期刊精粹 | 全球化与中国开发区发展的互动特征及内在机制研究【2018.2期优先看 | 主题】

【编者按】考虑到手机端阅读的特点，本号特地邀请作者撰写了文章精华版，与全文一起推出，方便读者在较短时间内了解文章内容。对该主题感兴趣的读者，可进一步阅读全文。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

——精华版 ——

以开发区为载体推动工业化和市场经济，是中国改革开放取得的最为显著的成就。中国特色开发区模式的巨大成功，既有内力的因素，也离不开外力的驱动作用，如国际投资、国际贸易和国际市场等因素。其中，全球化是中国开发区模式形成和发展的重要的外在驱动力。开发区规划在塑造“全球化空间”方面也发挥了重要的支撑和引导作用，并对中国城市规划体系的创新提供了支撑。

本研究选用2002—2016年国家级经开区的生产总值与实际使用外资额等数据进行相关性分析，发现在0.01水平（双侧）上显著相关；选用1995—2015年国家级高新区的收入数据与出口创汇数据进行相关性分析，发现也在0.01水平（双侧）上显著相关。研究同时发现，国家级经开区的FID每增加一亿美元大致每年带来142.408亿元的收入，国家级高新区出口创汇的增长可带来营业总收入、工业生产总值的增长。可见，无论是国家级经开区还是高新区，反映其全球化联系的外向型经济指标与其生产总值之间存在很强的正相关关系。

此外，利用地理探测器测算方法，分别计算各探测因子对国家经开区总体经济发展的影响能力，发现2002—2013年全国经开区的实际利用外资等全球化、外向型指标对经开区GDP表现出较高的决定力。研究进一步发现，外资及其带动的外贸增长在国家级经开区积极参与全球化进程具有阶段性作用，分别是开发区主动融入和与全球化建立链接的阶段、外贸开发区驱动开发区发展的阶段、外资及外贸双轮驱动阶段等。

研究发现，出口创汇对国家级高新区在全球化进程中的状态同样具有标识性作用。研究选取国家级杭州经济技术开发区作为个案研究，发现与前文对国家级经开区整体分析的结论基本一致。

总体而言，全球化与开发区的互动机制，可以概括为三个方面的作用和效应，包括政策激励机制、要素纽带机制以及比较优势形成的集聚机制。在政策方面，中国改革开放政策发挥了重要的“撬杠”作用，打开了中国与全球化隔离的“闸门”，形成了中国开发区与全球化对接的“窗口”并逐步扩展，而世贸组织及其相关规制为中国深度融入全球化提供了平台和保障。在要素方面，国际投资和国际贸易带动了资本和商品在中国开发区与全球市场之间形成了循环并不断强化，是中国开发区与全球化互动的重要内容。在集聚机制方面，则是相关政策和中国本土生产要素综合形成的低成本、高效率和宽管制优势带动形成的聚流效应。

与开发区的创建同步，中国的开发区规划实践也开始推进，在规划系统、空间规划、支撑系统、规划实施管理等方面，逐步形成了具有特色、能够适应全球化和市场化的规划体系。特别是为了更好地吸引全球投资和人才，开发区规划均比较重视对接国际最前沿的规划建设理念，建设符合国际化水准和需求的综合营商环境。同时面对国际投资的需要，规划高效率、符合国际惯例的生产服务体系、行政管理体系和生活配套服务体系，比如规划建设国际社区、国际学校、教堂等，满足国际人才的生活需求等等。

面向未来，在“一带一路”倡议引导下，中国开发区作为重塑全球新型工业体系的重要力量，必将发挥引领全球工业化的重要作用，中国开发区规划体系也具有“走出去”发挥作用的巨大空间和潜力。

