【特辑 | 怀念约翰·弗里德曼教授】建立在优势之上：可持续发展中城市邻里的角色
中国当前面对的新挑战是如何将中央集权的管理体系重新建构，成为地方管治的管理体系。由于背负了繁重的事务，现有体系不再能有效率地运转，而有效运转无论对现在还是将来都非常重要。中国的大都市或城市区域所包含的城区和郊区拥有着规模巨大的面积和人口。城市区域的工业化步伐在继续快速地迈进，大量的暂住人口需要城市以各种方式吸纳，收入的差异在扩大，环境问题也日益加剧。
当前中央集权的管理体系在决策过程中的透明度不高，并且难以对当地居民的需求做出及时反应。目前，集中在城市边缘地区的暂住人口仅享有最低限度的住房、基础设施和服务，他们在东部沿海大城市的人口比例中，已达到总人口的20%到30%，成为人口结构中的重要组成部分。虽然很多暂住的外来务工者会返回到他们的家乡，但最后决定留在城市的人口还是在稳定增加，他们或者非法留驻，或者通过购买农转非户口（蓝印户口）而成为当地居民。如果不能成功地吸纳他们作为长期的“访客”或永久居民，他们将会被集体性地边缘化。而另一方面，在城市政策决策中享有一定优先权的团体是那些快速成长的城市中产阶级；尽管其绝对数量近年来呈爆炸性增长，但也不超过城市总人口的15%。依据这个结果，城市中85%的人口（包括数百万的流动打工者）都未能对社会和基础设施的投资决策产生影响。这种不平等导致了社会紧张和从长期来看不可持续的日常生活状态。
因此，我认为中国迫切需要的是建立地方管治系统，通过它有效地回应中国城市区域中广阔的城市/农村地区的非常多元化的需求。其目标是为所有人而非少数人建立起宜居的、可持续发展的区域。这一目标的实现一方面将通过为所有在城市工作的人提供平等的机会，另一方面是给予机会让当地居民在直接影响他们生活政策的决策过程中提出自己的意见。面对新的挑战，我们需要对现有的中央集权管理体系重新进行审视。作为这个再思考的组成部分，我建议可以建立以人口在5万~10万的城市邻里为基础的地方管治系统。这个系统的雏形已经存在于街道办事处和居委会。在城市—区域的行政体系演变为多层次管治和规划的新体系过程中，街道办事处和居委会的任务需要完善和加强，他们与区以及次区政府的关系需要重新定义。
但人们可能会对为什么选择城市邻里产生疑问。我认为以下理由使得城市邻里最适合作为多层次管治的基础。
上述尺度的邻里是适于人们日常生活的亲密空间，即人们的“生活空间”。
正因为它是人们生活的空间，当地的需求可以在这个层面得到快速明确的反应。许多紧急的问题都是由当地的内部原因引起，必须在这个层面上予以解决。
人们通常对自己所在的邻里而非由邻里组成的整个城市区域有认同感。通过参加当地的活动，包括地方管治，人们对邻里的认同感会得到加强。
强化的邻里认同感将帮助人们应对持续快速的变化。
类似外来移民和本地居民之间的种种社会紧张在邻里层面更容易解决。
最后，人口在5万~10万之间的邻里是能够有效提供公共服务的最佳规模。在世界许多地方，除了巴黎和多伦多这样的大都市单一政府，典型的地方自治体正是这样的尺度。大都市尺度的政府往往比较迟钝笨拙，有可能加剧不平等的现象。他们通常会效率低下，缺乏履行职责的有效保障。当然，一些诸如机场和卫生设施的选址决策，很明显需要在大都市或城市—区域层面决定。这也是为什么我认为城市邻里是多层次管治系统的基础。
下面，我将介绍世界上两个其他地方的实例，它们的邻里单位在城市管治中发挥了重要的作用。我将简单介绍巴西阿雷格里港（Porto Alegre）的财政预算公共参与的过程，接着谈谈在日本被称为“社区建设”（Machizukuri）的新邻里运动。最后我将回到中国，审视街道办事处和居委会的机构设置。我试图回答的问题是：这些国外的案例有哪些经验可以为中国所借鉴？在当前状况下，中国的城市又将面对哪些挑战？
