城市社区治理现代化：关系论的视角

［摘要］基于城市社区治理现代化在外部关系上对国家治理现代化的重要性和城市社区治理现代化的复杂性的再认识，只有审慎厘清其本源性问题才能确立正确的发展方向。社区治理实践现代化的本源性问题乃是社区治理主体间关系如何实现现代化。当下社区治理实践中治理主体间关系呈现的是以公共权力为运行轴心的“葵花式”关系格局，只有突破这种约束条件，才能实现以功能链接为轴心的“扎根式”的社区治理主体间关系运行格局，社区治理实践将会呈现出新的样态：社区治理主体的权力关系和责任关系明晰，社区公共财政供给和分配制度以社区居民需求为核心，不同社区事务的多元化处理机制确立。这就为进一步达成“现代化”共识提供了基础，也为国家治理现代化提供了必要的基层支撑。 

［关键词］城市社区治理现代化；国家治理现代化；关系论；“葵花式”关系格局；“扎根式”关系格局

［作者简介］赵孟营，北京师范大学社会学院教授

一、城市社区治理现代化：基于外部关系的重要性与复杂性

城市社区治理①现代化之所以重要，一方面是因为它关涉到城市居民日常生活的便利化与舒适化这样普遍性的个体叙事和局部叙事，另一方面是因为它关涉到国家治理现代化这样独特性的宏大叙事。关于前者，学术界关注和讨论比较充分；而关于后者，学术界的讨论和关注则不够充分。我们在讨论国家治理现代化时，只有理解了这种现代化对于生活实践的重要性，才能为这种现代化寻找到支撑基础，避免出现宏大叙事与日常生活的脱节；而当我们在讨论社区治理现代化时，则只有理解它对于国家治理现代化的重要性，才能为其确立正确的发展方向。城市社区治理现代化对于国家治理现代化的重要性主要表现在以下三个方面。

　　第一，作为目标意义上的城市社区治理现代化是与国家治理现代化一体相联的。城市社区治理是国家治理架构中重要的有机组成部分，城市社区治理现代化既是国家治理现代化的必要条件，也是国家治理现代化的充分条件。这一基本判断来源于中国当下正在发生着的深刻历史变化：作为共同体意义上的国家，中国的社会特质正在发生革命性变革，正在从一个“乡村国家”迈向一个“城市国家”。在“城市国家”中，城市必然是国家行政的最主要载体，国家治理的最主要内容就是城市治理。而在当下中国行政架构中，城市社区早已成为事实上的城市基层行政单元，因此当国家治理重心转向城市治理时，城市社区治理就必然成为国家治理的起点和终点：城市社区治理既是国家治理的底层基础，也是国家治理的末端呈现。宏大叙事意义上的国家治理现代化，对中国而言其指向必然是如何科学合理有效地治理一个人类历史上从未有过的巨型现代“城市国家”。这个巨型现代“城市国家”的基层行政基石正是今日已普遍存在的一个又一个具有行政单元意义的城市社区，因此城市社区治理现代化对国家治理现代化而言，既具备了必要条件的特性又具备了充分条件的特性：没有城市社区治理的现代化，就不可能实现国家治理的现代化；当中国城市社区中的大多数转向到现代社区治理轨道上时，就意味着中国的国家治理转向到现代国家治理的轨道上了。