——全文 ——

【摘要】本文系统梳理全球化与中国开发区发展的相关性，厘清全球化作用于中国开发区发展的动力机制，以及全球化背景下中国开发区规划体系的创新。进而展望在新一轮全球化的发展进程中，中国开发区在全球产业体系中的作用。研究发现：中国开发区的发展与全球化关系密切，反映开发区全球化的外向型经济指标与开发区的总体发展具有高度正相关性；中国开发区发展与全球化之间存在三大互动机制与效应；与一般的城市规划比较，开发区规划在适应全球化的需要、面向外向型经济发展诉求上进行了多方面创新。面对新一轮全球化和“一带一路”倡议的实施，中国的开发区模式和开发区规划技术体系具有外向输出的客观条件和内在优势，将成为驱动全球新一轮工业化的新平台。

引言

以开发区为载体推动工业化和市场经济，是中国改革开放取得的最为显著的成就，也是中国由落后、封闭的农业大国转变为开放、繁荣的工业强国的秘诀与法宝。中国特色开发区模式的巨大成功，既有内力的因素，如相对低廉而丰富的要素成本优势、巨大的市场优势等等，也离不开外力的驱动作用，如国际投资、国际贸易和国际市场等因素。其中，全球化是中国开发区模式形成和发展的重要外在驱动力。中国开发区的设立顺应了全球化和国际产业转移的大潮，其30多年的发展也伴随着全球化的不断深化和拓展，并借助全球化的力量成就了中国“世界工厂”的地位。开发区作为与城市“若即若离”的特殊空间，其规划与一般的城市规划具有“和而不同”的关系，面对全球化的需求，开发区规划在塑造“全球化空间”方面也发挥了重要的支撑和引导作用，并对中国城市规划体系的创新提供了支撑。

当前，伴随中国的崛起和全球竞合格局的深刻变化，全球化出现了新的特点，发达国家贸易保护主义抬头和回潮，中国全面融入全球化和引领全球化面临新的不确定因素。作为中国对接全球化的最重要载体，开发区的发展也深受影响，需要在重新把脉全球化变化态势的基础上进行发展模式的再创新。因此，系统研究并科学论证全球化与中国开发区发展之间的内在关联性及其关联机制，以及规划对全球化驱动下开发区发展的支撑作用，具有重要的学术和应用价值。

1  相关研究综述与研究设计

海外研究者习惯将特区与城市开发区统称为“Special Economic Zone”，通常把中国开发区（特区）的问题置于全球化背景下，探讨其与全球化经济发展、区域空间结构、体制政策的联系，并普遍认为其对区域与城市尺度下的经济增长、空间格局演变、政策改革有促进作用。

国内学者则关注各类开发区的发展、转型以及体制改革，认为中国开发区是国家逐步开放过程中由政府主导而形成的一种产业集聚，初始目的是吸引外资、参与国际分工、发展外向型经济。以影响最大、数量较多的“国家级经济技术开发区”（简称经开区）与“国家级高新技术产业开发区”（简称高新区）为例：经开区是应对全球经济一体化浪潮的战略选择，其目的是吸引国外资金和技术发展外向型经济；高新区是应对世界新技术革命挑战的战略选择，其目的是加速实现中国高新技术成果商品化、产业化和国际化。因此全球化是中国各类开发区形成与转型的外动力，开发区通过增强自身竞争力适应全球化进程以促进自身发展与转型，包括与国际接轨的管理体制、具有国际比较优势的产业集群以及人才资源。朱仲羽最早论述了开发区的功能形态演变与经济国际化进程的同步发展关系——经济性特区功能形态由自由贸易区到出口加工区再到科学工业园区的演进过程，与经济国际化从贸易领域向生产领域到高新科技领域推进的路径基本一致。

一些学者对跨国公司、外商直接投资（FDI）等因素与开发区经济发展的关系给予了特别关注。跨国公司、FDI与开发区GDP呈现正相关性，目前外向型经济依然是推动国家级开发区发展的强劲动力。亦有学者提出开发区已从单纯利用外资和技术的外向窗口转变为内外资并重、引进技术与自主创新相结合的战略支撑点，应当利用地方生产与全球网络交互作用，推动开发区深层次、综合、持续发展。同时，在全球化的新阶段，面向全球化、市场化的开发区规划肩负着输出“中国模式”的使命。

