期刊精粹 | 中国境内国际合作园区发展与规划研究【2018.2期优先看 | 主题】

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——精华版 ——

境内国际合作园区指在一国国境内，借鉴他国规划技术经验与其他国家/地区政府或企业合作开发、园区内对合作国企业和跨国贸易实行特殊优惠政策、提供具有国际化特色、满足国际标准的配套和服务体系的国际合作产业园区。笔者通过多渠道（不完全）统计，截至2017年底，中国大陆内国际合作园区共计70余个，其中较为规范的国省级合作园区52个。52个国省级境内合作园区分布于12个省/直辖市，主要集中于东部沿海地区，共涉及18个合作国家和地区，覆盖全球。

国内几个国际合作园区实景照片

图片来源：作者拍摄

中国境内国际合作园区早期的主要任务在于吸引外资和跨国企业入驻，以拉动外向型经济增长。随着新一轮国际产业转移的发展和国际产业合作的深入，越来越多的境内国际合作园区从规划伊始便注重国际合作，以国际先进园区建设标准和国际生态园区环境控制指标体系引导园区规划建设，以先进的发展模式指引园区发展，成为对接国际规则、实现产能合作、提升供给能力、促进产业转型升级的重要平台和空间载体，和具有一定规模、特色鲜明的新型产业空间。文章通过对中国大陆内国际合作园区进行系统梳理，研究其发展现状及核心特征，介绍典型规划案例，总结其规划特征与发展问题，提出发展策略建议，为我国“一带一路”倡议的落地提供新思路，为我国产业园区升级提供新视角。

基于对境内国际合作园与传统开发区的对比分析，认为境内国际合作园区存在以下几点核心特征：（1）开发主体具有二元国家属性；（2）合作组织框架灵活化；（3）建设目标具有双向性；（4）产业发展国际化、创新化、融合化；（5）运营管理模式市场化。根据园区定位的不同，境内国际园区可分为工业园区、生态新城、商贸物流园、综合新城四种类型。传统开发区正经历“第四代园区”的转型升级，境内国际合作园区规划先行的开发理念，融合化、协调化、特色化的规划理念，定制化、刚柔并济的创新规划标准和因地制宜的规划方法，市场化、扁平化的规划管理模式和经验，都对传统开发区规划升级有较高借鉴价值。

然而，中国经济合作园区发展仍处于探索期，探索过程中的一些问题也逐渐显现，具体表现为受双边政治关系影响大、主导产业趋同、部分园区盲目跟风炒作等。为了引导我国境内国际合作园区稳定发展，提出如下几点发展建议：（1）宏观引导，合理布局；（2）杜绝跟风，理性定位；（3）内外兼修，多元发展。

——全文 ——

【摘要】中国境内国际合作园区是中外产业合作、规划技术融合的空间载体和重要平台。本文系统梳理了中国境内国际合作园区的发展历程，研究了其发展现状、核心特征与类型特征，从基本概况与产业发展、规划特征、合作与管理三方面具体介绍了三类园区的典型案例，并总结了中国境内国际合作园区的规划特征及借鉴意义，最后揭示了其发展问题，进而提出促进中国境内合作园区健康稳定发展的策略建议。

引言

国际合作园区指一国与他国或国际经济组织通过政府间合作或政企合作共建的产业功能区。境内国际合作园区指在一国国境内，借鉴他国规划技术经验与其他国家和地区政府或企业合作开发、园区内对合作国企业和跨国贸易实行特殊优惠政策、提供具有国际化特色、满足国际标准的配套和服务体系的国际合作产业园区。以苏州工业园区为代表的境内国际合作园区承接了国际产业转移，把发达国家和地区的产业园区规划建设经验引入中国，并吸收、转译、传播，带动国内产业园区的升级，拉动外向型经济发展，是中外产业合作、规划技术融合的空间载体和重要平台。

