全球汇 | 记一次温哥华市议会常务会议
The following article is from 城市规划者之友 Author 徐南南
本文转载自订阅号“城市规划者之友”
【编者按】《国际城市规划》加拿大站联络员徐南南是一位勤于观察、思考和写作的年轻学者，他未来几年将在北美求学，并与大家分享在北美地区的所见所闻所感。分享内容不局限于城市规划本身，而是将视野扩大到对规划所处环境的认识和分析。今天，徐南南同学将带您走进加拿大温哥华市议会常务会议现场，讨论关于温哥华市征收房屋空置税的可行性。
说起西方的议会政治，可能我们首先想到的是一群议员在议庭上打架，鞋子鸡蛋满天飞。到底是不是这样的“鸡飞狗跳”呢？到温哥华的第三周，我就去旁听了一次温哥华市议会的常务会议。
温哥华是加拿大第二大城市，人口250万。这个人口规模，在我国只能算是三线城市，但整个加拿大，也不过3500万人口。不过，我旁听的温哥华市议会，不是这个有250万人口的“温哥华”的议会。
这个“温哥华”，准确说是大温哥华都市区，由21个市镇，1个省辖区和一个美洲土著自治区组成。我去旁听的议会，则是温哥华市的议会。温哥华市是温哥华都市区内21个市镇中最大的，有65万人口，相当于北京市西城区人口的一半。
与中国的“一级政府，一级事权”、基层政府“麻雀虽小，五脏俱全”不同，加拿大、美国等国家的政府，都是各级政府之间财权、事权分开。加拿大联邦政府负责国防、外交、金融监管、货币发行等；温哥华所在的不列颠哥伦比亚省政府负责医疗保险、高等教育；大温哥华都市区的四个政府委员会负责空气质量管理、供水、排水、固体废弃物管理、区域性公园管理、保障性住房和区域规划（另有省属国有企业负责供电、公共交通等）。
而温哥华市，则只负责就业和经济发展、城市规划和房地产管理、市政交通和停车管理、社区事务、公园和公共图书馆服务、公安和消防，另有温哥华市教育委员会负责基础教育。这种财权、事权分开的安排，有利于政府有效提供基本公共服务。令人高兴的是，根据今年8月份国务院出台的〔2016〕49号文件，我国也将开始推进中央与地方事权与支出责任划分改革。
所以，温哥华市议会有权决策和制定地方性法规的事务，也只限于就业和经济发展、城市规划和房地产管理、市政交通和停车管理、社区事务、公园和公共图书馆服务、公安和消防。就这些问题，市议会每两周召开一次常务会议，其他时间则视情况需要召开公共听证会、临时会议等。
所有市议会的会议，除讨论依法规定的如果公开则可能影响市政府利益的事项，比如市政府行政应诉、市属财产处置以外，都向公众开放。任何人可以旁听，全程网络直播，并有会议记录提供查询。
我旁听的是一次常务会议，重点审议社区事务局提交的房屋空置税可行性研究报告。会议在温哥华时间星期三早上9:30开始，我一大早就到了市政府大厦。市政府大厦位于温哥华市中心区外的西十二街，建于1936年，风格是当时流行的装饰艺术（Art Deco），高十二层。当时建此大厦，也是为了引导城郊的开发。
走进大厦，大厅中央是问询台，问询员礼貌但算不得热情，告诉我市议会的议庭在三层。我上到三层，电梯正对着一个大厅，铺着好看的地毯，四墙都是各姊妹城市的立法机关送的纪念品，我看到了广州市人大常委会送的漆器盘子。大厅的左手边，一个门，赫然写着市长办公室；右手边是一个大电视，用来直播议会的会议。右手边走过去，是一个走廊，通向议庭。
走廊的左手边墙上，挂着三幅画像。中间是英国女王，左边是加拿大总督，右边是不列颠哥伦比亚省巡抚。加拿大是君主立宪制国家，国家元首是英国女王。但同时加拿大也是联邦制，中央政府和省政府分别向女王效忠，联邦总督和省巡抚分别由女王任命。不过，立法权和行政权由人民选举的国会、议会、总理、省长行使。在市议会悬挂他们的肖像，想来是议会宣示效忠国家的意思。
走廊的右手边，是一个楼梯，通向议庭二层的人民旁听席。我没有上去，径直进了议庭。议庭大门在中央，大门左侧是还有一部分人民旁听席，我就坐在这里。旁听席的第一排有桌子，留给媒体的朋友。大门右侧则是市议会和市政府部门的工作人员的坐席。
议庭大门正对着的，是主席台，坐着市长；主席台两侧各有五个席位，排成两个半圆形。温哥华市议会共十一名议员，市长是其中之一，兼任议长；而市政府行政机关，另有“城市经理”（city manager）统领。除市长外，另有十名全职议员。主席台正下方是两个书记员席位。面对书记员席、背靠议庭大门的，是报告台。
会场布局概览（正中间屏幕下方为温哥华市长）
这种布局和咱们国家的人民代表大会会场布局很不一样。比如，全国人大常委会开会，除了委员长外，其他的人大常委（相当于西方国会的议员）都坐在下面，而作报告的在主席台前。相比之下，这边这种“议员上座，报告者在下”的布局，更突显议员作为人民代表的权力；报告者被一圈议员环坐质询，也要承受更多的心理压力。
今天常务会议审议的房屋空置税可行性研究，由市社区服务局局长（General Manager of Community Service）向议会汇报。这项研究由议会在6月底批准展开，已经研究结束。此次汇报和审议，旨在获得议会的原则同意授权开展下一步的公共意见征询工作，并批准22万加元的公共意见征询预算。