总的来说，就开发区与全球化的关系而言，国内外学者主要将中国开发区的问题置于全球背景下进行研究。研究成果侧重对开发区适应全球化的发展转型进行定性分析与经验总结，以及对开发区总体发展与区域、城市经济增长进行定性、定量分析，对开发区经济发展、国际化的关系研究仍有待补充与深化。

本文采取理论与逻辑分析、文献研究、政策分析、系统数据分析和典型案例解析等方法，对全球化与中国开发区发展之间的关联性和关联互动机制、开发区规划对全球化的呼应等进行研究，进而展望新一轮全球化态势下中国开发区发展与规划的动向和变革趋势。

2  中国开发区发展和全球化互动的分阶段实证研究

正如帕拉格·康纳（Parag Khanna）所言，“现在遍布几十个国家的经济特区也是自现代国家诞生以来对国家治理方式最重大的创新，这些经济特区不仅是本地发展之锚，也是融入全球体系的节点”，中国的开发区也是如此。1984年国务院批转的《沿海部分城市座谈会纪要》是我国设立经济技术开发区的重要文件，文件明确提出“经济技术开发区要大力引进我国急需的先进技术，集中地举办中外合资、合作、外商独资企业和中外合作的科研机构，发展合作生产、合作研究设计，开发新技术，研制高档产品，增加出口收汇，向内地提供新型材料和关键零部件，传播新工艺、新技术和科学的管理经验。有的经济技术开发区，还要发展为国际转口贸易的基地”。可以看出，设立开发区是中国改革开放、主动对接和承接全球经济的重要举措，其与全球化之间天然具有密切的联系。从1980年代初开发区诞生到现在，“开放、外向”始终是其基本与核心的政策定位。与此同时，开发区的使命与时俱进有所拓展，其与全球化的互动关系和程度、内涵也随之变化与升级。为了更为清晰、科学地判断两者的相关性、相关度及其变化，本文选取反映开发区全球化的相关统计指标和开发区综合发展统计指标，分为国家级开发区总体情况和典型开发区个体情况两个层级，以及经济技术开发区和高新技术产业开发区两种类型，建立量化分析评价模型，进行开发区发展与全球化互动的实证量化研究。

2.1  开发区与全球化相关性的总体分析

国家级开发区以经济技术开发区与高新技术产业开发区为主，通过对国家经开区和高新区的相关全球化和外向型经济指标与其总体经济指标进行相关性与回归分析，确定国家级开发区的发展水平与全球化水平的相关性。

根据数据可得性与完整性，选用2002—2016年国家级经开区的生产总值（GDP）与实际使用外资金额（FID）、进出口总额（TMX）、进口总额（X）、出口总额（M）数据进行相关性分析，分别得到相关系数为0.968、0.940、0.957、0.910，p=0.000<0.01，皆在0.01水平（双侧）上显著相关。

将以上数据进行逐步回归后，证明实际使用外资金额（FID）对生产总值（GDP）影响显著，两者的回归分析中线性函数模型拟合效果最好，其回归方程为：

GDP=-11042.403+142.408×FID（R2=0.932，F=192.357）

选用1995—2015年国家级高新区的营业总收入（YYSR）、工业总产值（GIP）与出口创汇（EX）数据进行相关性与回归分析，相关系数分别为0.984、0.989，p=0.000<0.01，在0.01水平（双侧）上显著相关；两者的回归分析中二次函数模型拟合效果最好，其回归方程为：

