党员参与党内政治生活问题研究

［摘要］根据党内法规，党员参与党内政治生活有多种途径和方式。党员既可以通过所在的党组织直接参与党内事务，行使党员的民主权利，又可以通过自己选举出来的党代表间接参与党内事务，还可以通过党的媒体，直接对党的理论、方针、政策进行讨论，发表自己的意见和建议。目前党员参与党内政治生活的主要问题是，许多党员和党员领导干部对党员享有的权利不清楚，党员权利保障不力；党代表反映党员意愿的能力比较弱；基层党组织“三会一课”落实不到位；党员的选举权和被选举权虚置。进一步规范党员参与党内政治生活，要围绕落实党员的知情权、参与权、选举权与监督权，加强党内法规的系统性和配套性，增强广大党员的权利义务意识，推动党务公开，进一步完善“三会一课”制度，丰富和拓展党员参与党内政治生活的渠道。

［关键词］全面从严治党；党内法规；党内政治生活

［作者简介］田改伟，中国社会科学院政治学研究所研究员

党的组织性、纪律性和创造性是党具有凝聚力和战斗力的根本保证。这种组织性、纪律性、创造性离不开广大党员严格的党内政治生活和积极参与党内事务。党的十八大以来，严格党内政治生活成为贯彻落实全面从严治党的重要内容和抓手。习近平也一再强调：“党内政治生活和组织生活都要讲政治、讲原则、讲规矩，不能搞假大空、不能随意化、平淡化，更不能娱乐化、庸俗化。”①因此，研究和梳理广大党员参与党内政治生活的方式和途径，探索党内政治生活的规范化、制度化和常态化，对于严格党内生活、推动全面从严治党的贯彻落实，使党能够更加胜任自身肩负的历史使命，具有重要的现实价值和理论意义。

　　中国共产党作为一个无产阶级政党组织，之所以能够在不同的历史时期始终保持活力，一个重要的原因就是广大党员具有广泛的参与党内事务的权利，并且这种权利得到了党规党纪的保障。这方面的党内法规主要有5项，即《中国共产党党章》《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党内监督条例》。

　　从党内法规的发展历程来看，保障党章赋予党员的各种参与党内政治生活权利的落实，是近几年制定、完善和修改党内法规的重点领域。党员参与党内政治生活有了越来越可靠的法治保障。党员参与党内政治生活的权利除了在以上的5项最主要的党内法规里作出规定外，党内的另外一些法规或规范性文件也有涉及对党员的权利保障的内容，如《各级党委组织部门处理来信来访工作暂行条例》《关于加强纪检监察基层信访举报工作的意见》等。

一、党员参与党内政治生活的方式和途径

根据党内法规，党员参与党内政治生活，基本的途径就是通过党组织直接参与或者通过自己选举的代表来间接参与党内政治生活。

（一）通过党组织来参与党内政治生活

1.通过参加党组织会议参与党内政治生活

党章第四条规定，党员有权“参加党的有关会议”，在党的会议上参加关于党的政策问题的讨论，在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。

　　对此，《中国共产党党员权利保障条例》把党的会议具体化，是指“党员有权参加党小组会、支部大会、党员大会以及与其担任的任内职务和代表资格相应的会议”，并且党员有权在党的会议上参加关于党的政策和理论问题的讨论，并充分发挥自己的意见。对于基层普通党员，一般通过“三会”来参加党内政治生活，即定期召开的支部党员大会、支部委员会、党小组会。这三个会议是目前基层党组织普遍开展活动的基本制度，也是健全党的组织生活，严格党员管理，加强党员教育的重要制度。目前，基本上各个地方、各个单位的基层党组织都根据自己的实际制定了如何开好“三会”的制度规定。参加这些会议也是基层党员参与党内政治生活的基本方式和平台。

　　通过这些党内会议，党员可以了解党内事务，阅读党内文件，了解和学习、讨论党的政策和理论问题，并发表自己的意见，行使党规所赋予的知情权、参与权、表达权、选举与被选举权、监督权等各种重要的党员权利。