    第二，作为过程意义上的社区治理现代化是国家治理现代化的方法论基础。中国城市化和城市发展的独特进程，使得城市社区的发展轨迹与国家整体发展轨迹存在着逻辑一致性，在国家整体上从“乡村国家”向“城市国家”转型进程中，城市社区既是政治意义上（公共权力运行）的国家最小单元的缩微版本，也是社会意义上（社会关系总和）的国家最小单元的缩微版本。国家治理中必须解决的方法论难题只有通过城市社区治理进程才能逐一破解。这些方法论难题包括：在国家治理中如何处理顶层设计和底层发展的关系，在国家治理中如何处理理论创新和实践突破的关系，在国家治理中如何处理政治叙事和日常生活的关系。这些难题在学理上固然不难获得解释，不过在实践中则需长期探索，而问题在于：在国家治理的宏大层面上又不能容许我们有太多的试错机会，因为每一次错误都会带来巨大的政治成本、经济成本、社会成本和文化成本，1949年以来的国家治理历史已经充分证明了这一点。当我们要面临的是中国历史上从未出现过的巨型“城市国家”时，国家治理所能拥有的试错机会就更微乎其微了，稍有不慎，就有可能导致灾难性后果。因此，如何在城市社区治理过程中，通过不断试错来获得足够的方法论成果，对于国家治理现代化就具有了基础价值。而事实上，在社区治理现代化进程中，前述的方法论难题同样存在，社区治理现代化的前进过程必然就是方法论难题不断解决的过程。

　　第三，作为生活经验意义上的社区治理现代化是国家治理现代化的认识论基础。人们的具体生活必须依托于具体的地理空间和社会空间（包括虚拟社会空间，如“微信朋友圈”）之中的。所谓社区，就是个人生活实践所依附的最基本的地理空间和社会空间；而所谓国家，就是一个有主权边界约束的地理空间集合体和社会空间集合体。因此，国家之内社区层面的生活实践与国家层面的生活实践必然具有同构特性。社区生活所形成的经验必然成为国家生活实践认识的指导性成分：在“乡村国家”时期，中国共产党正是把乡村生活经验形成的认识确立为革命的理论依据之后，才最终成长为国家的执政党；显然，在“城市国家”时期，只有把城市社区的生活经验提炼为国家生活实践的认识，才能提升国家治理的有效性。因此，当下城市社区中生活着的人们关于城市社区的生活经验就变得极其重要：它能够为现代国家治理提供指导原则。正是在这种意义上，城市社区治理现代化的直接经验，就能够升华到国家治理现代化的指导原则或理论依据的高度。

　　基于上述城市社区治理现代化对国家治理现代化的重要性的再认识，在社区治理现代化的实践中，需要合理定位社区治理现代化的目标、审慎探索社区治理现代化的有效方法、系统升华社区治理现代化的经验模式。要完成这些任务，需要对城市社区治理现代化的复杂性有更深刻的再认识。

　　从国家治理现代化视角而言，社区治理现代化的复杂性首先表现在“现代化”的实践共识短期内难以达成。根本原因就是，当下中国城市化的水平存在地区差异，中国城市发育水平因城而异，有的大型城市在同一个城市内部不同城市区位的发育水平也存在差异。在这些现实差异之下，社区治理的实践样态也就纷繁复杂。不同地区的城市之间的城市社区治理的起点有质的差异性，欠发达地区的城市和发达地区的城市之间甚至存在着时代性差异；而同一发展程度地区的不同城市之间因历史文化差异或城市各种结构成分差异会形成城市之间社区治理的基本水平面差异；在一些大型城市内部因城市发展规划和城市产业政策形成不同区位差异会造成社区治理“同城不同治”的现象。就城市社区治理本身而言，“治理共识”是能够达成的，我们已经形成了一些全国范围内的“最大公约数”，如多元主体、培育社区社会组织、“三社联动”等。但是，就社区治理现代化而言，目前还远没有达成共识。

　　从国家治理现代化视角而言，城市社区治理现代化的复杂性还表现在城市社区治理实践与国家治理实践关系的双重特性：一方面双方的确具有相互促进、相互支撑的积极关系，另一方面双方又的确具有相互掣肘、相互制约的消极关系。政府部门一方面表态积极支持社区减负，另一方面又无法停止向社区施压（布置各种任务）；一方面不断加大对社区的资源分配力度，另一方面也不断增添社区的工作任务。而对社区而言，一方面依赖于政府部门的权力资源和财政资源并从这些资源中受益，另一方面又疲于完成上级指令而无法尽心尽力开展实际有效的社区治理工作。城市社区治理现代化必须依靠上级政府的权力和资金获得合法性和动力，但恰恰是这种权力和资金造成了社区治理的有限性；国家治理现代化必须依托社区治理现代化提供合法性支持，但恰恰是这种合法性支持拖住了国家治理现代化的前进步伐。这种纠结状态已经存在多年且还将持续一段时期。