边境合作区是国际合作园区的雏形，早在1993年，林泉礼、王鲁志针对珲春边境经济合作区总体规划进行了研究，前瞻性地提出了绿色生产、高新集聚及产—居—游结合的国际园区规划理念。1994年中新苏州工业园的规划落地正式为中国境内国际合作园区建设拉开了帷幕，其先进的规划理念及发展模式自建设以来就备受关注，如今更是成为了中国国际合作园区的典范和中国产业园区“升级版”的品牌示范，吸引了相关专家学者的关注。近年来，国家级中外合作园区建设持续推进，省级中外合作园区建设开始大规模开展，邹莹、李晓宇对境内国际合作园区进行了发展能级与层次的划分，另有专家学者对个别具有代表性的国际合作园区建设现状和意义进行了介绍，并提出针对性发展策略建议。

随着我国开发区规划建设的发展，土地开发从第一代园区的粗放式发展逐渐走向精细化规划，产业定位更加明确，产业集群式发展，园区管理由最初的基础管理向增值服务和完善的社会化管理演进，产城融合、产业发展高端化、园区管理服务化、社会管理网络化、发展理念绿色化成为中国第四代园区的发展内涵。国际合作园区是第四代园区的典型，本文通过对中国大陆内国际合作园区进行系统梳理，研究其发展现状及核心特征，介绍典型规划案例，总结其规划特征与发展问题，提出发展策略建议，为我国“一带一路”倡议的落地提供新思路，为我国产业园区升级提供新视角。

1  中国境内国际合作园区发展历程与阶段

从1994年第一个国家政府间合作项目中新苏州工业园建设以来，我国境内国际合作园区建设主要经历了起步期、发展期、爆发期三个阶段（表1），园区数量不断增加（图1），空间分布呈现“西进东拓”的发展特征，合作区域不断拓展，覆盖全球。

表1  境内国际合作园区发展阶段及其特征

图1  中国境内国际合作园区创建年份及个数累计图

1.1  起步期

1994—2006年为我国境内国际合作园区建设起步期，其标志性事件为1994年2月中新苏州工业园设立。此阶段内建成的国际合作园区仅有中新苏州工业园、宁波北欧工业园两大园区，分别作为国家间政府合作园区与企业主导型合作园区的开山鼻祖，为中国国际合作园区的进一步建设奠定了坚实的基础。

1.2  发展期

2007—2013年，在苏州工业园区取得举世瞩目成就的影响下，中国进一步深化与新加坡的产业园区建设合作，将生态园区建设理念引入中国，各省政府也开始积极探索国际合作，希望再创“苏州神话”，省级国际合作园区数量渐增，园区类型逐步多样化。从地域分布来看，以江苏为示范，东部沿海省、自治区及北京、重庆两大直辖市开始探索国际合作园区的规划建设。合作国家拓展到8个，涉及欧洲、东亚、东南亚三大区域，以与新加坡、芬兰和德国合作共建的园区数量最多，主要重点推动国际生态园规划合作。

1.3  爆发期

2014年后，国际经济环境趋向稳定，国内现代化水平和经济实力获得大幅提升，在“一带一路”等国际合作倡议的刺激下，国际合作园区数量呈现爆发式增长，省级合作园区建设大规模开展。此阶段，合作园区建设仍以东部沿海地区为主阵地，“一带一路”沿线的西部重点地区和城市也开始陆续推进园区的建设。合作国家数量和覆盖区域数量翻番，以中欧合作为主，合作网络基本覆盖全球。在此阶段中表现最突出的为浙江省。浙江省从2014年开始，致力于培育一批国际产业合作园，并在2016年将“打造国际合作园”明确列入政府工作目标。目前初步形成了以中澳现代产业园（舟山）等4个国家级产业园为引领、11个省级国际产业合作园为支撑、若干个在创建的国际产业合作园为补充的“4+11+N”发展格局，形成了示范效应。