　　2.通过党组织进行申诉和辩护

　　党章规定，党员可以向党的上级组织直至中央提出申诉和控告，并要求有关组织给予负责的答复。党员权利保障条例细化为党员对党组织给予本人的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不服的，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉。党员认为党组织给予其他党员的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不当的，有权逐级向党组织直至中央提出意见。

　　中国共产党是一个有着严密组织性的政党，纪律处分就是严明党纪的重要内容，也是关系到一个党员政治生命的严肃的事情。党组织对于党员的处分、鉴定和审查必须实事求是、严肃认真，慎重对待。党员权利保障条例规定党员一旦遇到对自己或者其他党员的处分、鉴定或审查有问题时，可以向党组织提出申辩、辩护和意见。这样的规定最大程度上避免了党组织对党员作出错误决定的可能，避免在这个问题上犯大的错误。

　　3.通过党组织表达对党的意见

　　党章规定，党员对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上一级直至中央提出。党员权利保障条例，又补充了一点，就是党员不得公开发表同中央决定相反的意见。

　　这是党员对党组织的有关决议表达自己的意见的自由和权利。党员既可以对自己所在的党组织的有关决议和制定的政策表达自己的意见，也可以对中央的决议和政策发表自己的意见。但无论同意与否，表达的对象都是党组织，而不是其他组织或其他受众。在党组织没有改变决定前，党员尽管有意见，但在行动上必须坚决执行。尤其是对中央的决定有意见，不能公开发表，只能向党组织报告。

　　这种党员参与党内政治生活的方式，既保证了党员充分表达的自由，又保证了党的组织性纪律性，尤其是在社会矛盾高发和社会利益主体多元化时期，党员对党的决议和政策必然会有不同的看法或观点，但是作为党员只能通过党组织来反映对党的决议或政策的意见。

　　4.通过党组织行使选举权和被选举权

　　选举是党组织重要的政治活动或工作方式。党员的选举权，是指党员参加党内选举时，有表达自己意见的权利，可以表示赞成、不赞成或者弃权。党员的被选举权是指党员有被选为党的各级组织的领导成员和各级党的代表大会代表的权利。按照党章和党员权利保障条例，除了留党察看的党员外，每个正式的党员都享有选举权和被选举权，参加选举的党员有权了解候选人情况，有要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利。任何党组织或党员不得以任何方式妨碍党员在党内自主行使选举权和被选举权，不得阻挠有选举权和被选举权的人到场，不得强迫选举人选举或不选举某人，不得搞非组织活动妨碍选举，不得以任何方式追查选举人的选举意向。根据《中国共产党纪律处分条例》，对以强迫、威胁、欺骗、拉拢等手段，妨害党员自主行使表决权、选举权和被选举权的，给予严重的党内处分。

　　5.享有党内教育培训权利

　　党章规定，党员有接受党的教育和培训的权利。党员接受教育和培训，是提高党员素质，提高整个党组织力量的重要手段。一般来说，普通党员通过党课的形式进行培训或接受教育。教育的内容包括党性、党的基础知识、时事政治、科技文化等方面。

　　为落实党员接受教育的权利，中央也出台了党员教育培训规划。最近的是《2014—2018年全国党员教育培训工作规划》，目标是从2014年开始，用5年时间，在深入开展党的群众路线教育实践活动、切实加强经常性教育的基础上，对广大基层党员普遍进行教育培训，使广大党员理想信念进一步坚定，党性观念进一步增强，改革意识进一步强化，优良作风进一步发扬，履职服务能力进一步提高，先锋模范作用进一步发挥，不断增强党的生机活力。重点是对基层党组织书记、农村党员、非公有制经济组织和社会组织党员、新党员、流动党员、边疆民族地区基层党员开展教育培训工作。规定党员每年集中学习培训时间，根据实际情况确定，一般不少于32学时。基层党组织书记和班子成员每年集中学习培训时间不少于56学时，至少参加1次集中培训。

　　6.通过党组织请求帮助的权利

　　党章规定，党员享有向党的上级直至中央提出请求的权利。党员保障条例进一步解释：党员在政治、工作、学习等方面遇到重要问题需要党组织帮助解决的，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出请求。