YYSR=4422.960+20.028×EX+0.007×EX²（R²=0.996，F=2515.080）

GIP=3576.944+18.810×EX+0.004×EX²（R²=0.997，F=2711.630）

上述结果说明，国家级经开区的FID每增加1亿美元大致带来每年142.408亿元人民币的收入，国家级高新区出口创汇的增长可带来营业总收入、工业生产总值的增长。两者的检验指标R²分别为0.932、0.966，说明模型对样本观察值的拟合度良好；F分别为192.357、2711.630，表明模型的线性关系显著成立。可见，无论是国家级经开区还是高新区，反映其全球化联系的外向型经济指标与其生产总值（GDP）之间存在很强的正相关关系。

此外，为了动态分析外向型指标与经开区总体发展的内在联系，本文以经开区为例，将2002—2013年全国所有经开区的实际使用外资总额（X1）、出口总额（X²）、进口总额（X3）数据标准化后进行聚类分级，完成探测因子的离散化处理。利用地理探测器测算方法，分别计算各探测因子对国家级经开区总体经济发展的影响能力P值，通过计算发现各因子的P值均在0.6以上，表明2002—2013年全国经开区的实际使用外资、出口总额、进口总额三项因子对经开区GDP表现出较高的决定力。

2.2  开发区与全球化关系的阶段性特征分析

外资及其带动的外贸增长对国家级经开区积极参与全球化进程具有阶段性作用。从指标体系来看（图1），2002—2005年间进口总额比出口总额稍高，且两者呈现增长态势，经开区外向型经济的逆差逐渐缩小，实际使用外资金额与GDP缓慢增长，这一阶段更多的是经开区主动融入和与全球化建立链接的阶段；2005—2009年间实际使用外资金额保持平稳，但进出口为顺差，同时GDP增速有所提高，这一阶段经开区开始以产品外贸为手段，发挥对全球化的支撑作用；2009—2014年间实际使用外资金额保持平稳增长，进出口总额的顺差进一步扩大，同时GDP加速增长，说明外资及外贸双轮驱动了经开区的发展，经开区融入全球化的程度进一步强化；2014年以后，伴随GDP进一步快速增长的是进出口和外资的全面下降，这一阶段经开区的发展动力逐步由外向型驱动转变为内需市场驱动和园区城镇化带来的房地产驱动。

 图1  2002—2016年国家级经开区经济指标图

出口创汇对国家级高新区在全球化进程中的状态同样具有标识性作用。从相关指标变化来看（图2），1995—2001年间出口创汇与营业总收入均缓慢增长且增长趋势相近，说明此时高新区高新技术成果产品化、产业化、国际化处于相互融入状态；2001—2009年间出口创汇迅速增长且增长速度高于营业总收入，说明此时高新区高新技术成果的国际化水平迅速提高，支撑高新区的发展；2009年至今，出口创汇与营业总收入增长速度接近且均保持较大增速，说明此时高新区出口与经济发展保持良性互动的状态。

图2  1995—2015年高新区经济指标图

为进一步说明问题，本研究选取国家级杭州经济技术开发区作为个案，根据数据可得性，选用其1995—2015年的生产总值（GDP）与实际使用外资金额（FID）、出口总额（M）数据进行相关性分析，分别得到相关系数为0.951、0.873，p=0.000<0.01，皆在0.01水平（双侧）上显著相关。将以上数据建立线性回归模型：

GDP=57.901×FDI+1.885×M-51.529（R²=0.927，F=113.959）

R2为0.927说明模型对样本观察值的拟合度良好；F为113.959表明模型的线性关系显著成立。因此可以说明，杭州经开区的实际使用外资金额、出口总额的增长可带动生产总值的增长。

进一步分析杭州经开区实际使用外资、出口总额以及GDP三者的增长关系（图3）。1995—2002年，杭州经开区实际使用外资、出口总额等外向型经济指标与GDP增长态势相似，但是外资增速略高于外贸和GDP，显示开发区处于外资驱动发展的阶段；2002—2009年，外向型经济指标中出口总额迅速增长又大幅回落，但是其平均增速高于实际使用外资和GDP增速，显示开发区处于外贸驱动发展的阶段；2009年至今，外向型经济指标与GDP波动增长，但是GDP增速高于外贸和外资增速，说明开发区的经济发展逐步具备内在动力并拉动外向型经济发展。这与前文对国家级经开区整体分析的结论基本一致。

