期刊精粹 | 从城市非正式性的视角解读里约热内卢贫民窟的发展历程与治理经验【2019.2期】

考虑到手机端阅读的特点，我们特地邀请作者撰写了文章精华版，与全文一起推出，方便读者在较短时间内了解文章内容。对该主题感兴趣的读者，可进一步阅读全文。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

——精华版——

一些里约热内卢的朋友曾告诉我，尽管他们在当地生活多年，但从未走进贫民窟，并好心地告诫我不要接近这些危险地带。可见，贫民窟这种“非正规”（informal）住房形式与所谓“正规城市”的隔阂之深。

通过老师、记者朋友和无政府组织的帮助，两年前我有幸走进了位于里约热内卢的罗西尼亚（Rocinha）、圣塔马尔塔（Santa Marta）、维奇高（Vidigal）、马亥（Maré）等贫民窟调研，并和里约热内卢联邦大学的亚历克斯一同完成了这篇文章。

圣塔马尔塔贫民窟入口

维奇高贫民窟的露台音乐会

罗西尼亚贫民窟内

维奇高贫民窟内

“非正规性”是相对于“正规性”而言的，指在城市中一系列不受官方机构管制乃至非法的活动与行为，包括非正规经营、非正规聚居、非正规土地和住房交易等。2000年以来，学术界倡导打破城市正规性与非正规性的二元对立关系：“城市活动是在正规与非正规的连续性中展开的，在很多情况下，我们难以找到正规与非正规或者合法与不合法之间的清晰界限。”

里约的贫民窟问题始于20世纪初，至2010年，贫民窟居民数量占里约城市人口的22.3%。在过去的一个世纪内，里约对贫民窟的政策从最初的消极无视，到强制拆除迁移，再到原地更新升级，正逐步向公平化和人性化的方向演变。由于经济衰退、政治腐败，目前的治理政策陷入了低效的困境。然而，里约的贫民窟治理不能被简单视为失败案例，而是体现了城市政府在寻求城市非正规性在空间和制度层面合理定位的探索过程，具体呈现出三方面的趋势。

（1）贫民窟原地更新与升级——从“整合”到“连接”。自1990 年代开始，保留和原地升级成为里约贫民窟治理的主要手段。这种改造方式放弃了将贫民窟“整合”到正规城市中的理想，提出“连接”城市非正规性与正规性。实践证明，城市非正规性如同其背后的城市弱势人群一样，无法被真正“消灭”，而只是被转移到另一个空间。“连接”是指通过空间上的连通带来人流物流的通畅，从而改善贫民窟居民的出行条件，增加他们的学习、就业机会。

（2）制度层面的包容——重审产权规范，包容草根组织。理论上，规范产权是在制度层面治理贫民窟的重要方式。但里约的实践表明，规范产权后贫民窟居民需要缴纳土地税、水电费，往往陷入更深的贫困，甚至被排挤出居住地。因此，赋予居民正规产权并收缴土地税和服务费的前提条件，是为贫民窟居民提供与正规城市街区同等质量的公共服务和安全环境；同时政府有必要根据居民的家庭收入情况减免费用。另外，里约的草根组织十分活跃，对贫民窟更新起到了积极作用。

（3）强化“软发展”，弱化“硬治理”。自2008年里约启动“警察平定组织”计划以来，到2014年共有37支“警察平定组织”进驻里约贫民窟，用武装力量清除毒品交易，并在贫民窟内设立警点对社区进行24小时巡逻。然而，该政策遭到越来越多的质疑：居民被随意搜身和入户检查，失去了人身自由。尽管武力是打击非法行为的必要手段，但是从长期来看，以教育、文化、经济扶助为主导的“软发展”是缓解贫民窟社会矛盾、改善居民生活条件的重要方式。

——全文——

【摘要】本文从城市非正规性的角度对里约热内卢贫民窟的发展历程与政策演变进行梳理，进而分析了该地区在贫民窟治理方面的经验。总的来说，里约对贫民窟的政策从最初的消极无视，到强制拆除迁移，再到原地更新升级，正逐步向公平化和人性化的方向演变。尽管由于经济衰退、政治腐败，目前的治理政策陷入了低效的困境，但里约的案例体现了城市政府寻求城市非正规性在空间与制度层面合理定位的历程，在贫民窟的原地升级、制度包容以及“软发展”等方面，为我国城市应对和治理“城中村”等非正规性住房问题提供了启示。

经济全球化、新自由主义的城市政策以及对城市劳动力市场结构的作用共同导致了非正规经济和非正规住房的快速发展。这一现象在2008年经济危机之后更加显著。从地理分布来看，非正规性现象在非洲、南美洲和南亚等发展中国家城市化进程中表现得尤为突出。在此背景下，非正规性回归到了国际城市规划与发展的议程。这不仅是因为非正规就业和非正规住房构成了这些城市经济的重要组成部分，而且因为国际组织以及发展中国家城市政府正积极治理城市非正规性。相比较而言，由于我国的城市化采取以工业园区和新城为主的“正规的”城市扩张方式，规划缺乏应对非正规性和非正规住房的经验。然而，我国城市中广泛存在着非正规性现象：在城乡二元体制下，我国在快速城市化进程中形成的“城中村”现象集中了模糊产权、违规建设、非正规住房租赁市场和非正规就业等典型的“非正规性”问题；此外，我国部分大城市的立交桥下、简易工棚、地下室等空间也成为流动人口等低收入人群的非正规住所。尽管这些现象并非我国城市发展的主流，但如何认识城市非正规性，采取渐进的包容性方式将从事城市非正规活动的边缘人群融入主流社会，是推进我国以人为本的新型城镇化的必要条件。