　　党员政治、工作、学习遇到自己不能解决的重要问题时，向党组织提出帮助的要求，党组织应该提供，这是党组织具备的基本功能。任何一个社会组织，为其成员提供服务、安全和发展的机会是基本的功能，广大党员加入党组织，除了认同党的宗旨外，党组织能够给党员提供帮助、解决困难是一个很大的现实因素。因此，作为一个党员，在政治、工作、学习甚至生活中遇到自己解决不了、难以克服的困难时，可以向党组织提出请求。党员权利保障条例规定，党组织对党员提出的请求，要及时受理。根据具体问题，有的要及时解决，有的要说明情况，有的要进行说服教育。

7.通过党组织反映党内问题，行使监督的权利

根据党员权利保障条例，党员在党内享有充分的监督权。党员有权在党的会议上以口头或者书面方式有根据地批评党的任何组织和任何党员。党员以书面方式提出的批评意见应当按照规定送被批评者或者有关党组织。党员有权向党组织负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员的违法违纪事实；有权向所在党组织或者上级党组织提出处分有违法违纪行为党员的要求。有权向所在党组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求。

　　赋予党员充分的监督权，是保持党的纯洁性和先进性的需要，也是提高党的凝聚力和战斗力的需要。党员在行使这些权利的时候，应该从党的利益出发，本着对党、对同志高度负责的态度，按照组织原则和有关程序反映自己的意见。

（二）通过党的媒体行使党员对党的事务的参与权

党员参与党内事务，除了通过党组织提供的平台外，党员还可以通过党的媒体参与党内事务，发表自己的意见。

　　党章规定，党员除了在党的会议上外，还可以通过党报党刊，参加关于党的政策的问题的讨论。党员权利保障条例规定，党员有权在党报党刊上参加党的中央和地方组织的关于党的政策和理论问题的讨论。但是条例也明确规定，党员在讨论党的政策和理论问题的过程中，应当自觉同党中央保持高度一致，不得公开发表与党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验相违背的观点和意见。

　　习近平在2016年初的新闻舆论工作座谈会上指出：“党和政府主办的媒体是党和政府的宣传阵地，必须姓党。报刊、通讯社、电台、电视台、新闻网站的所有工作，都要体现党的意志、反映党的主张，必须维护党中央权威、维护党的团结，做到爱党、护党、为党。”②可以看出，党章和党员权利保障条例中的所谓党的媒体，就是指的党和政府主办的媒体，这是党员参与党内政治生活、对党的政策和理论进行讨论、发表自己意见的主要平台，但不是唯一的平台。随着社会发展和思想交流的加强，党员发表意见的平台除了党的媒体外，还有信息网络、讲座、论坛、报告会、座谈会等，党员也可以在这些平台发表个人对党的政策和理论的意见。在这些平台发布意见，虽然不是党员所在的党组织直接提供的平台，也要遵守党的纪律。最新颁布的《中国共产党纪律处分条例》规定，通过信息网络、广播、电视、报刊、书籍、讲座、论坛、报告会、座谈会等方式，公开发表坚持资产阶级自由化立场、反对四项基本原则、反对党的改革开放决策的文章、演说、宣言、声明等的，给予开除党籍处分。通过以上平台，公开发表违背四项基本原则，违背、歪曲党的改革开放决策或其他有严重政治问题的文章、演说、宣言声明的，对在这些平台上妄议中央大政方针、破坏党的集中统一的，丑化党和国家形象，或者诋毁、污蔑党和国家领导人，或者歪曲党史、军史的要视情况给予不同程度的党纪处分。

　　（三）通过选出的党代会代表间接参与党内政治生活

　　党是通过层层的代议制来实现党组织上下互动和运行的。党的全国代表大会和它所产生的中央委员会是党的最高领导机关。地方各级代表大会和它们所产生的委员会是地方各级领导机关。党代表大会代表就是由党员选举产生、代表各自联系的党员来履行党内职责的。根据2008年颁布的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，党代表大会代表要认真学习宣传贯彻党的理论和路线方针政策，认真学习宣传贯彻党代表大会精神，模范遵守党的章程、党内各项规定和国家法律法规，维护党的团结和统一，密切联系党员群众，在生产、工作、学习和社会生活中发挥表率作用，认真行使职权，自觉接受党员和群众的监督，不得利用代表身份谋求任何私利和特权。