二、 本源性问题：社区治理主体间关系

从实体论视角出发，社区治理包括治理主体、治理对象、治理活动、治理权力、治理资源、治理事务等诸种要素，因此社区治理现代化就主要包括治理主体现代化和治理活动现代化，而其中治理主体现代化是本体性问题，关于这一点笔者曾经在讨论社会治理时作过初步分析。{2} 但是，实体论视角不足以完整理解社区治理实践，当然也不足以完整理解社会治理现代化的实践：社区治理实践中任何治理主体都不可能获得独立封闭自在的成长机会，所有治理主体始终只能在治理实践活动中获得反思性成长，治理实践的现代化在本质上是治理诸要素之间关系的现代转型过程。因此，虽然在实体论意义上现代治理主体的生成是社区治理现代化的本体性问题，但是在治理实践中只有将治理主体置于关系中才能获得合理解释：治理主体面临的关系是治理主体现代化的约束条件，这种约束既包括前置意义上的约束（治理要素关系在治理主体现代化实现之前已然存在），也包括当下意义上的约束（治理要素关系不断干扰着主体现代化的进程）。

　　显然，社区治理实践只有在关系论的意义上才能获得完整准确理解，而社区治理现代化当然只有在关系论意义上才能追寻到具备实践价值的本源性问题。

　　从关系论视角出发，社区治理实践是以下诸种行动关系总和：治理主体间行动关系、治理主体和治理客体间的行动关系以及可能存在的治理客体（指作为行动主体的那些治理对象，如弱势居民）间的行动关系。而权力、资源、事项等实体要素则是这些行动关系得以推进的媒介。因此，社区治理现代化就转换成了上述行动关系的现代化了。从社区治理的实践看，在社区治理的各种行动关系中，治理主体间的行动关系才是本源性的关系。这种本源性体现在以下两个层面。

　　第一个层面，在社区治理实践中，治理主体间行动关系的现代化是治理主体现代化的先置条件。一般意义上的社会治理中，现代主体关系和现代主体是共生互育的辩证关系：作为先行者那些现代化治理主体是能够营造出现代治理主体间关系的，而现代主体关系能够发育现代化的治理主体关系也是能够将传统的管理主体型塑为现代治理主体的。但就中国城市社区治理的当下实践而言，情形就不同了：城市社区是一个准行政层级，社区的公共权力和公共资源依附于上级政府，社区治理现代化只能在获得上级政府的授权、默许、支持的条件下才有推进的可能。这种实践特质就意味着，社区治理现代化的实践起点和逻辑起点只能是现代化行动关系“植入”社区治理实践，而不是现代化治理主体“引入”社区治理实践。在社区治理现代化实践中，这种“植入”是可以由上级政府通过政策和行政手段初步实现的，一些城市的社区治理发展经验已经证明了这点。社区治理实践也表明：恰恰是那些主体行动关系发生着转型的社区，引进新的现代型治理主体才能够成功；而那些社区治理主体行动关系未开始转型的社区，即使引入了现代型主体（如引入社会服务机构），这些主体也会变成准行政机构或行政机构的依附机构，它们难以以治理主体（更不用说“现代化”了）特质存活在社区生活实践中。

