期刊精粹 | 嵌入性治理：法团主义视角的中国新城空间开发研究——以苏州高新区为例【抢先版】

【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《嵌入性治理：法团主义视角的中国新城空间开发研究——以苏州高新区为例》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

分权化、市场化与民主化的三重改革带来地方政府、市场和社会力量的崛起，三者的强弱地位及组合形式影响城市空间资源的配置。尽管我们知道“多元协商”机制是治理发展与完善的基本方向，然而，如何实现这一发展目标，学术界与政策界并未达成共识。

图1  土地资源配置中的问题

这来源于中国城市土地开发的特殊性，一方面我们保留了国有土地所有制、行政划拨、国家投资开发建设等一系列计划经济时期的制度遗产，另一方面土地使用权改革、商业用地开发的市场化机制等一系列市场化转变。可以说，当下城市土地开发过程中，仍然同时存在着“市场主导”与“政府主导”两种相互竞争的手段。

围绕不同的治理模式，学界也形成了两种彼此竞争的“学派”，即“市场主导”的支持派和“政府主导”的支持派。他们以不同的理论为分析框架，分析中国城市土地开发的现象，并引发了莫衷一是的模式选择争论。在这些争论中，政府与市场的关系呈现此消彼长之势。

图2  城市土地开发中“市场主导”派和“政府主导”派之PK

以上的争议，其实归根到底就是说：在城市土地开发这一政府垄断的领域里，面向市场化改革，政府应该与市场和社会保持什么样的关系，怎么去优化？鉴于此，研究将借用国际学界强调“权威政体”结构变迁重要理论之一——法团主义（corporatism）这一视角，以“嵌入性治理”为分析框架，来审视和指导当今我国城市土地开发。

区别于多元主义，“法团主义”强调的是以政府为主导的权威政体，而“嵌入性治理”则是权威政体在中国语境下民主化的治理特征，是中国本土化实践的创新性理论。其核心观点是：政府、社会与市场主体，并不是完全的独立个体，它们之间存在大量的中介性组织和中介性媒介，政府、市场和社会需要依赖这些中介性组织和媒介来促成彼此之间的合作，从而达成共赢。

而具体到城市空间开发领域中，主张政府在市场和社会中形成纵向“嵌入性”治理结构，分别由“组织嵌入”“制度嵌入”和“利益嵌入”三部分组成（图3左）。三者构成一个闭环、稳定的“嵌入性”治理结构（图3右），维护政府权威地位，并避免国家/政府与市场和社会直面冲突，从而有利于实现柔性治理。

图3  “嵌入性”治理结构

在城市土地开发领域中，研究将进一步聚焦新城新区。为什么呢？以新城为载体的大规模土地资源开发、积累与增值，形成了具中国特色的“造城运动”，其开发成就是西方国家不曾拥有的。另一方面，与“造城运动”相伴而生的是激烈的社会冲突和矛盾，中国特色的开发矛盾，也是西方国家未曾遇到过的。以新城新区为重点研究对象，能深刻窥探我国城市土地开发的特色、特点和独特性。而重点实证对象为苏州高新区，因为它经历过较为完整的发展历程。

从法团主义视角来看，以苏州高新区为剖析案例，发现我国新城新区土地开发确实呈现典型的“嵌入性”治理特征：作为地方政府代理人，管委会主导土地征收、开发规则及空间秩序的建构；同时充分利用各种准政府组织，通过组织化调控的方式嵌入到市场和社会中，构建“社会规制与服务之网”。比如在土地征收过程中，村民委员扮演上挂下联的作用，并充当征地拆迁纠纷的防震器，避免政府与村民之间的直接矛盾；而在土地开发过程中，各类国有开发公司成为高效落实政府发展意图、为项目进行融资、开发与经营的执行主体，充当城市开发的加速器，而各类事业单位成为政府为市场与社会服务的支持者。

各种新型的市场和社会力量在土地产权嵌入和多种利益同构中也不断地被体制化、吸纳或同化，各种“反力量”被有效预防和抑制，最终构建稳定的治理四面体。

图4  稳定的治理四面体的构建过程

从以上四面体结构可以看出，中国地方政府高度介入城市土地的开发，并没有经历西方那种明显的“权利”收缩过程。而面对市场与社会日益多元的利益要求，政府通过实施“嵌入性”治理手段，可以卓有成效地吸纳新型的市场和社会力量参与城市治理，提升自身对于市场与社会需求的响应能力，维护地方政府对城市空间发展干预的权威性、高效性与韧性，并支撑了改革开放后城市空间高速扩张的奇迹。

当然，该模式也有嵌入过度的风险，存在组织行政化、制度供给过剩、资源分布不均等潜在矛盾，需要与时俱进改进嵌入的方式和程度。

最后有必要强调的是，法团主义视角提供了不同的治理思路——嵌入性治理模式，通过构建“小政府、强政府”格局来保持“中国模式”的体制优势，尤其契合“权威政体”的民主化治理，这是有别于西方三元分立、制衡基础上建立的伙伴型治理，是对治理这一源于西方理论的有益丰富与发展，为改善全球城市治理实践提供了中国之策。

作者：冯灿芳，南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生

张京祥，南京大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师

陈浩，南京大学建筑与城市规划学院助理研究员，博士后

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编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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