　　根据该条例，党代表大会代表有八个方面的权利与职责，可分为五类。第一类是参与权：在同级代表大会召开期间，参与讨论和决定有关重大问题；参加同级代表大会或同级党委会组织的活动。第二类是选举权被选举权：在大会上行使表决权、选举权，有被选举权。第三类是监督权：在代表大会闭会期间，可以了解同级党委、纪委以及所在选举单位党组织贯彻执行党的决议、决定的情况；对同级党委会、纪委及其成员进行监督。第四类是建议权：向同级党代表大会或同级党委会就经济、政治、文化、社会和党的建设重大问题提出意见和建议。第五类是其他权利：受同级党代表大会或者同级党委会委托，完成有关工作。

　　党代表大会代表开展工作的方式主要有7种：

　　履行代表职责。参加同级党代表大会和同级党委会组织的活动。

　　提出提案。在党代表大会召开期间，党代表联名可以向大会提出属于同级党代表大会职权范围内的提案。

　　 提出意见和建议。在党代表大会闭会期间，党代表可以以个人或者联名的方式，采用书面形式向同级党的委员会提出属于同级党代表大会和党的委员会职权范围内的提议；可以通过参加座谈会、列席会议等方式，对本地区关于社会发展、党的建设等的重大决策和党内重要文件的制定，提出意见和建议。

　　调查研究。党代表受同级党代表大会和党委会的委托，可以在本地区对涉及同级党代表大会和党的委员会职权范围内的有关重大决策、重要事项进行调查研究。

　　反映群众意见。党代表应当以适当方式，与基层党员和群众加强联系，了解党的决议、决定在执行过程中遇到的问题，反映基层单位党员和群众的意见和建议。

　　列席重要会议。党代表应邀可以列席同级党委会全体会议等，发表意见。

参加评议干部。党代表根据同级党委会安排，可以参加本地区重要干部的民主推荐和对同级党委会、纪委领导班子及其成员的民主评议，参加对同级党委会常务委员会工作的评议。

　　党的十八大报告提出，要落实和完善党的代表大会任期制、试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点，实行党代会代表提案制。党代会越来越成为党员通过选举出来的代表参与党内政治生活的重要途径和方式。

　　（四）党务公开——党员参与党内事务履行权利的前提和重要保障

　　党员享有参与党内事务的权利得到贯彻落实，一个重要的条件就是党务公开。党务公开是党员行使知情权、参与权、选举权、表达权及监督权的前提和保障，要求党务公开本身也是党员参与党内生活的一种方式。

　　所谓党务公开是指党内事务的内容、程序、结果等在一定范围内公布。2010年9月中共中央办公厅发布了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，规定了八个方面基层党组织必须公开的党内事务③：

党组织决议、决定及执行情况。执行中央方针政策，上级党组织决议、决定和工作部署等情况；本地区本部门本单位重要决策及执行，任期工作目标、阶段性工作部署、工作任务及落实等情况。

党的思想建设情况。本级党组织开展思想政治工作、理论学习计划及落实、党员干部教育培训计划及落实等情况。

党的组织管理情况。本级党组织的设置、主要职责、机构调整、换届选举，党员发展、民主评议、创先争优，党费收缴、管理和使用，党务工作经费管理和使用，党员权利保障等情况。

领导班子建设情况。领导班子职责分工、议事规则和决策程序，执行民主集中制，召开民主生活会，年度考核评价等情况。

干部选任和管理情况。干部选拔任用、轮岗交流、考核奖惩，干部监督制度及执行等情况。

　　联系和服务党员、群众情况。听取、反映和采纳党员、群众意见和建议，帮助党员、群众解决生产生活实际困难，接待来信来访、排查化解矛盾纠纷，办理涉及党员、群众切身利益重要事项等情况。

