海外行思 | 美国的“防灾型社区”建设

安全是城市发展的基础，而安全的社区是城市有效抵御灾害的基石，社区作为整合各方资源的基层平台，是各部门开展防灾减灾工作的前沿阵地，同时社区作为居民日常生活的场所，其防灾安全也直接关系到居民的生活安全与质量。美国自1990年代就开始致力于“防灾型社区”（Disaster Resistant Community）的建设，也许能给我国的社区安全防灾建设提供借鉴。

“防灾型社区”理念出现于1990年代，当时国际社会对于环境问题日益重视，对减灾在灾害管理中的重要性的认识也有了提升，可持续发展等重要理念也在此阶段提出。1994年，唐纳德·盖斯（Donald Geis）在美国全国地震会议中首次提出“防灾型社区”的概念，社区作为社会的基本单位，如果应对得当，在灾害发生时可以成为提升民众防灾、自救、互救意识和能力的重要渠道。在“9·11”恐怖主义袭击发生以后，全美积极开展以社区为基本单位的防灾减灾工作，建设“防灾型社区”，在社区内做好防灾的各项步骤和措施，降低社区受灾的可能性，提高社区成员的防灾意识，增强社区防救灾能力，进而维护城市公共安全。经过多年的建设，“防灾型社区”取得了较好的成效，并积累了成功经验。

1 美国“防灾型社区”的构建

1980年代后期以来，美国经历了多次自然灾害的袭击，由于在灾害管理中更多地强调灾害应变能力而忽略了减灾的重要性，虽然灾害防救预算一年比一年高，但灾害损失不减反增。为了应对日益增加的自然灾害，同时解决自身的组织危机问题，联邦紧急事务管理署（FEMA: Federal Emergency Management Agency）【处理紧急事务的专责机构，负责联邦政府对大型灾害的应变、救济、事先准备与演习、事后的复建以及整体减灾规划等】于1995年启动了“国家减灾战略”计划，目的在于鼓励州和地方政府采纳中央政府减灾的政策和方案，以减少日益增多的救灾和灾后恢复费用。1996年，FEMA改变了过去以工程为主的灾害防治策略，提出了一个名为“减灾型社区活动”的新计划，后来此活动更名为“影响工程”（Project Impact，图1），要求建立包括各利益相关者在内的伙伴关系，识别并减少风险，鼓励由社区主动采取行动来减少灾害发生的概率，降低民众的生命财产损失。自1997年开始推动至今，全美各州总计约有250个社区成为“影响工程”社区，并建设了7个示范性社区。示范性社区完成了“影响工程”所设定的目标，取得了良好的减灾防灾效果，防灾减灾理念成为FEMA工作的重要指导思想。

图1 “影响工程”计划的影像宣传资料

2 社区特点促进“防灾型社区”建设

美国的社区不同于我国城市的“街道”，并不作为政府的基层管理单元（行政区划）而存在。联邦各州乃至各个市镇，都有其独特的社区治理方式，但是在社区发展和管理上，基本都采取“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式。具体事务交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控。在社区的日常运作中，社区委员会、社区主任、专业社区工作者、非营利组织和社区居民、志愿者均是社区治理的主体，对社区建设和社区发展负有职责和义务，从而使得社区治理主体们能够操作具体事务，推行以社区为基础的全新灾害减缓计划，建立包括各利益相关者（主要为社区内的）在内的伙伴关系，识别并减少灾害风险，把风险及风险规避纳入社区日常决策。

3 建立“防灾型社区”的四个阶段

3.1 建立社区合作伙伴关系（Partnerships）

社区积极与政府、公共部门、私人企业、学校及居民等建立合作伙伴关系，致力于推动社区防灾的进行，尤其是那些常年遭受灾害困扰的社区，如能与相关机构建立合作伙伴关系，将为长期推行社区防灾计划创造良好的基础与环境。例如北卡罗来纳州的威尔明顿市（Wilmington），在“防灾型社区”建设的初期就与新汉诺威县政府、科普菲尔公用事业理局（CFPUA）、美国环保局、联邦紧急事务管理局、国家海洋和大气管理局（NOAA）等多个组织建立了合作伙伴关系，以在制定灾害防御策略中寻求支持和帮助。同时，社区致力于“影响工程”的宣传，创办相关刊物并对社区居民发放，举办并策划委员会会议，成立小组来处理各项议题等。