图3  1995—2015杭州经济开发区经济指标

3  中国开发区发展和全球化互动的内在机制分析

全球化为中国开发区的发展提供了动力，中国开发区的发展助推了全球化的发展，并逐步改变和重塑了国际分工、国际贸易和国际投资体系。全球化和中国开发区的发展互为动力，相互促进，成为形塑当代新的全球化格局特别是全球工业体系的重要机制。总体来看，全球化与中国开发区的互动发展主要通过资本、商品和市场、人才等要素来实现，而国内外的相关政策和各种规制则通过调节要素流动的门槛等影响流动成本，进而影响流速、流向、流量等，其基本机制如图4所示。

图4  中国开发区与全球化互动机制示意图

总体而言，全球化与开发区的互动机制，可以概括为三个方面的作用和效应，包括政策激励机制、要素纽带机制以及比较优势形成的集聚机制。在政策方面，中国改革开放政策发挥重要的“撬杠”作用，打开了中国与全球化隔离的“闸门”，形成了中国开发区与全球化对接的“窗口”并逐步扩展；而世贸组织及其相关规制为中国深度融入全球化提供了平台和保障。在要素方面，国际投资和国际贸易带动资本和商品在中国开发区与全球市场之间形成了循环并不断强化，是中国开发区与全球化互动的重要内容。在集聚机制方面，则是相关政策和中国本土生产要素综合形成的低成本、高效率和宽管制优势带动形成的聚流效应。

3.1  相关政策和国际规制的激励机制：政策闸门和窗口效应

1984年出台设立经开区的文件之后，陆续出台了一系列相关细节性政策以应对实际操作中遇到的种种问题，包括直接性政策和间接性政策。直接性政策例如对开发区免征和减征企业所得税的政策【《关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》（国发[1984]161号）】、改善外商投资环境的政策【《关于鼓励外商投资的规定》（国发[1986]第95号）：对经济特区、经济技术开发区内的“产品出口企业”和“先进技术企业”给予特别优惠的规定，将其企业所得税税率降为10%】、缓解开发区开发建设债务负担的政策【《关于经济特区、经济技术开发区开发性贷款实行差别利率和贴息的规定》（银发[1987]4号）】、鼓励高新技术企业发展的政策【《国务院关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策法规的通知》（国发[1991]12号）】、优化开发区管理体制的政策【科技部关于印发《关于加速国家高新技术产业开发区发展的若干意见》的函（国科发火字[1999]302号】等等；间接性政策包括土地使用权出让和转让的政策【《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国令[1990]55号）；《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）】、内外资企业所得税税率规定的政策【《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》；《中华人民共和国企业所得税暂行条例》（国令[1993]137号）】等等。开发区政策逐渐从单一的“原则规定”变化成多元化全方位的政策体系，涉及多个部门，涵盖税收、投融资、土地、产业发展和科技等等。除了国家层面的政策之外，地方政府和开发区本身也出台了不少“特上加特”的政策，增加其市场竞争的政策“筹码”。这些开发区起步发展期的政策总体上倾向于“外资、外贸”偏好，特别是影响巨大的“两免三减半”和土地优惠等政策，降低了外资制造业来华投资的成本，极大促进了中国开发区迅速融入全球化和成为全球工业投资高地。