　　党风廉政建设情况。执行廉洁自律规定、落实党内监督制度、推进惩治和预防腐败体系建设、落实党风廉政建设责任制、处理违纪党员等情况。

　　其他应当公开的事项。

基层党组织要根据党务公开的内容和范围，选择党务公开的方式，一般通过党内有关会议、文件、简报等方式进行公开，并且基层党组织要制定例行公开制度、依规申请公开制度来确保党员知情权、参与权的落实。上级党组织要通过监督检查执纪、考核评价制度等确保基层党组织党务公开制度的落实。

二、 党员参与党内政治生活存在的主要问题

改革开放后，我们党逐渐摆脱了“文化大革命”对党内政治生活造成的混乱，走上了制度化、规范化的建设道路，取得了一系列成就，基本形成了体系化的党内法规。党的十八大以来，为能更好推进改革全面深化和实现中华民族伟大复兴中国梦的历史任务，全面从严治党成为党建的主题，我们党加紧了对党内政治生活制度化的建设，激发党员参与党内事务的积极性、主动性和创造性。开展了党内法规和规范性文件的清理工作，对那些内容同党章和党的理论、路线、方针及上位党内法规和规范性文件相抵触，同宪法和法律不一致，或者明显不适应现实需要，或者已有新的规定的，宣布废止；对那些调整对象已经消失，或者不需要继续执行的，宣布失效；对那些内容存在不适应、不协调、不衔接、不一致的情形的，予以修改；对不存在问题的继续有效。截至2014年底，“通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的中央党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7％；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改”④。中央清理党内法规和规范性文件，不仅为党员参与党内政治生活提供了更加清晰的法规依据，更为党的建设制度化打下了坚实的基础。

　　然而，尽管在全面从严治党下，党员参与党内政治生活比以前更加严肃、规范，尤其是《关于新形势下党内政治生活的若干准则》的颁布，必将进一步加强和严肃广大党员对党内政治生活的参与，但是从党员参与党内生活的实践来看，还存在不少亟待解决的问题，主要集中在以下几个方面。

（一）部分党员或党员代表不够了解自己在党内享有哪些民主权利，缺少行使和维护权利的自主意识

党员按规定参与党内政治生活，正确行使自己的权利，关键是自己要对享有的党内权利做到心中有数，同时，党员领导干部也要对党员的权利比较清楚。某市的抽样调研显示，80%以上的基层党员、70%以上的基层党员干部不了解中央曾经颁布过保障党员权利的条例。根据某地的调查反映，处级以上党员干部中，只有50%的人对党员应有的民主权利能答出50%的内容。⑤ 可见，尽管我们党早在1995年就颁布了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，并于2004年进行修订后正式颁布，但是该条例在党内的学习和宣传明显不够，党员不清楚自己享有的党内权利，不知道如何主动参与党内政治生活、行使自己的正当权利、表达自己的利益诉求，往往只是在利益受损的时候才想起运用自己的权利来进行维护。党员和党员领导干部这种对党员享有的民主权利的无知实际上长期以来并没有得到有效改善。

　　（二）党代表履职能力弱，党代会作为党员参与党内政治生活的途径的作用没有完全发挥出来

　　党代表是代表选举他的党员参加党内生活，行使代表的权利的。尤其是实行党代表任期制后，各地都在探索如何更好发挥党代表作用的途径和方式。但是从目前基层党代表履职情况和党代会常任制情况来看，情况不容乐观。首先是党代表履职缺少主动性、积极性。一些党代表往往把自己的代表身份仅作为一种个人的政治荣誉，对党代表怎么履职、履什么职都不怎么清楚。有的党代表以自己工作任务繁重为由，很少履行代表职责。据某地调查，有53.3%的党代表偶尔或从未向所在党组织提出意见和建议，51.5%的党代表借口工作忙没时间参加联组活动，特别是机关的领导干部的党代表，以代表身份参加党内活动更是少之又少。⑥

　　有些地方乡镇试行了党代会年会制，但是党代表履行职责方面也不尽如人意。在乡镇，党代会与人代会、政协会议的议事内容往往高度重合，有些党代表分不清楚自己与人大代表、政协委员职责的区别，党代表的身份定位往往很模糊。有的代表对本地区全局性工作和群众关心的问题往往缺乏深入了解，在联系群众方面，往往很被动，往往只是做党组织和群众之间的“录音笔”和“传声筒”。有的代表讨论党委工作报告提不出意见和建议，存在不会发言、不敢发言和不愿发言的情况，被人称为“口罩代表”。有的代表提的议案与实际结合不紧密，针对性不强。