　　第二个层面，在社区治理实践中，治理主体间行动关系的现代化是其他关系现代化的前置条件。首先，治理主体间关系现代化是治理主体与治理客体关系现代化的前置条件。这一判断基于两个存在递进关系的事实。第一个事实是，社区中的人和事是否转化成为治理客体，取决于治理主体的选择，治理主体的选择依据来自于治理主体关系状况：当治理主体认为能够依靠主体间关系解决问题时，该主体会倾向于把问题纳入治理活动，那些有问题的人和事就转化为治理客体；当治理主体认为依靠现有治理主体间关系无法解决问题时，该治理主体倾向于不将问题纳入治理活动，或者视而不见，或者推卸责任，那些有问题的人和事就不能转化为治理客体。第二个事实是，治理主体和客体的关系状态取决于治理主体间的关系状态：当社区治理主体间关系是积极合作的关系状态时（且不论及是否“现代”），治理主体和治理客体的关系会更积极一些，即治理主体会相对积极解决问题；当社区治理主体间关系处在消极甚至紧张状态时，治理主体和治理客体的关系也会是更为消极甚至紧张状态，即治理主体倾向于以消极等待、消极应付的方式对待治理问题。其次，治理主体间关系的现代化是治理客体（此处仅特指作为治理对象的居民）间关系现代化的前置条件。这一判断也是基于两个存在递进关系的事实。第一个事实是，治理客体之间是否建立关系取决于治理主体间关系：当主体间关系支持着治理主体的治理活动时，治理主体才会倾向于推进治理客体之间建立关系；当主体间关系不支持治理主体的治理活动时，治理主体则没有机会推进治理客体之间建立关系。第二个事实是，治理客体之间关系的状态取决于治理主体间的关系：治理主体间关系处于支持合作的状态时，治理客体间关系会平和、积极；而治理主体间关系处于紧张乃至对抗的状态时，治理客体间关系会消极甚至紧张。

　　社区治理主体间关系的重要性也在学者们以往的理论研究和经验中得到充分关注。在理论研究方面，虽然关于社区治理主体间关系的专门研究较为少见，但是学者们围绕社区治理体制或社区治理体系深入讨论有异曲同工之处。郑杭生提出，体制问题是制约社会管理和社区治理最为根本性的问题，综观各地近年来的创新实践，一个明显的趋势就是从行政力量的一元化管理或单一部门的碎片化治理转向多元主体的合作治理与复合治理。{3} 刘娴静认为，中国城市社区治理结构转换的理性取向应当包括以下几个方面：城市社区治理主体体系由单一化(政府)转变为多元化(政府社区单位非政府组织私人组织社区居民法人社团)，治理过程由行政命令行政控制转为民主协商合作共治，治理组织体系由垂直科层制转变为横向网络型结构，治理关系由依附依赖与庇护关系转变为信任互助与互动关系，最终实现社区内外多元权力主体的和谐治理。④ 宋煜认为，新型的社区治理体系需要在街道和村居建立以执政党基层组织、自治组织、经济组织和社会组织为核心的“四位一体”管理体制，实现执政党基层组织领导和协调、经济组织支持和参与、自治组织和社会组织贯彻执行的格局。⑤ 在经验研究方面，关于主体间关系的讨论也非常充分。郑杭生基于北京社区的调查，认为当前我国的社区治理模式普遍面临着“居民委员会困境和共同体困境”，提出以 “复合治理”（即多元主体结构）来谋求各个治理主体之间的合作互补关系，以“小政府、大社区，小机构、大服务”作为复合治理的目标取向。⑥ 李晓壮通过对北京中关村街道东升园社区进行调查，发现该社区居民委员会行政化趋势严重、公权力私用、社区共用部位产权被侵蚀、物业服务企业性质定位不明确、业主委员会建设困难、社会组织发展相对滞后、住宅专项维修资金利用难等等问题，认为应从“正确处理政府市场社会三大社区治理主体利益关系”的角度出发，按照三分离( 决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离) 的思路，通过培育基层社会组织和社会企业来改进政府与社会关系。⑦