3.2  国际投资与国际贸易的纽带机制：资本逐利、市场逐利效应

中国开发区与全球化之间，以国际投资和国际贸易为核心纽带密切衔接在一起。开发区始终是中国吸引国际资本的核心载体，也以“世界工厂”的角色成为中国外贸产品的重要生产基地，并逐渐跃居为国际供应链体系的关键组成部分。有关数据表明，2008年，江苏省开发区使用外资和对外贸易分别占全省的77%和71%【江苏省人民政府.江苏省外经贸发展纲要（2009—2012）. 2009年8月18日】，在近10年的发展中，全省开发区历年进出口总额均占全省多年比重的70%以上。“十二五”末，南京市全市开发区实现进出口、出口、进口分别为255.6、153.6、102亿美元，占全市比重分别为48%、48.7%、46.9%；实际使用外资18.3亿美元，占全市比重为54.9%【南京市人民政府办公厅.南京市“十三五”开放型经济发展规划.2017年1月4日】。可以看出，开发区基本占据了全市外向型经济的半壁江山，是南京经济对接全球化当之无愧的排头兵和主阵地所在。目前，随着国内经济的转型升级，国际技术、人才的集聚已成为许多开发区对接全球化的新纽带，并逐步成为国际前沿技术产业化的转化基地，部分开发区已经在开展高层次要素的输出，向引领全球化的阶段迈进。

为了明确开发区与全球投资的关系，本文通过对苏州工业园区、杭州经济开发区企业投资网络的研究来分析其结构和联系特征。研究发现，在开发区投资的企业多为国际企业的一个重要分支或者节点，开发区通过企业资本纽带已经与国际生产投资网络密切地联系在一起。

根据规上工业企业的投资来源，苏州工业园区和杭州经开区外资引进和利用都较为显著，主要吸引了欧美等发达国家企业来华投资（图5）。苏州工业园区作为中新两国合作园区，新加坡企业投资相对更多，且国外企业投资也多数为直接投资；而杭州经开区则吸引了更多间接投资，即许多外资企业通过在北京、上海等城市的中国总部在杭州经开区投资设立子公司。同时，随着内资企业发展壮大，越来越多的内资企业“走出去”进行海外投资设厂。杭州经开区“三花微通道”的母公司“浙江三花智能控股股份有限公司”是进行全球化生产布局的先行企业，目前已在美国、墨西哥、印度、捷克、奥地利等国设立了生产基地。

图5  苏州工业园和杭州经开区规上工业企业投资来源对比图

3.3  低成本&高效率、宽管制&优服务的集聚机制：洼地效应、集聚效应

任何时期、任何地域，低成本&高效率、宽管制&优服务是吸引投资、集聚发展要素的核心竞争力。在政策塑造的成本洼地效应和宽管制环境、文化传统和教育优势塑造的人力资源高地效应等综合作用下，中国的开发区成为全球外商投资青睐的“乐土”。其中，低成本是开发区起步和发展期比较看重的竞争优势，而高效率则是开发区进入加速发展期之后非常关注的因素。中国开发区在2000年以前主要依靠低成本和宽管制形成的洼地效应来集聚国际投资，2000年以后则更多地依靠高效率和优服务吸引高层次国际要素的集聚。目前，随着开发区综合成本的上升和综合实力的提升，逐步开始迈向由单纯的集聚国际要素到要素和能力输出的新的全球化阶段。营商成本高低是国际要素流动非常关键的指标，依据顾惠的相关研究，作为开发区营商成本重要组成部分的工业用地价格一直维持在低位，其与住宅、商服用地的价格比例由2000年的1:2:4发展为2016年的1:8:9，而且还不算地方和园区的各种进一步的“零地价”甚至“负地价”政策（图6）。再加上过去低廉的劳动力成本和税负，以及开发区专业化机构的高效率服务形成的低制度成本等，加速吸引了国际制造业投资和产能向中国开发区的流入和集聚。

