期刊精粹 | 德国跨地方空间秩序、城市规划及专项规划的空间要素管理与协调【抢先版】

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德语的Raumordnung可大致类比于英文的spatial planning，其所内涵的“空间秩序”具有综合、跨地方、指导性的特点，以联邦的《空间秩序法》（ROG: Raumordnungsgesetz）和各州的空间秩序法为基础，以公共机构为约束对象，包括与空间发展、秩序和保障相关的各类规划和措施，其法定正式规划为联邦、州层面的“空间秩序规划”【州的子空间，即地区，也需编制地区的空间秩序规划（包括除柏林、不莱梅、汉堡三个城市州及萨尔兰州以外各联邦州的子空间），由州政府的派出机构或州、县、市镇组织负责】。地方层面的城市规划（Stadtplanung，相当于urban/town planning）则包含城市更新、城市发展等诸多内容，其法定正式规划为“建设指导规划”（Bauleitplanung），即土地利用规划（F-PLAN）和建造规划（B-PLAN），以《建设法典》（BauGB: Baugesetzbuch）为基础，同时需满足16个州共同制定的《标准建设规章》（MBO: Musterbauordnung）和各州有关建设规范颁布的州建设规章的要求，由地方自治的市镇（Gemeinde）履行规划自治的职责，并最终通过B-PLAN和建设许可直接管理建设行为。

在法定规划层面，跨地方的“空间秩序规划”和地方的“建设指导规划”主要针对综合内容进行。相比之下，德国还存在以特定内容为管理对象的“专项规划”（Fachplanung），主要包含城市发展与住房、农业与乡村、森林、景观与自然保护、环境、国防、文化遗产、交通与通讯、设施与公共事业九大类，由联邦和州分别依据竞合立法权、联邦专属立法权、州专属立法权进行相关立法。

由此，法定的“空间秩序规划”“建设指导规划”和“专项规划”共同组成了德国的“空间类规划”（raumbedeutsame Planungen）。此外，德国还存在不局限于法定的正式规划手段的“空间类措施”（raumbedeutsame Maßnahmen）。上述规划和措施与欧盟层面的相关工作一道，构成了德国“空间发展”（Raumentwicklung）相关议题讨论的重要内容。

空间要素方面，跨地方的空间秩序规划的要素主要包括空间类型、中心区系统、联系线、用途和指导理念；城市规划主要对用地布局、用途分类、建设强度用途等做出安排；而专项规划以特定的专项议题为管理要素。

实施管理方面，联邦层面空间秩序的主要工作在于达成共识，协调各州空间的发展；各州在依据自身情况进行空间监测的结果基础上，协调各类利益相关方制定州空间秩序规划的“目标”和“原则”，并通过地区层面的空间秩序规划细化州空间秩序规划的强制性“目标”和推荐性“原则”；此外，地区基于空间监测与市镇合作，从用地的具体规模和落位上协调地方自治体的发展需求与其他利益主体有关土地用意的冲突；最终，地方层面基于F-PLAN，通过B-PLAN和建设许可程序管理具体的项目开发，同时负责基础设施建设与一级开发，以及社会住房、公共服务设施等城市规划工作。专项规划方面，各专项部门通过规划审批、规划许可和规划豁免，针对特定或综合的领域制定发展展望，并以资金投入进行项目开发。

三类规划在立法明确区分不同规划的管理内容、要素与主体的基础上，通过法定的“双向反馈原则”、《空间秩序法》和《建设法典》有关空间冲突的规定、资金来源的划分以及最终的司法手段实现了横向与纵向上的相互参与，协调了各类主体的空间用意冲突，为共同促成《空间秩序法》提出的可持续空间发展理念的实现提供了保障。

作者：周宜笑，清华大学建筑学院城乡规划系，硕士研究生。[e-mail]

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编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟    

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