　　 既然社区治理主体间关系如此重要，那么当前社区治理主体间关系究竟有什么特性？治理主体间关系现代化究竟从何处着手？

    三、社区治理现代化的关系约束：公共行政权力轴心的“葵花式”格局

    在城市社区治理实践中，社区治理主体多元化已经初步呈现，其中最主要的是以下四类主体：第一类是社区之上的各级政府，其中直接与社区对接的“街道工委”和对社区治理的介入最直接、最频繁、最重要的“街道办事处”；第二类是具备准政府职能的社区管理组织和机构，在一些大型城市中这类组织和机构形成了“三驾马车”（为简便讨论，以下将以“三驾马车”为城市社区典型组织和机构，事实上许多中小城市还没有形成完整的“三驾马车”），即社区党组织、社区居民委员会、社区居民服务站；第三类是不隶属于社区的非政府组织，包括公益组织、慈善组织、社会服务组织；第四类是社区居民为全部成员的社区内组织，包括业主委员会、社区社会组织。除了上述四类主体外，一些社区居民个人也积极参与社区治理，成长为社区治理主体，还有一些企事业单位也积极支持和参与社区治理活动，事实上也是社区治理的治理主体。

　　从表象来看，社区治理主体间关系既复杂又丰富，但从实质看，隶属街道工委和街道办事处所直接领导的社区准政府组织“三驾马车”(即社区党组织、社区居民委员会、社区居民服务站）是社区内部的本源性社区治理主体：社区外部的治理主体必须依托“三驾马车”才能进入社区开展治理活动实践，社区内部的治理主体必须服从“三驾马车”的行政管理才能获得治理实践的合法性。社区治理主体间关系，正是以“三驾马车”为中心，形成三个基本的治理主体关系圈：政府（以街道工委和街道办事处为最主要部门）与“三驾马车”的关系圈，“三驾马车”彼此之间的关系圈，“三驾马车”和社区内或在社区内活动的所有非政府性质的治理主体的关系圈。其他类型的主体间关系或者隶属于基本关系圈，或者衍生于基本关系圈。这种治理主体关系格局的运行轴心是行政权力：政府依靠公共行政权力（主要是人事管辖权力、公共资源分配权力、公共事务决策权力）全面约束“三驾马车”，“三驾马车”之间以政府授权公共行政权力相互分工和相互制约，“三驾马车”依靠政府授权所获得的社区公共行政权力全面约束非政府性质的治理主体。

　　这种以公共行政权力为轴心的治理主体间关系，在过往的社区治理实践中发挥了许多积极作用：快速传导政府政策、有效开展社会动员、迅速推进政府决策等等。但是，随着城市发展、随着城市居民素质的提高、随着城市社区内部利益和需求的快速多元化，这种关系已经不适应城市社区治理的新情况、新问题、新需要了，它已经阻碍了城市社区治理现代化的进程。

　　以公共行政权力为轴心的社区治理主体关系格局，在社区治理实践中带来的后果是：社区事务的面向、社区机构的设置、社区人员的安排、社区资源的调度等社区治理实践涉及的各种重要事项都只能通过自上而下的公共行政权力主导来实现，而社区内部自下而上的力量得不到充分尊重和使用、“三驾马车”之外社区治理主体的功能无法充分实现。从治理主体间关系的运行机制视角来看，这样的关系格局最终会演化为“葵花式”运行模式：一方面从政府和“三驾马车”的关系圈看，“三驾马车”以及社区管理者个人仿佛朵朵“葵花”，而政府部门就像“太阳”，朵朵葵花向太阳，基层的“葵花”们不断围绕着行政权力的指挥棒旋转；另一方面从“三驾马车”和社区内其他治理主体关系看，“三驾马车”就是社区内部治理实践中的“小太阳”，而其他治理主体则是一朵朵“小葵花”。