图6  中国开发区各类土地价格变化图（2000—2016）

4  面向全球化的中国开发区规划创新及其作用

与开发区的创建同步，中国的开发区规划实践也开始推进。开发区的规划探索开始于中国法定城市规划体系初步成型的1980年代初期，发展和繁荣于中国法定城市规划体系全面建立的1990年代之后，不仅有效地支撑和适应了开发区自身发展的需求，也为中国基于计划经济的城市规划体系适应全球化和市场经济进行了探索。中国开发区规划体系在建设之初以基于计划经济的城市（含独立工矿区）规划为蓝本，结合开发区独特的对外开放政策环境和外商投资、外向型产业发展等全球化发展需求，逐步形成了具有特色、能够适应全球化和市场化的规划体系。与一般城市规划比较，面向全球化的中国开发区规划创新突出体现在以下几个方面。

（1）规划体系。构建了全市统一性与开发区特殊性相结合的规划体系，并突出外向型产业发展和集聚的要求：开发区的规划体系经历了由相对独立于城市规划到统一性与自主性相结合的变化过程。改革开放初期，作为新生事物，开发区与城市空间完全独立，尝试构建独立的开发区规划编制与管理体系，如1986年发布的《江苏省经济技术开发区管理条例》明确开发区管委会的职责包括“制定开发区的总体规划和发展计划”。随着开发区与城市关系的密切和相互之间出现越来越多的冲突，开发区的规划逐步强调与城市规划的统一性，同时突出其作为产业空间和特殊政策空间的特点，逐步形成了总体规划层面与城市规划统一，产业规划和具体用地规划由开发区主导的规划体系。如《深圳经济特区高新技术产业园区条例》（2001年）确定市政府需要按照“深圳市城市总体规划，根据高新区的发展需要和实际情况，对高新区和高新技术产业带的建设用地与发展进行统一规划”，高新区行政管理机构“组织编制高新区总体发展规划、产业发展规划；参与编制高新区分区规划以下层次的城市规划、信息化建设规划和环境保护专项规划”。《宁波国家高新技术产业开发区条例》（2009年）确定管委会的职能包括：制定区域内科技、经济、社会发展规划，经市人民政府批准后负责组织实施；受市规划行政部门的委托，编制区域内的总体规划，负责编制区域内控制性详细规划和专业规划，经批准后组织实施。

（2）空间规划。在传统单纯的功能分区基础上，考虑土地市场化出让的需要，进行标准化的地块划分和建设条件控制：在开发区总体规划层面，考虑到土地出让的地块切分要求和兼顾不同类型、规模企业用地需求的差异性，一般在产业地块规划以主干道—次干道两级路网形成方格网为主的基本地块单元，在控详阶段再依据项目需求进一步细化路网，并明确地块的基本建设控制要求，或者在项目规划设计阶段再进行细化相关设计。随着开发区土地资源的逐步趋紧和集约利用土地要求的提升，在产业地块的出让条件中逐步探索加上了对产业准入的相关控制要求，与一般城市空间的控制性详细规划逐步区别开来。

（3）支撑系统。综合营商环境和服务体系的规划建设：早在1984年国务院批转的《沿海部分城市座谈会纪要》中，就明确提出“十四个城市及其要兴办的经济技术开发区，都要加强基础设施建设，为吸引外商投资提供必要的物质条件”。为了更好地吸引全球投资和人才，开发区规划均比较重视对接国际最前沿的规划建设理念，建设符合国际化水准和需求的综合营商环境。同时面对国际投资的需要，规划高效率、符合国际惯例的生产服务体系、行政管理体系和生活配套服务体系，比如规划建设国际社区、国际学校、教堂等，满足国际人才的生活需求。如苏州工业园区规划建设有韩国人社区和韩语学校、外国语学校等等；西安高新区则专门成立国际社区开发的公司，并规划建设国际社区来反向带动全球人才和要素的集聚。按照规划设想，西安国际社区是顺应西安建设国际化大都市和西安高新区创建国家自主创新示范区战略，以改善区域生态、人居环境，促进人文、科技、商务交流为目的，完善区域国际化城市服务功能，以提升西安高新区国际化产业配套水平为目标的现代化城市功能新区【西安国际社区网站:http://www.xaic.org/list-5-1.html】。