首先让我们了解一下巴西的财政预算公共参与的情况。阿雷格里港是一个150万人口的中等城市，是巴西南部最大的州南里奥格兰德（Rio Grande do Sul）的首府。这里所说的公众参与可以追溯到1989年巴西工党获得执政权的时候。他们宣称的执政目标之一，就是施行再分配政策，照顾占人口总数约30%左右的、最贫困和待遇最差的城市居民。而强化邻里作用则是他们考虑的第二个目标。仅仅十几年前，也就是1988年巴西从持续了20年的军事专政和独裁统治转变为新的联邦政体，使巴西国内的市政当局享有了比拉丁美洲其他国家的地方政府更多的地方资源和更大的财政独立性。而且，在某种程度上，阿雷格里港的财政预算公众参与可以说开始得更早，可以追溯到为贫困的巴西市民谋福利的激进邻里运动形成的强大传统。这个运动要求给予市民更好的生活，提供包括住房、教育、舒适的邻里街道、治安保护、公共交通、健身设施，以及其他通常被特权阶层（尤其是顶级特权阶层）认为理所当然应该享有的城市生活要素。在1980年代，阿雷格里港的几个邻里协会成立了一个名为联邦同盟或称为城市同盟的组织，地方性的工党就是以这个组织为基础发展起来的。一旦掌握权力，这个党的第一项任务就是给予它的基础组织——邻里单位更多的权力，他们采用的方式是在城市财政预算决策过程中建立有实际意义的市民参与程序，更重要的是参与决定财政预算的投资内容。但是，在资源被转移到公共服务欠缺的邻里层面之前，城市的整体财政能力需要增强。
然而，当工党当权时，他们发现财政储备空虚，98%的地方财政支出被上届政府用于分发工资。尽管巴西利亚的联邦政府提供了额外的资金，但大量用于城市投资的资金，还得从地方财产税中获得。这导致了相当大的政治斗争，但最终斗争胜利了，财政预算的公众参与得以实行。
这里我仅仅能描述这个实施过程的大致轮廓。整个城市行政区域被划分为16个大小不同的“区”，而大部分的区人口规模为4万~10万。每个区被进一步划分为邻里，一些邻里组织很好，而另一些没有健全的组织。政府的意愿是鼓励每个社区提供按重要度排列的该区域内部公共投资项目的名单。名单提案将被予以慎重考虑。一些重要的项目将被立刻遵照执行，其他的将会列入议事日程。在每一个案例中，大多数人的意见能够成为财政预算决策过程的“输入”要素。在1995年，超过1.5万人参与了年度预算会议，其中约1000人作为代表或议员参加了1995年全年的区预算讨论会和都市财政预算委员会，在1995年共讨论批准了相当于6500万美元的资本支出。这些参与者和代表，大多数是来自长期以来缺乏最基本生活基础设施的邻里中的贫民和工人阶层。
预算会议要在城市的16个区中的每个区里召开，代表来自每个当地的邻里协会。第一轮讨论力求让参与者明确最紧迫的任务，最后选举出参与区预算决策讨论会的代表。决策讨论会将把每个邻里希望的投资项目名单汇总，呈交给都市财政预算委员会。1996年都市财政预算委员会共有44个委员，他们要在城市整体层面上进行协调平衡，在把汇总的名单提交到市长办公室之前，必要时将与相应的市政当局进行协商。同时，还有一类项目主要关注的是城市总体层面上的发展要求，而不是在贫困邻里的紧迫需求。此类项目将集中在有限的几个“主题”上，每年都有变化，例如经济发展和税收改革，交通，健康问题和社会救助，教育和文化，城市规划和组织，以及儿童保护问题。
在预算制订过程中，整个年度的协商谈判过程充满大量的“平等交换意见”，但更重要的是在这个过程中包含大量的每个部门之间的相互学习。在许多年后，预算决策过程获得了自己的生命力，并向未曾预料的方向发展，例如一些邻里之间的相互协作关系的发展，部分参与者在预算决策管理上的老练成熟。它也将城市预算过程从过去仅仅依靠财政专家讨论的神秘过程，转变得更加开放和透明。随着这一过程的推进，巴西工党不仅在阿雷格里港获得了支持，也成功推举了过去的钢铁工人路易斯·依纳西奥·卢拉·达席尔瓦（Luiz Inácio “Lula” da Silva）成为巴西的总统。
公众参与财政预算在阿雷格里港的成功，引起了众多社区活动家和世界其他机构的注意（甚至包括世界银行）。今天，大约有150个巴西大都市采用了这种模式，同时在世界其他地方，包括西欧，约有100个城市开始了类似的尝试，以赋予邻里更多权力。