　　这种“葵花式”关系格局会拖滞社区治理现代化的进程，因为它造成了一系列负面效应，而首当其冲受到影响的却本应是“葵花式”格局受益者的“三驾马车”本身。首先，社区“三驾马车”的运作趋向行政化，社区自治组织的职能被异化。行政化突出表现在自治章程、工作制度及人事决定行政化；经费收支行政化；运行方式、考核机制行政化。以工作制度为例，“机关化”已经成为常态：“三驾马车”中的社区管理者在工作时长、工作方式等方面和政府机关保持一致，同样实行“八小时办公室坐班制”。职能异化突出表现在承担的基层公共事务日趋繁杂化。随着政府主张工作重心下移，“工作向社区延伸”成为趋势，一些政府部门在社区挂牌子、派任务。但在工作过程中，常常出现“工作交给社区承担”“下派任务多、提供支持少”的局面，一些本应是政府职能部门承担的工作转移成为社区的“分内事”，如计划生育、综合治理、城管卫生、人口普查工作等。在这种沉重的行政性事务负担下，政府与社区之间原本指导与协助、服务与监督的关系被扭曲为领导与执行的关系，“三驾马车”异化为政府具体事务的具体办事部门、成为政府行政力量的延伸。其次，“三驾马车”在社区管理活动中部分效能“失灵”。 社区是居民生活共同体，作为社区基层组织，“三驾马车”本应对居民诉求最先了解、最快解决，但是在现阶段的社区治理实践中，“三驾马车”更多是处于被动与服从的地位，而街道在进行社区治理时对社区公共事务实行带有垄断性的管理，“三驾马车”的管理权限名实不符。囿于在经济上和行政运行上对政府的依赖，“三驾马车”难以独立有效地解决社区内的实际问题、难以有效回应居民诉求。这种“失灵”具体表现为两种情况：一种情况是，区街政府需要“三驾马车”协助处理社区事务工作时，只派任务不交权利，并未给“三驾马车”提供协助所需要的权利和经费；另一种情况是，区街政府部门做不好也做不了的社会服务型职能在向社区转移时，往往是“权利在上，责任在下”“看见问题的管不了，管得了的看不见”，“三驾马车”在协助工作或承接社会性服务职能时，存在“无职、无权、无钱”的现象。再次，社区公共事务机构形式化和空心化。随着政府工作重心下移，街道办事处工作向社区延伸，很多政府部门在社区都“挂牌子”。但众多“牌子”背后并没有配套的专职人员和专门活动场所，于是“一套人马，多个牌子”成了普遍现象。“三驾马车”本就人少事多，工作人员对于上级安排的任务已经是疲于应付，当然没有精力来推进这些机构的发展，再加上资金有限无法支撑各个挂牌机构的运行，最终只能空有其名。

　　显然，城市社区治理现代化，只有从突破“葵花式”关系格局开始，才有可能获得最终成功。

四、关系现代化的路向：功能链接为轴心的“扎根式”格局

“葵花式”关系格局的有效性源自于强大的公共行政权力，负面效应也源自于强大的公共行政权力。因此，破局的逻辑应当是在保留足够公共行政权力以确保运行有效性前提下，将公共行政权力剥离社区治理主体关系的运行轴心。

　　 笔者认为，剥离的基本思路是，在保留政府对社区必要的公共行政权力前提下，在社区内部以“功能链接”为轴心推进社区治理主体间关系的去行政化。所谓“功能链接”，就是按照社区治理的本义，将社区治理主体间关系明确为平等主体间关系，关系的运行以相互的功能合作、功能互补、功能依赖为动力。当功能链接为轴心的关系格局替代了行政权力为中心的关系格局，则社区治理主体间关系的现代化就有了合理的基础：因为此时在社区治理中传统的行政主导已经被淡化了。

　　可以预见，以功能链接为轴心的主体间关系格局，相对于“葵花式”格局而言，治理主体必然将治理活动重心和中心聚焦于社区内部事务，聚焦于真正解决社区发展面临的问题，聚焦于解决社区居民的具体困难，因此这种关系格局可以称之为“扎根式”关系格局：治理主体之间相互扎根，治理主体扎根于治理客体。 

　　至此，社区治理现代化面临的难题真正显现，即如何建构一个以功能链接为轴心的社区治理主体间关系？解决这个难题的最关键是如何实现“扎根”，即如何让社区治理主体被迫或自觉地转向社区公共事务治理、转向为社区居民服务。从社区治理实践来看，其中最本源的则是如何让“三驾马车”实现“扎根”。