　　（三）“三会一课”制度落实质量差

　　对于“三会一课”的落实状况，从地方调研的情况来看，党课落实情况普遍好于“三会”情况，就“三会”而言，支部大会落实情况好于党小组会和支部委员会情况。根据北京市朝阳区2014年问卷调查显示⑦，有75.5%的基层党支部能够按照每季度召开一次的要求召开支部大会，并且有84.2%的被调查者对支部大会召开的质量表示满意或比较满意。但是街道社区居民党支部，虽然开会频次较高，参与率却较低，参与活动的人数较少，有的甚至不能达到规定人数要求。

相比之下，支部委员会和党小组会就差很多。只有21.2%的党支部能按照每月召开一次的要求召开支委会，而有将近一半的党小组不能按照每月召开一到两次的规定召开小组会议，并且有23.6%的党支部没有成立党小组，主要是国企、事业单位和行政村党支部。在编入党小组的党员中，有3.2%的党员从没有参加过党小组会，38.2%的被调查者认为党小组会“流于形式，内容空洞，浪费时间”。而对于党课，有35.1%的党员定期参与，62.3%的党员一年参加4次以上，只有2.6%的党员没有参加过。农村党课落实情况不容乐观，不少地方长期没有党课，有些地方以健康养生知识讲座代替党课。而非公有制企业和社会组织中党支部无论是组织活动，党员参与还是活动质量，整体不如其他组织，如有的企业一共有120名党员，分布在100多个商场，在召开支部党员大会时，每次出席的不超过10人，远远低于支部大会进行决策时的规定人数。

（四）党员的选举权与被选举权容易被虚置

党员参加党内选举或者成为被选举人，行使表决权，是党员参与党内政治生活主要方式，也是党内民主的重要内容。从当前的选举制度和选举的实际情况来看，都有需要进一步改进的地方：有的党员或党员代表对自己的选举权和被选举权不够重视，对党内选举的民主性和真实性产生怀疑，消极地按照领导意图进行选举。有的党员或党员代表在选举中把人际关系和私人感情放到党性之上，凭个人好恶而不是凭候选人实绩和素质来进行投票。有的选举存在形式主义，党员和代表的候选人提名权没有切实保障，候选人提名由组织或领导单方面决定，一般是“上面定名单，下面划圈圈”，并且缺少对候选人的介绍，缺少候选人与党员和代表直接见面的机会，往往是党员或代表划了圈圈，对候选人长什么样，做什么工作一无所知，这样大大降低了选举的公信力，削弱了党员参与选举的意愿。选举程序和操作方式不当，有的地方为实现领导意图，将候选人产生的程序随意简化；有的地方先物色好人，再进行推荐、酝酿、选举；有的地方在座位安排、选票设计等环节上有意识地采取不利于党员独立表达意愿的方式。另外党内间接选举层级多，直接选举范围小，使党员的诉求表达链过长，层层递减，不利于激发党员参加党内政治生活的积极性。

（五）关于党员参与党内政治生活的相关制度配套性、针对性需进一步加强

党员参与党内政治生活，制度保障很重要，不仅制定各项制度要讲究科学性、针对性，每项制度之间的配套性、契合性也非常重要，只有这样才能发挥出党的制度的整体优势、体系优势。改革开放以来，涉及党员参与党内政治生活的制度，基本上形成了位阶分明的党员权利保障制度体系，但是从党员参与党内政治生活的情况来看，这些制度仍然有许多需要进一步修改和完善的地方。

　　不同位阶的党内法规在保障党员权利方面的相互衔接、配套还不够。党章作为党内根本大法，是党内制定其他法规的基础和依据。党内其他法规不能与党章规定相矛盾或者相冲突，只能是依据党章规定，对某一个方面作出进一步的规定。准则是仅次于党章的党内大法，对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。党章关于党员权利规定了8个方面，都是党员最基本的党内权利。《关于党内政治生活的若干准则》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就全党政治生活作出了基本规定，是党员参与党内政治生活比党章更加详细的专门大法。目前的这两个准则都对全体党员尤其是领导干部如何过好党内政治生活提出了12条准则，在不同的历史时期，都非常具有现实性和针对性。但是这两个准则内容上不可避免地会有重复性，可能会给广大党员和领导干部造成具体执行依据上的困惑，如何正确处理这两个准则的关系，是广大党员和领导干部必须加以厘清的问题。