（4）规划实施管理。开发区规划管理既要保持与所在城市规划管理的一致性，又要考虑外向型产业开发项目的特殊性和灵活性，所以基本实行了与城市规划管理统分结合的管理实施体系。在国家层面，对开发区的规划管理走过了一个由放到收的过程。1995年原国家建设部颁布的《开发区规划管理办法》中赋予了开发区独立设置规划管理部门和开展规划编制与实施管理的权力，2003年9月2日发布的《关于进一步加强与规范各类开发区规划建设管理的通知》则明确：城市规划区内及其边缘地带的各类开发区的规划建设，必须纳入城市的统一规划和管理，各类开发区已设立的规划管理机构，都应作为所在城市城乡规划行政主管部门的派出机构，行使委托的建设项目建议权和规划实施监督检查权。2008年，《中华人民共和国城乡规划法》则在城市空间布局上进一步明确“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区”。在国家强调开发区与城市规划的统一性和开发区本身必须要应对的全球化投资的灵活性之间，在各地的开发区规划管理实践中，多数采取了按照限额由城市规划管理部门委托授权开发区规划管理部门进行规划实施管理的模式。例如南京市2012年对国家级开发区的规划管理授权曾经规定开发区管委会负责“区域工业、市政基础设施及专为工业生产配套的公共设施等建设项目的《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》的核发，受委托核发《建设工程规划许可证》项目的建设工程验线、规划条件核实，以及负责建设项目的监督检查”【南京市规划局.市规划局关于将规划行政事项委托给有关区政府、园区行使的通知[宁规字〔2012〕303号],2012.】。这种授权确保了开发区应对国际投资的规划管理和服务能够及时和精准。

5  结语与展望

本文系统梳理了中国开发区与全球化之间的互动关系，总结了其互动的内在机制，并对开发区应对全球化过程中开发区规划的创新进行了简要分析。研究认为，中国开发区是顺应全球化的产物，开发区的发展与全球化之间在不同阶段均具有密切的内在联系，全球化与开发区的互动机制，可以概括为三个方面的作用和效应，包括政策激励机制、要素纽带机制以及比较优势形成的集聚机制。为了更好地适应全球化发展，开发区规划在规划体系和产业规划、空间规划、支撑系统规划等方面进行了创新，有效地支撑了开发区的全球化发展。

全球化正在进入新的时代，一个以“互联互通”为主要标志，包括地理互联、经济互联和数字互联等为内涵的所谓“超全球化”时代已经来临，中国的“一带一路”倡议成为塑造新的全球化格局的重要驱动力量。就中国与全球化的关系而言，已经迈过了单向的资本输入和商品输出的低层次“世界工厂”阶段，而迈入中国资本、中国建造和中国制造以及中国技术等的综合输出，以及国际高层次技术、人才输入相辅相成的新阶段。中国开发区在新全球化中的作用也在改变，正在成为中国深度融入新全球化的重要平台，中国开发区作为一种实现后发超越的有效工具和发展模式，受到全世界的重视和关注，尤其是“一带一路”沿线的广大发展中国家和地区，大力引进中国开发区模式，通过与中国合作建设等途径，建立本土工业化的基地和平台。在这样的背景下，中国开发区依然成为重塑全球新型工业体系的重要力量，必将发挥引领全球工业化的重要作用。系统总结和梳理中国开发区的发展、规划和建设经验，形成可推广、可复制的理论行业技术成果，对支撑“一带一路”倡议和促进其他国家分享中国开发区经验、实现共同繁荣，具有重要的战略价值。

感谢研究生谢亚协助进行了企业网络分析

作者：王兴平，东南大学建筑学院，教授，博士生导师。[e-mail]

崔功豪，南京大学建筑与城市规划学院，教授

高舒欣，东南大学建筑学院，硕士研究生

编辑：张祎娴

排版：赵大伟

本文为本订阅号原创

欢迎在朋友圈转发，转载将自动受到“原创”保护