2 中国境内国际合作园区发展现状与特征

中国境内国际合作园区规划建设早期，主要任务在于吸引外资和跨国企业入驻，以拉动外向型经济增长。随国际合作深入，越来越多的合作园区从规划伊始便注重国际合作，以国际先进园区建设标准和国际生态园区环境控制指标体系为园区建设标准，规划建设真正符合国际标准，能成为国际示范的产业园区或产业新城，成为对接国际规则、实现产能合作、提升供给能力、促进产业转型升级的重要平台和空间载体。随着新一轮国际产业转移的发展和国际产业合作的深入，国际合作园区作为新时期国际经贸合作、国际化新城开发的空间载体扩大发展，逐步形成具有一定规模、特色鲜明的新型产业空间。

2.1  总体发展现状

由于尚未有境内国际合作园区数据的专项统计，笔者通过多渠道资料查询（不完全）统计，截至2017年底，中国大陆内国际合作园区共计70余个，其中较为规范的国省级合作园区为52个。52个国省级境内合作园区的18个合作国家和地区覆盖全球，按合作园区数量排名依次为德国、韩国、芬兰、新加坡、法国、瑞士、意大利、美国、日本、俄罗斯、捷克斯洛伐克、马来西亚、澳大利亚、奥地利、荷兰、北欧、以色列及丹麦（图2）。园区分布于浙江、江苏、北京、广东、辽宁、四川、河北、山东、广西、陕西、天津、重庆等12个省/直辖市，主要集中于东部沿海地区（图3）。

图2  境内国际合作园区合作国家网络图

图3  中国境内国际合作园区分布图

2.2  核心特征

基于对境内国际合作园与传统开发区的对比分析，认为境内国际合作园区存在以下几点核心特征。

2.2.1  开发主体具有二元国家属性

传统开发区或产业园区开发主体主要为本国各层级政府，是单一国家开发主体。而国际合作园区中外双边通过合作备忘录建立合作关系，作为合作园区的共同开发主体，开发主体具有二元国家属性，可以享受双边政策优惠。双边合资共同组建的中外投资开发公司作为双边利益共同体负责园区的一级开发。

2.2.2  合作组织框架灵活化

境内国际合作园区中方主体主要为政府相关机构，有国家层面的，如国务院、商务部主导的，也有地方政府主导的。而外方合作主体呈现多元化的特征，包括政府组织、经贸组织、企业和咨询机构。境内国际合作园区的合作组织框架较为灵活，呈现市场化、不对称性和高度灵活性的一般特征。双边合作有中外国家政府之间、中国政府对外方经济组织、中国政府对企业等多种合作框架，也有不依托于中方政府，依托外方龙头企业主导建立的园区。中外政府之间的合作也常常呈现不对称性，有双边国家政府的战略性合作，如西安中俄丝绸之路高科技产业园；也有中方地方政府对外方国家政府的跨级合作，如广州中新知识城。

2.2.3  建设目标具有双向性

传统开发区在发展初期主要分布于沿海，作为对外的产业窗口，随着园区建设铺开，内地开发区也逐渐建设起来，且主要服务于本地的产业发展。传统园区无论是外向型还是内向型的发展模式，其根本目的是拉动当地的产业和经济发展。国际合作园区的二元国家属性的开发主体也决定了园区建设目标的双向性，其根本目的在于双边的资源和市场交换。中国通过共建园区合作吸引国外的投资和技术，合作国家则通过资源的交换获得部分中国市场的入场券，互利共赢。

2.2.4  产业发展国际化、创新化、融合化

国内传统的经济开发区产业发展主要有三条基本路径，一是基于本地产业基础，通过优势产业延伸形成园区产业体系；二是根据国家、地方政策引导，发展“红利”产业；三是基于机会潜力，培育新兴产业。境内国际合作园区基于双边比较优势互补、双边政策和市场的互动开放，三管齐下，发展符合中国地方产业发展基础和外方产业优势、技术优势的产业；双边政策互利，开放资源和市场，助力合作产业发展；创新引领，国际技术团队合作研发，发展前沿新兴产业。国际合作园区产业发展更强调产业协同、产城融合，强调二三产业融合发展，构建宜产宜居宜业的新型产业空间。