有些保障党员权利的法规需要补充新的内容。通讯和科技的发展，极大地改变了人们的生活方式、工作方式和交往方式，党员参与党内政治生活出现了许多以前没有的新的途径和方式，党员参与党内政治生活也遇到了新的问题和挑战。例如，虽然党章和党员权利保障条例，都规定党员有权在党报党刊上参加关于党的政策的讨论，但是随着媒体技术的发展，尤其是微博、微信等自媒体成为人们获取信息、发表意见和建议的新平台，如何规范党员在新媒体上发表对党的政策的意见和建议，新的党内法规应该有所体现。另外，随着社交网络的发展，一些党组织已经开始探索如何通过网络过组织生活，进行网络党建，但是在网络中党员的权利如何保障，网上党组织生活合不合规范，也需要党内法规来进行规定。

三、 进一步完善党员参与党内政治生活的建议

党员积极参与党内政治生活，是党具有活力的重要源泉，推动党员参与党内政治生活各项权利的落实，是一个系统工程，涉及党的建设的很多方面，就当前存在的主要问题来看，我们应该着重从以下几个方面努力。

　　（一）积极推动党务公开，制定《中国共产党党务公开条例》

党务公开，是党员了解党内事务，参与党内政治生活的前提和基础，也是党员在党内行使自己合法权利的基础，是党内民主发展的重要标志。党的十六届四中全会提出“逐步推进党务公开”，党的十六届六中全会进一步提出“积极推进党务公开”，党的十七大报告则明确把“推进党务公开”作为党内民主建设的一项重要举措加以强调。2010年9月中共中央办公厅发布了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，是我们党推动基层组织党务公开的重要规范性文件。党的十八大报告提出了要“增强党内生活的原则性和透明度”，再一次强调了党务公开对于发展党内民主的重要性。党务公开工作虽然在不断地稳步推进，各级党组织根据中央精神建立了相关的党务公开的制度，但是从目前党员参与党内政治生活存在的问题来看，党务公开的空间依然很大，需要进一步扩大党务公开的内容，拓宽党务公开的范围和形式，提高党务公开的质量。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》提出要研究制定《中国共产党党务公开条例》，要确保党务公开条例与党员权利保障和党纪处分相关条例配套相一致，抓紧制定，为党务公开提供更加有力的党内法规依据，为建立长效高质的党务公开工作打牢制度基础。

（二）不断丰富和改进“三会一课”的内容和形式，切实增强党内生活的时代感和吸引力

“三会一课”作为党员参与党内政治生活的重要途径和方式，是改革开放后在实践中探索出的党的建设的重要成果，实践证明对于党员参与党内事务、党组织开展工作是有效的。要进一步提高“三会一课”的严肃性和规范性，严格“三会一课”的时间底线标准，明确基本流程，出台“三会一课”制度的工作标准、考评标准，提高基层支部书记开好“三会一课”的能力。丰富和完善“三会一课”活动的内容，提升其质量。党规要明确“三会一课”在加强党的基础组织建设，保障党员参与党内政治生活中的基础地位和作用。结合各地各单位实际情况，提升“三会一课”内容的针对性，把“三会一课”的内容与各地方各单位日常工作紧密结合起来。创新“三会一课”的载体，拓宽党员参与的途径和方式，探索利用QQ群、微信群和其他新媒体，拓宽党员积极参与党内事务的渠道，不断提升“三会一课”的吸引力。

