构，引导互联网行业将先进教育理念转化为优质教育资源、学习支持服务和智能教育平台，大幅减少机械性重复劳动，使教师更加专注于教学创新，促进学校教育高质量发展。
3.特需型业务的教育外包
现行教育体系在规模化和个性化之间存在着难以调和的矛盾，关注重点是处于平均水平的大多数学生，总有少部分学生“吃不饱”或“吃不了”，尽管这些学生并不占多数，但他们恰恰是最需要给予更多关注的群体。由于客观条件有限，学校通常无法同时做好拔尖学生培养和学困生转化工作。在“互联网+教育”的背景下，一批“身怀绝技”的独立教师开始崛起，他们在某些教学领域具有明显优势，借助网络为不同学校、不同地区的学生提供针对性指导，在一定程度上满足了差异化教育需求。同时，学校还肩负着培养学生特长的重要使命，在全面发展的基础上发挥学生的优势潜能，努力让每一个学生都成为最好的自己。但是，仅靠学校自身力量难以满足每个学生的特长发展需求，必须把全社会的优质教育资源整合起来，引导学生走出校园、走进社会，才能取得理想效果。比如，STEM教育和创客教育受到科技特长生的广泛关注，但学校普遍面临专门师资匮乏、配套设施不全、专业支持不足等问题，无法开展高水平的科学探究活动。实践证明，只有把课堂开在博物馆、科技馆、实验室、高新技术企业等场所，STEM教育和创客教育才能落地生根。未来，政府要在学校充分挖掘内部潜力的基础上，引导各行各业的专业力量参与教育，探索多样化的教师补充渠道，提升兼职教师评聘的灵活性，努力为学生全面而有个性的发展提供有力支撑。我们要认识到，未来学校的教学提供者不仅是教师，也可能是科学家、工程师、医生、工人、农民等，任何有专长的人都可以成为“教师”（曹培杰，2018）。
总之，教育服务供给社会化是未来教育变革的重要趋势，通过整合校内外资源，引入社会力量优化教育服务供给，使学校更加专注于核心教学业务，潜心教书育人，从而实现真正意义上的开放办学。于是，学校不再是教育的工厂，而是资源汇聚的生态圈、创意生成的孵化器和活力迸发的实践场。
随着教育业务外包的发展，教育服务供给不断扩大，社会力量可以提供丰富多元的优质教育服务，有助于解决有效教育供给不足、服务类型单一、服务质量不高等问题。通过支持学校购买教育服务，激发社会多元主体参与教育的积极性，汇聚形成全社会育人合力，这是盘活教育资源、优化资源配置的重要手段，也是开门办学、构建新型教育体系的内在要求。
1.支持学校购买教育服务
目前，许多地方都在积极探索学校购买教育服务的实践路径，不断扩大购买服务范围，包括课程建设、教育评估、教师培训、规划咨询等。2020年7月，国家发展和改革委员会明确将在线教育服务纳入政府购买服务指导性采购清单。在教育信息化领域，已经初步形成了“在生均公用经费中列支购买资源服务费用的机制”，将数字教育资源的选择权交给师生，提升了优质资源服务共享的公平性，满足了个性化教学需求（任友群等，2018）。未来，一方面要全面落实学校办学自主权，优先在农村边远地区开展学校购买教育服务试点，完善公用经费使用管理办法，扩大经费使用自主权，设立购买教育服务专项经费，将所需经费纳入年度财政预算，积极探索非核心教育业务、标准化教育业务和特需型教育业务的服务外包。另一方面要完善购买服务的制度体系，规范采购流程，通过公开招标程序开展竞争性购买，引导学校利用社会资源优化办学，把世界变成学生的“教材”。
2.加强绩效评估和风险预防
首先，建立健全由学校、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，积极推进第三方评价，委托专业机构对提供服务的社会教育机构进行资质审核，并对其提供教育服务的全过程进行初始评估、中期评估和终期评估。其次，切实加强学校购买教育服务的绩效管理，从成本、效率、社会公正度、公众满意度等维度入手，制订科学合理的评价指标，建立由购买主体、服务对象和专业机构组成的评价委员会，将评价结果作为验收服务完成情况的重要依据（张燕，2016）。最后，建立购买教育服务的风险预防机制，对于周期长、风险大的教育服务项目，以法律合同的方式进行权责约定，设定教育服务的质量标准、双方权利义务、经费支付方式等，跟踪督促社会机构提供高质量教育服务。
3.培育教育服务新业态
一方面，加大财政投入力度，通过税收减免、专项补助等方式吸引社会机构参与教育服务竞争，以市场化手段优化教育资源配置，进一步放开教育服务市场准入，支持符合条件的网络精品课程、特色数字资源、在线教育服务、学情精准分析、作业智能批改、综合素质评价等纳入学校教育体系。另一方面，建立优胜劣汰的动态调整和信息公开机制，不断增强教育服务供给的市场活力，培育一批具有良好社会信誉、拥有自主品牌优势和核心竞争力的新型社会教育组织，实现教育服务供给从“小规模、零散化、单一型”向“大规模、系统化、复合型”转变。同时，根据未来教育发展态势，持续更新政府购买服务指导性目录，引导社会力量聚焦教育的重难点问题，提供针对性解决方案，推动重点领域和关键环节取得新突破，使全社会都成为教育改革创新的“同盟军”和“合伙人”。