2.2.5  运营管理模式市场化

传统开发区管理主要由上级政府设立园区管委会对园区进行开发和综合管理。境内合作园区在政企合作、市场化运营方面更为重视，多数政府主导型园区成立了中外合资公司对园区进行管理，甚至交由第三方企业进行经营；企业主导型园区也更重视与政府合作，配合政府工作，争取政策支持。“政府引导、企业主导、市场运作、互利共赢”成为境内国际合作园区发展的一大趋势。在园区招商和开发方面，国际合作园区执行市场化的运作模式，实行成片开发模式，建好成套的公共服务设施和厂房，使跨国企业能实现“拎包入园”，减小入驻的附加成本，提升了跨国企业入驻的积极性。

2.3  园区类型及特征

根据园区定位的不同，境内国际园区可分为工业园区、生态新城、商贸物流园及综合新城四种类型（表2）。

表2  国际合作园区类型及特征

2.3.1  工业园区

工业园区以工业为主导，国家间合作以产业和研发合作为主。工业合作园区是我国境内国际合作园区的主要类型，在国省级国际合作园区中，工业园区数量占国省级国际合作园区总数比重过半。工业合作园以产业发展为主要导向，一般选址于具有一定相关产业发展基础的开发区内部，以“区中园”或“园中园”的形式存在。除了国家间政府主导规划建设的园区外，工业合作园区中也存在着企业主导型的园区，以市场为导向，由外资龙头企业或本国投资机构发起，通过龙头引领作用，号召外资企业集聚，形成外资产业集群，共享更符合其生产生活习惯的工作空间和基础设施，如宁波北欧工业园。在国家合作中，中德、中日韩、中以、中非合作以产业发展为主，工业园区是双边合作共建园区的主要类型。

2.3.2  生态新城

生态新城即指以环保产业或居住、现代服务业为主，参照国际生态规划指标体系进行规划开发的生态导向型园区或城市新城，以绿色建筑标准建设园区建筑，规划设计与自然景观相协调，布局绿色交通，推广新能源。国家间合作以规划设计合作为主。国际合作生态园在选址上有两种截然相反的类型，一类选址于环境恶劣的未开发用地或城市弃用地，通过生态改造打造生态园区或生态城市，如中新天津生态城，选址于环境脆弱的废弃盐碱地；一类则选址于环境优美的地区，依山傍水而建，如青岛中德生态园，选址于环境优美宜居的国家森林公园。在国家合作中，中新、中德、中法、中瑞、中奥、中芬皆有生态城或生态园规划合作，其中中芬合作共建生态新城数量最多。

2.3.3  商贸物流园

商贸物流园通常位于自贸核心区，是以双边自由贸易为主导的政策优惠区，此类合作园区多建于繁荣的沿海港口城市，主要发展大宗生产资料加工交易、物流仓储及贸易金融，两国间合作主要为双边贸易政策合作。在国省级国际商贸物流园中，中澳舟山现代产业园、中俄东莞贸易产业园为纯粹的自贸区性质的合作园区，以双边贸易为主；而中俄丝绸之路高科技产业园、中马钦州产业园则为带有自贸区性质的产业园区，以工业合作为主，在货币兑换和海关通关方面实行优惠政策，以方便双边物资交流，促进双边贸易发展。

2.3.4  综合新城

综合新城开发范围较大，以新城建设为标准，产城融合，二三产业协同发展，双方不仅在规划设计、产业方面进行合作，更重视管理运营模式的学习和应用。综合新城或选址于未开发用地，以组团或分期开发的形式进行用地规划，或以园中园为核心启动区，规划远景覆盖范围覆盖整个市区或某城市新区。苏州工业园区是综合新城的典型代表，园区内工业以电子信息、高端装备为主导，金融、高等教育、科研服务等现代服务业快速发展，成为产城融合的综合新城。新一批规划建设的国际合作园中，广州中新知识城、中韩（烟台）产业园、中韩（盐城）产业园等皆以综合新城为发展定位，走二三产融合发展的道路。