　　目前“三驾马车”的“人”“财”“事”都基本掌控在街道一级政府，这个局面不改变，则“扎根”无从谈起。因此，解决难题的对策就是：逐渐将“社区干部推选权”“社区财政管理权”“社区事务决定权”下移到社区内部，即同时推进社区的“人”“财”“事”三个维度的扎根化。因为只有这样才能逐渐实现“三驾马车”的 “人”“财”“事”的流转和运用深深植根于社区居民的真实需求。 “人”的扎根化，是指作为治理主体的社区干部和社区内部机构体系应当实现“扎根化”：社区干部的能力与社区发展相符合、社区内组织体系协调平衡、社区公共服务亲民化。“财”的扎根化，是指社区公共财政管理实现“扎根化”，包括社区公共财政投入多元化、部分社区公共财政自筹化、社区公共财政支出自定化、社区公共财政的账簿管理公开化。“事”的扎根化，是指社区公共事务的决策实现“扎根化”，通过社区公共事务决策的民主化、科学化、规范化，确保社区居民能够及时有效地参与公共事务决策。概括起来，以上可以简称为“人从民出”“财归民理”“事由民定”，这里的“民”是特指社区内部居民共同体。

　　 第一，“人”的扎根化，即如何实现“人从民出”。主要着力点就是破除行政化标准，重视培养社区干部与居民之间互动的能力，要从社区居民熟悉、了解、信任的人员中遴选。扎根型社区干部应该具备这些能力：熟悉社区发展的关键问题、了解居民的实际需求、高效引入并整合社区的各类资源、充分调动各个治理主体的积极性。扎根型社区干部的遴选是“人”的扎根化的第一步，要确保扎根型干部能长期扎根，还需要扎根型制度保障，其中最重要的是社区居民委员会自治权力的保障制度。自治权力包括人事自治权、财务自治权、事务管理权和拒绝摊派权。在人事权方面，应该积极倡导居民委员会直选居民委员会主任、居民委员会主任聘请其他社区干部的制度；在财务权方面，应建立社区一级财务，给居民委员会开设独立银行账号，政府划拨的用于居民委员会的办公经费和社区建设专项资金等应由居民委员会自主掌握并使用，减少其他权力主体干涉，居民委员会应定期对居民公开账务收支状况,接受居民监督；在事务管理权方面，社区居民委员会负责执行居民会议的决议，对本社区公共事务进行日常管理，做好社区服务、社区保障、社区治安、社区环境、社区卫生、社区计划生育和社区文化教育等工作；在拒绝摊派权方面，居民委员会固然有协助政府及其派出机关工作的责任，但是应界定协助事务和自治事务之间的边界，对其他单位或者部门的不合理摊派，社区居民委员会可以拒绝。除了自治权力以外，居民委员会的协管权力和监督权力也应有制度化保障。关于协管权方面，居民委员会主要是对公安、环保、卫生、建设等行政部门在社区的工作行使协管权，按照“谁办事，谁用钱；谁负责，谁有权；权跟责走，费随事转”的原则，由相关部门补贴给社区一定的协管工作经费。关于监督权方面，应当保证居民委员会对社区外部力量的监督权力，包括对政府有关部门、街道办事处及其人员的工作情况进行监督，提出意见；对供水、供电、供气等公用事业单位的服务工作进行监督，提出批评和意见；对物业公司的服务工作进行监督，组织产权人和使用人对物业公司进行评议，对不称职的提出解雇意见；对社区内居住的政府官员的社区表现、道德行为进行监督，并向其工作部门提出意见。