第二个例子是日本的“社区改造”新邻里运动。日本的现代规划始于1919年第一部城市规划法的颁布。这个法律主要基于德国的先例，是由住宅部的一小群核心官员、东京大学的教授和少数其他人员的合作成果。因此，几乎整个20世纪，规划被认为是中央政府的职能，地方的各种不同情况被忽略，国家的利益高于一切。它的国家整体利益在早期是实现现代化和快速工业化，在1945年前是对外进行殖民征服，紧接着是10年战后重建，然后是1950年代后的经济腾飞。
这些国家整体目标的实现都有着沉重的代价，尤其是单纯追求快速经济增长，产生了诸如环境污染以及与此相关的健康问题，农村地区人口快速减少，区域不平衡发展，高密度昂贵的住房和城市蔓延等问题；这些问题都源于那些默认这些发展目标具有优先权的人们。日本的市民社会被认为是极度薄弱的，直到最近才对当地的规划事务有很小的影响，而地方政府也一直服从于中央政府的政策指令，对于规划而言，就是服从于建设部。
但是日本以国家发展目标为主导的模式随着1990年代泡沫经济的破灭而走到了尽头，紧随着的是被称为“迷失的十年”（lost decade）。1999—2000年，东京新的思潮影响了规划法的变化，规划编制的责任和权利被下放到了地方政府，邻里协会和社区建设委员会的作用得到强化。这样，在日本的现代历史上，城市小空间（small spaces）的宜居性第一次受到关注。Machizukuri可以翻译为社区建设或城镇建设，通常用以描述多样的实践。接下来讨论的是社区建设的一个具体样本，一种市民参与的方式。
自江户时代以来，城市邻里在日本城市生活中一直发挥着重要的作用。邻里职责体系是基于中国的管理机构实践，即农村地区的村庄和城市邻里共同承担交纳税款、维持公共秩序、预防火灾和维护道路水井等当地公共基础设施的责任。在20世纪的最初10年，日本出现了分布广泛的被称为町内会的地方邻里网络，以保持人口快速流动情况下的社区稳定团结。町内会持续地进行着社区改善活动，例如设置当地垃圾收集点，进行垃圾回收，街道清洁，安装和维护路灯，组织防火防盗的夜晚巡逻等。它们作为当地管理系统的最基层附属机构进行着这些工作。
今天，尽管政府仍对包括地方神事节庆活动在内的特定邻里活动负责，但政府和邻里的直接联系却是缺乏的。町内会（以及类似组织）延续着在邻里层面相互依赖和支持的传统。目前的社区建设委员会在这个传统基础上，被地方规范或法律赋予了正式权利。市民参与邻里改善的活动开始于1970年代中期，最早出现在东京；在接下来的几年中，神户的一些邻里也纷纷行动。正如安德烈·索伦森（André Sorensen）在其关于日本城市规划的研究中写道：“社区建设条例提供了市民参与制定发展目标和规划实施（包括发展控制的强制执行）的机制；而分区规划（District Plan）在国家规划法的基础上，为市民参与提供了实质性的法律效力。在1980年代和1990年代，社区建设法规的多样性和复杂性逐渐增加；直到1990年代后期，这样的活动才真正得以发展”。
索伦森相信这项运动将加强地方的发展控制，并改善邻里生活质量，是日本城市规划充满希望的新开端。他写道，这项运动被广泛认为是未来日本城市规划发展的核心。由于强调地方控制和市民参与，社区建设在本质上是对过去持续了80年的日本城市规划的放弃（过去的规划是自上而下的中央官僚控制）；社区建设的发展代表了日本城市规划的主要发展方向，即从传统狭隘的仅仅作为经济增长的助推器（在一个以单一目标为核心的社会中），发展为新的以人为核心的一系列目标，其中包括改善城市居民的生活质量和环境质量；最后他还写道，随着社区建设的快速发展，随着市民和邻里居民可以定义他们自己对社区改善和保护的希望和目标，一个广泛的支持城市规划的基础即将形成。日本城市规划中市民参与的期望是否能够实现，还拭目以待。但随着日本人口的老龄化，以及紧随而来的人口衰减，生活质量问题将可能成为其城市规划中最重要的议题，邻里协会在主导他们自己社区如何发展方面的功能将随之增强。