3  中国境内国际合作园区典型案例

为进一步了解不同类型合作园区的规划发展特征，从基本概况与产业发展、规划特征、合作与管理三个方面具体介绍工业园区、生态新城和综合新城三类境内国际合作园区的典型案例。

3.1  “未来制造”智慧园区——中德（沈阳）高端装备制造产业园

中外工业技术合作以中德装备产业合作最为典型，中德（沈阳）高端装备制造产业园则是“中国制造2025”与“德国工业4.0”战略对接的重要平台载体，是工业合作园区的典型代表。

3.1.1  中德高端装备合作战略平台

中德（沈阳）高端装备制造产业园位于沈阳市铁西区沈阳经济技术开发区中部，近期规划面积48k㎡，核心区面积20k㎡，复批建设于2015年，是全国首个以中德高端装备合作为主题的战略平台，也是“中国制造2025”与“德国工业4.0”战略对接的重要载体。德国是沈阳第一对外贸易大国，园区选址于“中德企业合作基地”的铁西区，以原宝马铁西工厂为核心，重点发展智能制造、高端装备、汽车制造、工业服务和战略性新兴产业，通过核心龙头引领，集凤筑巢，打造富有德国元素、汇聚德国企业的产业走廊，建设集研发、设计、生产、服务于一体的国际级制造业集聚区。

3.1.2  富有工业设计感的空间规划

德国SBA设计公司与沈阳市规划设计研究院联合开展中德（沈阳）高端装备制造产业园规划相关工作。中德（沈阳）高端装备制造产业园以区中园的形式存在，空间规划以产业发展为主要导向，采用典型的工业区分区多组团的空间规划模式。园区规划以“产城融合、智慧城市、生态城市”为理念，延续了铁西产业新城滨水带状城市的基本形态特征和既有产业布局，采取了“带状组团、轴向引导、生态隔离、簇群发展”的规划模式，构建了“一轴、两片、多簇群”的规划结构，即以带状公园贯穿东西的公共服务轴，以四环路为界，东西分布的服务功能片区和生产功能片区，及各功能区内多个产业簇群（图4）。在规划技术上，采用“模数化用地体系”，为德国中小企业标准化工厂落实和国际社区步行生活圈创造条件。

图4  中德沈阳高端装备制造园用地规划与空间规划结构图

3.1.3  产业合作为主，市场化、国际化运营

中德（沈阳）高端装备制造产业园中德两国合作以产业发展合作为主，规划、管理、教育合作为辅。中方提供园区土地，制定优惠政策吸引德资企业入驻园区，德方通过政府推介，介绍德资项目投资，双边就高端制造技术进行交流和互引，园区规划设计及管理适当借鉴德国先进经验，主要由中方负责。此外，中德双方将在知识产权保护、标准制定、系统管理、人才培养等多领域展开合作。

中德（沈阳）高端装备制造产业园充分发挥企业的主体作用，按上市公司的架构组建了园区投资开发有限公司，园区管委会、园区投资开发有限公司各司其职，平行运作。管委会负责组织编制园区总体规划等各项规划，履行评估、监督、监测等职能。投资开发有限公司则负责土地的整理、投资，园区建设、运营，项目招商引进等。园区管委会与德资企业合资组建沈阳德中企业服务中心，实行完全市场化、国际化运营。与国际规则接轨，积极推进市场化运作，引进有实力的国企、上市公司和外资企业采取政府和社会资本合作（PPP）模式参与园区开发建设，最大限度释放合作开发优势。

3.2  山谷明珠——中芬（北京）生态谷

在生态新城合作中，中国与芬兰合作共建的生态新城数量最多，北京中芬生态谷通过巧妙规划将废弃的矿区改造为生态科技城市和宜居的世外桃源，并构建了自给自足、可持续发展的生态体系，为生态园区的规划建设及郊区废弃用地的生态改造提供了参考路径。