　　第二，“财”的扎根化，即如何实现“财由民理”。目前公共财政是社区财政的最主要来源，公共财政拨付体系以街道办事处为主导，因此社区财政资金的使用申报、用途确定、监督和管理都以街道办事处为中心，行政垄断性很强。社区居民对社区公共财政往往缺乏知情权和决策权，在社区公共财政事务中没有发挥治理主体应有的作用。要实现“财由民理”，就需要将目前由行政权力主导的社区公共财政管理模式转为自下而上的社区公共财政管理模式。这种模式转换包括三个方面的内容：财政供给从“政府输血”转向“多源造血”；公共支出由社区居民共同决定；财政账户管理公开化和规范化。

　　第三，“事”的扎根化，即如何实现“事由民定”。当前城市社区基层事务主要还是由“三驾马车”承担，这一方面造成社区干部工作负担过重，另一方面又进一步强化了“三驾马车”的行政化倾向。在社区治理实践中，社区居民对社区公共事务的参与和决策权利没有得到充分行使。为实现社区居民委员会高效运转，未来对社区公共事务需要进行分类处理。综合考虑社区公共事务的属性以及公共事务责任主体，应当将社区公共事务分为三大类：社区行政事务、社区公共服务和社区自治事务。针对不同类型的公共事务，建立分类的社区居民议事机制，逐步实现社区居民自主处理社区公共事务。社区行政事务亦称社区行政工作，是指以社区为单元由特定的执法主体和法定的行政主管部门提供的管理型公共产品的组合。社区行政事务的责任主体只能是社区内部的官方组织，因此这一类事务应由社区服务站或中心来承接。社区公共服务包括两部分：一部分是在社区层级之上的各级各类公共服务部门组成的公共服务体系为基层社区和社区居民个人提供的公共服务；另一部分是社区内部各个公共服务主体为本社区居民提供的公共服务。对于社区治理实践而言，需要重点关注的是后一部分的公共服务，它具体包括社区行政服务、社区便民服务和社区公益服务。社区行政服务的责任主体应该是社区居民委员会，社区便民服务的责任主体应该是社区内的服务型组织，如各类公营组织、社会中介组织和物业公司等；社区公益服务的责任主体则应是各类公益型组织（包括社会团体、协会、志愿组织等）。社区公共事务分离出社区行政事务和社区公共服务事务后，剩下的事务属于社区自治事务。社区自治事务的责任主体应是社区居民。社区居民既可以通过建立各种居民组织的方式处理社区自治事务，也可以通过各种居民协商方式处理社区自治事务（如社区邻里互助事务）。北京市在社区协商民主方面已有许多成功经验值得借鉴推广。

　　总之，通过上述努力，社区治理实践将会呈现出新的样态：社区治理主体的权力关系和责任关系明晰，社区公共财政供给和分配制度以社区居民需求为核心，不同社区事务的多元化处理机制确立。这就为我们进一步达成“现代化”共识提供了基础，也为国家治理现代化提供了必要的基层支撑。

注释：

①本文“社区”是指城市基层准行政单位的“社区”， 其实质就是社区居民委员会领导之下的城市居民生活共同体；社区治理是指以社区居民委员会的辖区为基本范围，以社区居民生活和公共事务为对象，以治理机制为依托的基层公共领域相关活动。

②赵孟营.社会治理现代化：从政治叙述转向生活实践[J].西北师范大学学报，2016（4）.

③郑杭生、黄家亮.当前我国社会管理和社区治理的新趋势[J].甘肃社会科学，2012（6）.

④刘娴静.城市社区多元权力主体的和谐治理——以治理理论为分析范式[J].学理论，2013（100）.

⑤宋煜.社区治理视角下的智慧社区的理论与实践研究[J].电子政务,2015(6).

⑥郑杭生、黄家亮.论我国社区治理的双重困境与创新之维——基于北京市社区管理体制改革实践的分析[J].东岳论丛，2012（1）.

⑦李晓壮.城市社区治理体制改革创新研究——基于北京市中关村街道东升园社区的调查[J].城市发展研究，2015（1）.

责任编辑：陈艳华

（本文发表于《中国特色社会主义研究》杂志2017年第2期）