值得注意的是，开征房屋空置税是增加人民义务的制度安排，需要省议会修改温哥华市宪章，以授予市政府此项征税权力。这和我国设区的市人大常委会通过的地方性法规需要省人大常委会批准才能生效的原理类似。而7月底，不列颠哥伦比亚省议会已经通过了此项宪章修改，可以说，征收房屋空置税，不是征与不征的问题，而是怎么征、何时开征的问题。
社区服务局长先做了大约20分钟的报告，报告的幻灯片显示在主席台后方的大屏幕上，供旁听席观看，每个议员桌上也有单独的小屏幕。20分钟的报告，内容包括房屋空置税出台的背景、目的，税基、税率、征收方式的建议，公众意见征询的内容和程序、预算内容等。
很有意思的是，我本以为市政府会依据房屋水、电、气的使用状况来判断房屋是否空置，没想到却是靠房屋产权人自己报告。甚至，可行性报告上称，市政府绝不会依据水、电、气账单来征税，但是报告估算空置房屋数量的基础数据，却来自于不列颠哥伦比亚省水电公司的用电量统计。之所以采用房屋所有人自己报告的方式，是因为已有的房地产税就是自行申报，只需要在申报单上增加一栏空置状况就可以了。
那么，有人谎报空置情况怎么办？明明是空置的房屋，却申报为有人使用，从而逃税。局长还没汇报完，申请询问发言的议员名字已经在大屏幕上排成长队了。第一个发言的是市长，他就提出了这个疑问。局长说，根据市宪章，可以处以最高达10000加元的罚款，局长和他的团队正在研究推动将罚款额度在宪章允许的范围内设定得尽可能高。我想，这可能就是典型的英美管理办法，相信你，假设你是诚实的；但一旦发现你说谎，那就严厉地惩罚。这样，可能有助于用更低的管理时间和成本，管好更多的事吧。
排队等待发言的议员名字，已经显示在屏幕上
俗话说，屁股决定脑袋。市长不问开征新税的合理性，只关心偷税漏税的问题，因为他肯定是希望开征，市政府事权、财权越多，说明他越有为。但是，有的议员就根本不赞成开征房屋空置税，试图证明开征房屋空置税弊大于利，伤害物权人的利益。比如，一个华裔议员就问了“我们很多市民买了二套房就是为了留给孩子一个未来，孩子随时可能来住，我租出去了，房客把房子搞坏了怎么办？”还有的议员说，“征税可以，但是征了税，服务得跟上。不能光考虑租户，也得考虑房东利益。应该对租户破坏房子的行为有更严格的约束”。
也有支持征税的议员，但是提出了征税方案改进的建议。比如，“有的人周一到周四住在城里，周末住别的城市，那他这城里的房子算不算空置？应当合理确定这个房屋空置的时间阈值”；比如，“应当完善申诉机制，有的人可能外出治病、探亲几个月不会来，难道还必须要出租房屋才能免税？”；比如，“要研究加强申报抽查工作，如果抽查比例太低，申报者侥幸心理就会发作。”
还有的议员，质疑到底房屋空置税能不能实现可行性报告中所预期的目标，即增加出租房屋的供给。他说，也许折腾半天只是养活了一群公务员，最后没有几套房屋回到市场上。还有的说，增加出租房屋供给的政策目标不够具体，应当有个大体的估算，这样在政策运行一段时间之后，才能测算是否达到了政策目标。更有的说，比起房屋空置税，修改控制性详细规划，鼓励联排、多层住房的建设，才是增加出租房屋供给的根本途径。
面对议员们这些或友善、或挑衅、或有道理、或不着边际的询问，社区服务局的局长和他的同事们都基本上做出了礼貌、实在的回答。好在，不论是询问还是回答，都有固定的时间限制。我想，这可比前几天观摩的博士论文答辩难度大得多了，更何况还在网络上实时直播，得承受多大的心理压力。
在质询结束后，是议员发表观点，无需汇报者对答。几个持反对意见的议员侃侃而谈，在投票前一刻，似乎对市长的发言有些不满，呛了几句。但市长说，“我在发言时，议事程序规定你不能打断。”所以他们也就不说了。最后，投票结果是8票赞同，3票反对。
与我们想象的不同，英美议会里投票都是记名的，而且有历次投票记录。理由是，这样选民才知道他们的代表有没有真正代表他们的意思来投票。一看投票记录，果然刚才那几个持反对意见的议员都投了反对票。
后来他们还继续讨论别的议案，我时间有限，就先出来了。我在想，现在我们在推动依法治国，根据2015年修改的《立法法》的精神，所有法律、法规、规章和其他规范性文件在正式通过前都要开展公众意见征询，这是极大的进步。
但是，在征询之前先由立法机关审议草案，再作修改，然后开展公众意见征询，是不是也很有必要呢？毕竟，公众提出意见，只能是从自身角度出发，而立法机关作为民意代表，更容易从全局着眼，这有助于提高所要制定的政策的质量。
征询前立法机关审议程序，在全国人大常委会和部分地方人大常委会的立法工作中已经成为常态。但是，实际上我国90%以上的政策文件都是行政部门制定的，而目前并没有法律法规要求行政部门在制定规范性文件之前要将草案提交立法机关审议，而只是说“应当征求人大代表、政协委员意见”。这个表述，很缺乏可操作性和程序的严肃性。
这次旁听温哥华市议会的会议让我感到，西方议会里不仅仅是“打架”，他们也有程序严谨、操作规范、尊重人民代表的优点，值得我们借鉴。
作者：徐南南，哥伦比亚大学城市规划硕士，不列颠哥伦比亚大学城市规划博士研究生，《国际城市规划》加拿大站联络员。主要研究方向为城市规划理论、城市规划史
编辑：陶方飏
校对：张凤琴