巴西和日本的经验在何种程度上可以为中国城市政府借鉴呢？什么经验可以为这个国家数以百计的城市所学习采用呢？为回答这些问题，我将主要以上海为例，集中讨论街道办事处和居委会这两个机构。这两个机构都产生于1950年代，到目前为止它们发生了许多的变化。作为中国管理层级中的最低一级，街道办事处是区政府的代理机构。随着经济改革，他们在城市次区层面的邻里中代理执行了许多新的职能。根据吴缚龙教授的研究，上海的街道办事处每天在10k㎡、人口约10万的区域中执行着超过150项管理职能。
在上海，一个典型的街道办事处处理各种民政事务（例如计划生育），以及城市建设和卫生，安全和法律服务，文化和教育，当地经济事务和公共市场等。在1990年后期，根据“两级政府三级管理”的模式，上海市政府将街道办事处从一个区政府的派出机构转变成为最基层的政府。吴教授指出，作为市政府权力下放的结果，街道办事处已经获得了一整套法定的综合功能。“不再像以前一样仅仅接受上级政府部门的命令，街道办事处现在是一个综合的具有管理领域的实体”。虽然它所管理的居民缺少相对应的发言权，没有当地的市民议会；但就实际情况而言，街道办事处已经成为城市邻里的实质性政府，仅仅是没有选举程序。这至少是上海的情况。
一定的运作经费从区政府转移到街道办事处，但它很明显难以负担街道办事处不断增加的职责。现实的解决方法是一个矛盾，街道办事处自己进入了市场，从事商业活动以增加地方财政收入。在此我想再次引用吴缚龙教授的文章：
“在上海，街道办事处自1988年和区政府签订了财政协议。每个街道办事处每年接受财政支出30万到40万人民币作为运作经费，而这仅仅能够支付居委会的正式职工的工资。因此，街道办事处先是开始建立小型商店铺面，接着逐渐冒险，涉足广泛的商业和工业领域。一些街道办事处甚至开始和外国投资者合作……”。
这样，上海的街道办事处就成为“两栖动物”，既生活在竞争的市场经济里，同时又在政府范畴内发挥作用——一个奇怪的动物，类似于澳大利亚的鸭嘴兽。两栖是面对困境所采取的实用主义的应对，但这应该仅仅是一时的解决办法，城市财政问题仍然应该得到解决。正如我们前面讲到的财政预算参与的实例，阿雷格里港如果没有首先充分增加城市的税收，将难以实现其重新分配资源、向城市最穷困的人群倾斜的政策目标。虽然受到很大的阻力，阿雷格里港还是增加了它的财产税。上海却在类似的情况下，向企业化转变。两栖状态的存在有它自身的问题。一方面，它抽取成功企业的资金用于社会投资，这样做会降低企业的竞争力。另一方面，这种从北美称为“现金奶牛”（cash cows）企业【指被另一企业购买并主要用于为其新的并购提供资金支持的工商企业】中抽取资金将可能导致市场和政府两方面的不规范。因而在两栖运作中，没有什么是真正“透明的”。
当街道办事处负担越来越多新责任的同时，它们作为城市邻里的准政府的运作模式也更加正规化。而且，居委会自然而然地成为街道办事处管理的臂膀，代表着下辖的100~600个家庭。换言之，居委会被指派进入了自上而下决策的层级体系。虽然居委会被认为是“自发的群众组织”，它的成员最初是由地方居民选举出来的（因此而得名）。在这世纪的转折点，它已经成为基层政府（街道办事处）的有力支持，其经费来源于地方政府的财政支出。在这个新的分配系统下，居委会也决定转变为“两栖”，开始发展自己的企业。