3.2 社区灾害可能性评估（Assessment）

该阶段进行的社区灾害评估，主要是确认社区内可能致灾的地点，研究灾害防范范围，制作相关社区灾害地图，并针对可能的致灾地点，充分利用现有公共资源查找易致灾的隐患并进行防范。在评估鉴定时可向政府的防救灾专家咨询（图2）。

图2 防救灾专家在进行评估工作

3.3 确认风险和制定社区减灾计划（Mitigation）

以灾害评估为依据，按灾害可能造成损失的大小排序，经社区居民参与协商和讨论，制定社区减灾计划和适合社区的长短期减灾策略，准备长期的“影响工程”规划，并寻找和申请资源以实践减灾行动（图3）。

图3 社区居民共同讨论减灾计划

3.4 建立防灾型社区（Success）

经过建立社区合作伙伴关系、灾害评估及研究制订减灾计划三个阶段后，剩下的工作便是要完成“防灾型社区”建立的目标，构建完整的“影响工程”框架，分享成功经验（图4）。此时需要充分考虑“防灾型社区”能够切实推广的方法，因此社区通常参考和利用FEMA提供的资源、工具和计划来推动和实施对社区民众的防灾救灾培训，并定期进行演练，不断完善和提高社区的防灾减灾能力，甚至联合大众媒体作为合作伙伴或赞助者，成立发言单位。

图4 在社区街头宣传“影响工程”计划

4 案例介绍

威尔明顿是位于北卡罗来纳州东南沿海的港口城市，隶属新汉诺威县，是北卡第八大城市，人口约26万。城市一直以来受到海平面上升的威胁，是首批防灾型社区建设的示范点。

图5 威尔明顿的标志性景点之一——凯普菲尔纪念大桥（Cape Fear Memorial Bridge ）

由于沿海，该地区面临的与气候条件影响有关的不确定因素越来越多，如长期的大气温度升高可能导致海平面上升和极端风暴激增，因此急需一个可实施的适应性战略来降低社区的灾害风险。该市首先拟定了社区在海平面上升背景下的适应性规划策略，尽量减少未来变化的影响，考虑可以灵活实施的措施，获取更多关于海平面上升趋势的信息，从而增强社区对这一威胁的抵御能力（图6,图7）。

图6 应对海平面上升的步骤

图7 不同情景下的淹没区

同时，如前文所述，威尔明顿市与各大相关机构积极建立项目合作关系，开展一系列工作来指导社区灾害防御工作，这种组织形式多样的积极规划为威尔明顿市的居民和企业提供了抵御灾害的安全保障。

5 结语

我国是个灾害频发的国家，一旦灾害发生，仅靠专业和行政力量所能完成的灾害应急和救援工作非常有限，更好的方式应该是防患于未然。我们可以学习美国经验，建立以社区为单位的防灾机制，成立社区防灾小组，评估社区的灾害风险，有针对性地制定防灾策略，绘制社区灾害地图，定期进行防灾宣传和演练等。在当下灾害形势不容乐观的环境下，思考社区在防灾减灾以及灾后重建等方面所能承担的任务，研究并制定提升社区灾害防救能力的方法和对策，将是一条保障城市安全的有效途径。

注：本文图片均来自网络

北卡罗来纳大学中国城市研究中心 衷菲 供稿

作者：衷菲，南京工业大学建筑学院副教授，UNC访问学者，研究方向为城市规划与城市设计、城市综合防灾规划。[e-mail]

订阅号编辑：张祎娴

订阅号排版：赵大伟

本文为本订阅号原创

欢迎在朋友圈转发，转载将自动受到“原创”保护