3.2.1  生态涵养区、环保科技城

中芬生态谷位于北京市门头沟妙峰山镇，总面积100 k㎡，首期规划面积38.4k㎡，其中，生态城面积约7 k㎡，规划人口1.9万人。北京市城市总体规划中将门头沟定位为生态涵养发展区和京西首都绿色生态屏障，以生态涵养保护为前提，发展环境友好型主导产业，体现服务首都功能。芬兰在环保产业、生态城规划方面拥有国际先进的技术及成熟的发展经验，以门头沟生态改造为契机，中芬合作规划设计了中国首个生态高新技术产业园，重点发展环保科技研发、旅游、现代服务业，着力推动环保交通、生态食品、新能源、水、信息通讯、医疗、旅游、循环研究等九大领域研究，推广和应用世界领先的生态、环保等尖端的科研成果。

3.2.2  “珍珠链”规划结构、全方位生态体系

中芬生态谷规划由门头沟区政府和芬兰公司合作设计，规划从整体布局、建筑风貌、三生体系都体现了生态自然的基本原则。生态城内分枢纽区、起步区、中心区、管理区、水区、旅游区、矿区等七大区域，以穿越山谷的“珍珠链”结构串联，不同区域之间由中心公园的生态廊道相连，建设用地占规划总面积的10%，其中研发用地和产居用地比例为5:3:2（图5）。生态谷规划建设25座展览馆和会展中心，建筑物通过巧妙的生态设计，充分利用采石场挖空的山体和山地充足的光热条件，构建成四季常青的低碳山体建筑。规划保留了所有村庄，并将大型矿区改造为可容纳3700人的住宅区。居住区位于生态谷东侧，以短距离、低矮高密度为原则，保证居民能在较短步行距离内获得服务。谷内规划构建良性生态循环体系，能源供给以风电为主，循环利用废水、垃圾，出行以谷底有轨电车、电动巴士、自行车为主，禁止燃油汽车进入，谷内规划了粮田、果园、菜园，水、能源、粮食实现自给自足。

图5  中芬生态谷用地规划与效果图

3.2.3  规划合作为主，政企分离、中芬共管

中芬生态谷双边合作以规划合作为主，旨在引进芬兰生态城规划的先进规划理念及技术，改造矿区三生环境。在产业合作中通过双边政府推介，引导芬兰环保类龙头企业和科研机构入驻园区，促进双边环保产业的发展和交流。

中芬生态谷采取政企分离、中外合作的方式进行管理运营。由政府组织成立园区管委会，负责园区的规划设计和土地一级开发等，并为园区企业提供相关服务。而园区的经营，则由门头沟区政府引进华商三津投资公司，共同组建项目管理公司，负责中芬生态谷的建设、招商等各项经营工作，实现市场化运作。【http://news.163.com/11/0321/02/6VKTMS0300014AED.html】另成立中外合资的管理公司，参与沟域内土地开发和基础设施建设。

3.3  国际名城——中新苏州工业园区

苏州工业园区通过借鉴新加坡等先进国家和地区的成功经验，坚持工业化与城市化、现代化与国际化融合互动的发展路径，形成了产业发展集群化、产业网络国际化、创新支撑、机制健全的产业发展体系，成为相对完整独立的苏州东部新城，在区域经济中发挥着重要重要。

3.3.1  明星园区、综合新城

苏州工业园区位于江苏省苏州市，签约筹建于1994年，行政辖区288k㎡，其中包括80k㎡的中新合作区，是中国和新加坡两国政府间合作的旗舰项目，也是我国资历最老、发展水平最高的国际合作园区。经过20多年的发展，苏州工业园区产业发展基本形成电子信息、机械设备为主导，生物医药、纳米新材料、云计算等新兴产业共同发展的格局。截至2016年，苏州工业园区实现GDP2150亿元，工业总产值4449亿元，全区常住人口共计80.78万人。【参见苏州工业园区统计年报（2016）】在2016年国家级经济技术开发区综合发展水平考核中，苏州工业园区在五大类53个考核指标中，获得15项指标单项冠军，综合排名位居榜首，在产业集聚、科技创新、区域带动、生态环保、行政效能方面处于全国领先水平。