与巴西和日本相比较，中国这个体系中完全缺失的是市民的意见和被管理者的参与。当大多数的人口还是文盲的时候，中国的城市管治系统经过一段时间的运作，形成了自己最佳的模式。然而，现在情况已经发生变化，尤其是在城市地区，大多数的市民不仅识字而且接受了很好的教育。因而，将地方管理完全放在技术专家和官员的手中是过时的模式，并只会导致社会紧张。不管技术官员多么有能力（常常仅以一个大学文凭为依据），他们未必完全了解小尺度城市空间的详细情况，例如邻里，只有当地的居民才会有透彻的了解。我认为一个运作良好的城市需要的不仅仅是技术能力；它需要创造环境保持技术官员、教授、开发商、规划师和居民之间的持续对话。达成这样目标的基本制度框架已经存在，需要的只是重新构建而已。首先，居委会应该和村委会一样，由每个社区的家庭进行直选。但是在任何一个特定的城市中，可能会有太多这样的居委会需要和政府部门进行有效合作，因此居委会的数量应该通过合并加以精简。这样在每个街道办事处的范围内，居委会就可以成为类似阿雷格里港的预算决策委员会和日本的社区建设这样的组织，作为邻里对话的基本单位。很多的市民协作试验可以同时进行，最终，那些带来最佳结果的方案将被采纳。
这里，我要简单介绍一下邻里对话的目的。规划应该满足人们的需要，但这些需要不是任何地方都一样的，省和省之间不同，城市和城市之间各异，而且邻里和邻里之间也差别很大。近些年，办公塔楼、高档公寓楼、新城、高尔夫球场、高速公路、机场、地铁和大型娱乐购物综合体的修建，都是为了满足城市新贵们——那些大约占人口比例15%，位于金字塔顶端的人群的需要。但普通的百姓根本不可能负担得起为那些比他们收入高出5~10倍、甚至更多的人所提供的娱乐休闲设施。他们也无缘享用政府在住房、健康和教育方面的补贴，而新的富裕阶层却能享受得到。重新配置城市的开发，以改善工薪阶层和城市新贫民的生活状况，肯定是社会主义国家的核心目标之一。再分配是一项宏大的政策目标，它需要在每个邻里层面进行精确协调。要想达到这样的目标，必定需要创造出新的邻里合作模式。
同时，邻里层面关于投资决策的对话也仅仅是城市管治系统调整的开始。正如我前面提到的，通过城市财政政策的调整减少并最后结束机构的两栖性是另一个迫切的改革内容。在此之外，需要设计一个多层面的管治系统，不仅是自上而下运作的管理层级，同时也需要跨越层级之间，对整个城市辖区负责。最终的目标是一个心中有市民而不仅仅是建筑的规划。
最后，我将回到在讨论日本的社区建设案例中所强调的地方认同感和相互支持。在建设城市社区过程中，以被称为“市民文化”的精神作为基础将很有帮助。当代城市需要思考社区建设问题，因为单位已经不再是中国城市社会的建筑基石。它们将继续是生产性单位，但许多或者是大多数单位都不再承担主要的社会职责；它们不再决定一个人从生到死的全部方式。当人们试图在这个竞争日益激烈的时代管理自己的生活时，会发现与单位脱离关系的个人失去了他们主要的支持体系。建构以地域为基础的社区可以提供强烈的集体认同感，因而应该视其为首要的社会目标【有着紧密联系的工人社区在中华人民共和国成立之前就存在，并在北京和其他城市继续存在着。城市更新破坏了许多这样的社区，现在需要在更大的尺度上重新创造它】。
在政府的支持和帮助下（而不仅仅依靠政府），通过许多方式可以实现这个目标。例如，地方办的邻里报纸能够帮助人们了解信息，并提供自我表达的渠道。可以设立邻里图书馆。庙会和其他节庆是在社区层面把人们汇集在一起活动的方式。社区可以为年轻人提供合适的体育运动设施，举办体育活动。地方政府应该赞助城市范围内的邻里竞赛，奖励那些在邻里改善活动中表现出色的当地居民。这些竞赛可以是植树、邻里大扫除和其他的集体活动。这些重要的方式将主动权放在了邻里的手中，并通过直接补贴或建造社区中心、游泳馆、足球场、篮球场这类设施来帮助支持他们的活动。
本文是为2004年10月20日北京的城市财政和城市规划国际会议准备的。不列颠哥伦比亚大学的同仁Timothy Cheek，Michael Leaf和Ken Foster在这篇文章写作早期给予了建议和评价，在此向他们致谢。
作者：约翰·弗里德曼，加拿大英属哥伦比亚大学荣誉教授
译者：王兰，美国伊利诺伊大学
本文刊于《国外城市规划》2005年第5期，pp65-69
订阅号排版：赵大伟
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