（三）改进和完善党内选举制度，为党员权利的落实打好制度基础

切实保障党员和党员代表的选举权，实现充分体现选举人意志的党内选举，是党员参与党内政治生活的重要保障。新修订的《政党领导干部选拔任用工作条例》提出了新的合格干部的标准，即“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”，在选拔干部的过程中，比以往更加注重党组织在干部选拔中的作用，更加注重对干部的实绩考察，着力解决“唯分、唯票、唯年龄、唯GDP”问题。但是在实际的干部选拔中，有些地方走上了另一个极端，变成只听党组织的意见，普通党员的提名权作用没有发挥出来。党内选举，虽然规定了党员和党代会代表有提名、推荐候选人的权利，但对于如何提名、酝酿过程如何操作、征求意见面应该达到多少，应采取哪种方式征求意见等，都没有作出具体明确的规定，使党员的提名权缺乏制度保障，导致实际操作中候选人往往是由上级党组织或者领导指定。改变党代表领导干部过多的局面，增加优秀党员、基层干部、没有担任领导职务的党务工作者、党的理论工作者的代表比例。改进候选人与党员或代表见面的有关规定，切实改变选举时对候选人不熟悉、不了解甚至不见面的情况。改进选举投票和表决办法，充分保障党员选举时可以赞成、反对、弃权和另选他人的权利。除非在特殊情况下，一般都要坚持差额选举的原则，提高差额的比例，优中选优，杜绝“陪选”。增加党内选举的透明度，保障党员的知情权和监督权。建立健全党内罢免机制，对党员选举产生的代表或者领导人建立罢免制度，切实保障党员享有的罢免权的行使。

（四）增强党员的权利意识，树立正确的权利义务观，做合格党员

党员有效地行使党内权利，离不开对享有权利的熟悉程度，更离不开具有正确的权利义务观。要着重从三个方面强调党员的权利意识：一是确立权利平等的意识。任何一位党员，无论其职务高低，党章赋予的权利都是平等的，任何人没有凌驾于其他党员或组织之上的权力。二是确立党员的权利和义务相统一的意识。党员行使权利是一种责任，党员履行义务也是一种责任，没有不履行义务而只行使权利的党员，这是马克思主义权力观的基本观点。每个党员都要珍惜享有的党内权利，但是又不能滥用权利，不能以行使权利为借口进行违背党的宗旨的活动。三是用好批评与自我批评的武器。树立正确的权利义务观，提高党员参与党内政治生活的质量，离不开积极的批评与自我批评。党员参与党内政治生活、进行批评与自我批评必须讲真话，必须坚持团结——批评——团结的原则来进行，应该说，党内没有批评不得的人和事，否则党内就没有有力的监督，但是批评必须有根据，摆事实、讲道理，不能随意捏造、歪曲事实，要把那些搞历史虚无主义，歪曲党史国史、污蔑党的领导人的言论与批评精神区别开来。党员只有参与党内政治生活时敢于批评、勇于自我批评，这样才能切实提高党内生活质量，才能保持全党的团结统一和创造活力，不断发展马克思主义政党的先进性和生命力。

注释：

①中共中央纪律监察委员会、中共中央文选研究室编. 习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[C].北京：中央文选出版社、中国方正出版社，2016：21.

②习近平在党的新闻舆论工作座谈会上发表重要讲话[EB/OL].中国网，http://home.china.com.cn/

shitoutiao/2016-02-20/a988868.shtml.

③中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅.中国共产党党内法规选编（2007—2012）[C].北京：法律出版社，2014：349-350.

④胡军.清理党内法规为制度治党“保驾护航”[EB/OL].中国共产党新闻，http://cpc.people.com.cn/pinglun/

n/2014/1120/c241220-26062941.html.

⑤郑科扬、李忠杰.中国共产党党内民主研究[M].北京：党建读物出版社，2009：132.

⑥数据来源：北京市丰台区党建研究会课题组2013年撰写的《党代表履职方式和途径调研报告》，此报告为北京市党建研究会2013年课题。该课题组针对丰台区党代表，发放问卷350份，回收339份。

⑦北京市朝阳区党建研究会.朝阳区基层党支部“三会一课”落实情况调研报告[R].该报告是北京市党建研究会2014年调研成果。该课题组对38个基层单位发放调研问卷1000份，回收有效问卷941份。

责任编辑：李瑞山

（本文发表于《中国特色社会主义研究》杂志2016年第6期）