3.3.2  形成了独具特色的成熟规划技术体系

苏州工业园区通过学习借鉴新加坡规划设计理念和技术，融会贯通，形成了具有自身特色规划技术体系。在规划理念上，形成了区域协调、综合发展、以人为本、特色营造、紧凑集约、生态环保的规划理念，坚持规划借鉴与创新并举，积极借鉴新加坡规划管理的有益经验，并结合中国实际不断创新。在规划类型上，结合战略性的宏观规划和面向实施的各类建设专项规划，全面覆盖园区各方面规划建设需求。在规划内容创新上，结合园区开发实际，引入“白地”“灰地”等概念，为未来发展提供更多灵活的建设空间和发展可能，同时有效降低开发商的开发风险。苏州工业园区历版总规空间规划都体现了综合新城的基本特征，合理分配产居用地、商业用地比例，完善基础设施覆盖，通过新加坡规划技术的本地化调整，园区规划不断优化，2014版总体规划形成“双核十轴、四区多片”的空间结构（图6）。

图6  苏州工业园区2014版总规与现状结构图

3.3.3  全方位中新合作、政企分离管理

苏州工业园区中新双边合作是立体式的全方位合作，从规划设计、产业发展到经营管理进行深度融合，其中，在规划设计和经营管理方面的合作为主要内容。

苏州工业园区执行政企分离的管理制度，苏州工业园区管委会负责全区行政管理职能，中新苏州工业园区开发有限公司对园区合作区具有一级开发权属。园区执行市场化的开发经营模式，坚持“先规划后建设、先地下后地上”开发程序、刚性与弹性结合的管理制度。建立了简洁、高效、统一的组织体系，创建了信息化的规划设计与管理平台。

4  境内国际合作园区的规划特征及借鉴意义

境内国际合作园区在规划编制模式、规划编制体系、规划管理体系方面皆具有较高先进性，对我国传统开发区规划编制和管理的完善、规划理念和技术的升级提供了新思路。

4.1  系统的规划编制模式

由于开发资金、建设周期等问题，传统开发区一般采用“滚动式”规划开发模式，基本构建园区总体发展的大框架和大方向，对应需求的紧迫性先对生产空间进行规划建设，再逐步完善配套设施、交通系统、生态空间等专项规划，园区总体规划在开发建设过程中有可能根据实际发展情况进行修改。合作园区以相对充裕的开发建设资金为依托，采用“成片式”规划开发模式，在开发前即确立了“生产—生活—生态”三生系统的规划建设方案，建设开发严格按照规划执行，坚持“先规划后建设、先地下后地上”开发程序。倡导“规划先行”，开发建设前的规划编制体系清晰（概念规划—总体规划—分区指导规划），各层次的规划内容重点突出，详略得当，让各层次规划在日后实际的建设管理过程中张弛有度。在“成片式”系统规划指引下，开发片区建设完成就是一个体系完整、配套完善的产业空间，可以实现企业的“拎包入驻”，也保证了规划的严肃性和科学性。

4.2  创新的规划编制体系

境内国际合作园区的规划通常以外方合作国家的先进规划为样本，结合园区所在地的实际条件和需求进行本地化调整，形成独具特色的规划编制体系，在园区规划理念、规划内容、规划方法等方面皆有所丰富和创新。在规划理念上，倡导产城融合、三生协调、特色发展。在规划内容上，引入了“白地”、“灰地”等新概念，参考国外先进园区的相关指标结合国内城市规划的指标要求，形成兼备国际化水准和实用性、可操作性的规划指标体系。在对“生活化”的处理上，摒弃只在产城结合处的局部功能处理，合理分配产居用地比例，引入“邻里中心”概念，统筹分布生活性公共服务设施，实现生产区与生活圈的内部融合。在生态协调上，传统园区主要是通过园区绿化、监控生产能耗和排放来协调生产和生态的平衡。境内国际合作园区尤其是生态合作园区在规划上更注重人工和自然环境的融合，善于利用生态基底，通过规划设计更好利用原有环境，强调融于自然，而不是重塑人工生态。在规划方法上，强调科学性，构建园区规划的GIS、自然环境监测等数据库，使规划编制有理可依、有据可循。