完善新型教育服务监管机制，对服务供给主体进行规范引导和科学监管，是教育服务供给社会化成败的关键。目前，教育服务供给社会化刚刚兴起，还处于矛盾交织的磨合期，学校与社会之间尚未建立起有效衔接机制，校外教育监管、教育业务外包、线上线下教育协同等方面的制度建设才刚刚起步，还不能很好地满足实践需要，甚至存在一些模糊或真空地带。随着社会力量广泛参与教育服务供给，单靠自上而下的行政管理是很难奏效的，政府要建构一种新型权威力量，不再是包揽决策和执行决策，而是以市场机制为基础，与其他社会组织共同开展行动，确保教育公共利益最大化（杜明峰等，2017）。
1.加强顶层设计
新型教育服务往往具有供给主体多元、供给类型多样、供给方式灵活等鲜明特征，给现有教育管理带来了挑战。为此，首先要尽快厘清政府部门的职责边界，明确监管责任，划分职能权限，建立健全教育服务供给的准入机制、退出机制、筛选机制和评价机制。其中，教育行政部门主要负责社会教育机构的资质审核、质量监督和日常管理，网信办和工信部门主要负责互联网业务审批、信息监管、网站备案等，市场监管部门主要负责服务供给过程中发生的市场行为和消费维权。其次，注重加强跨部门协同，建立联席会议制度，定期召开会议研究解决有关问题，组织开展专项检查，构建新型教育服务监管的联动机制，形成信息联通、问题联治、业务联动的工作合力。最后，加快完善教育服务治理体系，充分发挥专业评估机构的作用，鼓励行业协会参与标准制定和质量监测，提高社会公众的参与度，形成政府宏观调控、学校开放办学、社会广泛参与的治理格局。
2.强化事中监管
随着教育服务供给社会化进程的推进，社会教育机构将会进入到快速发展阶段，再加上在线教育服务和智能教育服务还具有虚拟性、间接性和隐蔽性的特点，仅仅依靠事前备案审批、事后行政处罚的传统方式难以有效应对，必须从事前与事后监管为主逐渐转向事中监管为主。为此，首先要建立信用分级监管机制，制定新型教育服务信用评分标准，采用机构申报、社会反映、行业协会提供、行政部门主动采集等方式获取数据，不定期开展随机抽查，将信用评价等级作为激励与惩戒社会教育机构的重要依据。针对教育服务供给中出现的突出问题，及时制定负面清单，明确行业禁入内容和底线要求。其次，根据管办评分离的原则，引入第三方对社会教育机构的办学资质、办学条件、师资队伍以及教育服务质量进行评估，并作为政府监管和采取相关处理措施的客观依据（王娟等，2020）。最后，注重信息公开，打造网络监管平台，畅通意见收集、问题举报、维权申诉的渠道，维护学校师生和社会主体的合法权益。例如，利用人工智能和大数据技术，采集全样本、全过程、多模态的教育服务数据，实时发布预警信息，提高教育监管的灵敏性和科学性。
3.注重行业自律
结合新型教育服务的类型特点，支持组建不同类别的教育服务行业协会，制定行业自律准则、行业标准及认证体系，加强行业自我约束。实践表明，政府主导的行业协会不仅在行动上畏首畏尾，而且不容易被行业所接受和认可，也很难产生良好作用（王军，2017）。一方面，教育服务监管一定要遵循市场竞争和发展规律，鼓励支持“头部机构”成为行业协会的组织者和引领者，政府部门更多是扮演助力和纠偏的角色，维护业内正常竞争秩序。另一方面，建立新型教育服务的质量标准体系，引导行业协会、教育机构、科研院所等多方参与，共同研制各项教育服务质量的细化标准，在课程、师资、教学、资源、平台等方面提出具体要求，注重加强标准研制的国际合作，推动中国教育标准走向世界。
教育服务供给社会化是教育高质量发展的必然要求，对扩大有效教育供给、满足人民多样化教育需求具有重要意义。未来，以“互联网+教育”为核心的新型教育业态蓬勃发展，社会力量广泛参与教育，非核心、标准化和特需型教育业务逐步实现外包，学校不再是封闭的教育堡垒，而是汇聚一切美好事物的学习中心，进而成为全社会育人、全社会共学、全社会进步的重要平台。随着教育供给主体的多元化，教育治理面临严峻挑战，如何划定政府职责边界，建立准入退出标准，构建覆盖教育服务全过程的监管体系，将成为教育服务供给社会化的成败关键。总之，任何教育改革都不可能是完美的，难免会出现各种问题和挑战，正是在应对挑战、解决问题的过程中，教育服务供给社会化才会不断完善，从而实现“生活即教育、社会即学校、世界即教材”的目标愿景。
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