4.3  高效的规划管理体系

境内国际合作园区在规划管理上，强调效率优先，管办分离，构建制度保障体系，保障规划实施。以苏州工业园区为例，苏州工业园区采取“小政府、大社会”的管理模式，通过“一站式”服务中心平台，实现规划管理行政事务的集中处理和快速反馈，为园区规建局提供便利。苏州工业园区构建了科学而严格的规划建设管理体系，确保了规划的严肃性与延续性；构建了协调而高效的执行制度体系和综合协调的规划管理执行体系，支撑规划成果的实施执行；建立了以综合规划管理处为核心的职能机构和透明而公正的规划监督与公众监督体系，确保园区规划建设管理工作的透明化和公开化。另外，通过完善的规划管理技术平台和精细化的土地用途分类和规划管控细则对园区规划发展进行技术追踪和精细管理，保证规划管理的科学性。

4.4  对传统开发区规划的借鉴意义

传统开发区一直作为产业集聚区发展，承担城市产业退城进园、集聚发展的任务，由于资金、发展阶段等限制，难以实现统筹规划，在招商引资过程中缺乏长远考虑，企业入驻往往先到先得，规划前期难以落实，后期难以更新调整。园区规划定位缺乏特色，“千区一面”、同质竞争严重。在规划技术上，由于以开发区为主体的针对性的技术标准的缺失，常采用城乡规划通用的国家标准，然而通用标准远滞后于开发区的发展实际，影响园区的运营管理。在规划管理方面，传统开发区以政府为主导，管营合一，垂直化管理，政府计划性强于市场性，组织机构层级繁复，规划管理效率难以提升。传统开发区正经历“第四代园区”的转型升级，境内国际合作园区规划先行的开发理念、融合化、协调化、特色化规划理念，定制化、刚柔并济的创新规划标准、因地制宜的规划方法和市场化、扁平化的规划管理都对传统开发区规划升级有较高借鉴价值（表3）。

表3  传统开发区与境内国际合作园区规划模式比较

5  总结与建议

中国境内合作园区当前发展趋势向好，其在产业发展、规划设计、运营管理等方面的先进理念在一定程度上为我国传统开发区向“第四代园区”的优化升级指出了方向。然而，中国经济合作园区发展仍处于探索期，探索过程中的一些问题也逐渐显现，具体表现为受双边政治关系影响大、主导产业趋同、部分园区盲目跟风炒作等。为了引导我国境内国际合作园区稳定发展，提如下几点发展建议。

（1）宏观引导，合理布局。针对国际合作园区特殊性与发展需求，出台相关政策，建立相关规范标准和考核指标体系，取缔“挂空牌”、“唱高调”的园区，宏观调控同源同类园区区域布局，避免出现“一地多园、多园一产”的发展乱象，引导合作园区规范设立、科学发展。

（2）杜绝跟风，理性定位。各合作园区应根据自身发展条件及双边合作领域、合作深度对园区进行理性定位，避免盲目跟风；根据自身产业基础及合作国家产业优势找准园区特色，明确产业发展方向，避免产业同构，恶性竞争。

（3）内外兼修，多元发展。国际合作园区发展受国际关系、国家外交政策影响极大，应建立风险评估及预警机制，预留风险应对措施。充分利用国内国外两种市场、两种资源，坚持区域协调、内外联动、面向全球、互利共赢的发展方针，建立双向深层开放与互融的开放发展新机制。

作者：柏露露，东南大学建筑学院，硕士研究生。[e-mail]

谢亚，东南大学建筑学院，硕士研究生

管驰明，东南大学经管学院，副教授

编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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