本文首先阐述城市非正规性的涵义，进而以巴西城市里约热内卢为例，梳理其贫民窟的形成与发展历程，重点分析1990年代以来该市开始实践的“贫民窟—街区”（Favelas-bairro）、“安置里约人”（Morar carioca）等更新改造计划的实施经验，探讨其积极意义和局限性，为我国应对非正规住房等城市非正规性现象提供借鉴。

1  城市非正规性

“城市非正规性”是指在城市中一系列不受官方机构管制乃至非法的活动与行为，包括非正规经营、非正规聚居、非正规土地和住房交易等。一般来说，这是在政府无法满足贫困人口基本需求的情况下，人们自发进行的以生存为目的的小规模活动。其中，非正规住房和非正规经济活动是“非正规城市”（informal city）的主要构成元素。也有学者将城市非正规性的概念延伸到了民间协会和活动的范畴。这些活动往往是边缘人群为了改善生存条件，与政府或者其他利益集团博弈甚至对抗而自发组织的，并由此产生了非正规的社会网络。

1.1  城市非正规性与正规性的关系：超越二元对立性

城市非正规性是相对于城市正规性而言的。理论上说，两者的界定以城市相关法律法规以及官方认可的规划为界定标准。如霍尔和普法伊费尔指出，“城市中的穷人在不考虑任何官方规划和控制机制的情况下建设了他们自己的城市”。德索托认为，由于穷人无法在正规市场上交易他们的资产，从而建立了与正规部门相隔离的非正规部门，并由此提出了通过将非正规部门“合法化”（legalization），进而将其整合到城市正规部门中的治理方式。

然而，2000年以来，随着城市非正规部门在发展中国家的快速扩张，过去认识中的城市正规性与非正规性的二元对立关系正逐渐被打破。多诺万认为城市活动是在正规与非正规的连续性中展开的。在很多情况下，我们难以找到正规与非正规或者合法与不合法之间的清晰界限。耶夫塔克则提出了灰色空间的概念，这一空间介于合法/批准/安全的光明性与驱逐/破坏/死亡的黑暗性之间。灰色空间既不能被整合，也不能被消灭，形成了今天城市地区部分游离于国家法律与城市规划之外的半永久性边缘地带。罗伊提出了更尖锐的问题，她认为规划本身并非是“正规的”、严格被规则限制的过程，而具有例外、矛盾、模糊和主观决策等特点。例如：在城市和地区郊区地带的开发是否被批准很可能取决于开发商与地方政府的关系。从这一点来看，实际发生的规划很大程度上是“非正规”的，这显然与规划作为服务于公共利益的、理性的、法定的、协商的过程相矛盾。这些观点的提出为治理城市非正规性指出了新的方向，即城市政策与规划需要超越“正规”与“非正规”的二元对立性，不能简单地将整合非正规部门和正规部门作为政策目标。考虑到规划决策是一个资源配置的过程，而非正规部门的人群往往被排斥在决策过程之外，因此包容非正规部门是保证决策公平的前提。否则城市政策与规划非但不能解决“非正规性问题”，还会造就“非正规性”以及空间隔离。

1.2  非正规住房——非正规城市的主要构成元素

非正规住房不仅对城市空间形态产生显著影响，也往往是非正规经济活动和社会网络的载体。因此，非正规住房是城市非正规性研究的重点，目前主要的研究结论包括以下几个方面。

首先，非正规住房主要是由于城市地区正规住房供给不足所造成的。根据联合国人居署的估计，2012年全球发展中地区约有8.63亿人口居住在贫民窟，占这些地区城市人口的三分之一。其中，非洲、亚洲和拉丁美洲及加勒比海地区居住在贫民窟的城市人口比重分别为61.7%、30%和24%。这些地区贫民窟增长的高峰对应着快速城市化进程。这期间，城市经济发展急需劳动力，大量农村人口或移民涌入城市，而城市地区没有足够的符合这些人口支付能力的住房，从而造成了他们擅自占用土地建设房屋以及在历史遗留的贫民窟地区居住的现象。这也导致了部分发展中国家中大量非正规住房在城乡结合部的产生，并推动了城市扩张。

其次，对非正规住房正负面的客观认识。由于各地区历史社会背景的差异，非正规住房呈现出多样性的特点。本文重点探讨的巴西贫民窟又称“法维拉”（favela），是巴西最常见的非正规住房形式，被巴西地理与统计研究所（IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística）定义为“具有人口密度高、低质量住房集中以及基本公共设施和服务缺失等特征的非法占用的居住地”。从目前的研究来看，对贫民窟的认识已经从过去的全盘否定转变为一分为二的客观评价。负面评价既包括物质条件低下，如基本公共设施匮乏、房屋结构不安全、过度拥挤等；也包括社会经济层面的剥夺，如贫困、失业、暴力、毒品等。正面评价包括贫民窟为贫困人群提供了廉价住房，贫民窟居民从事的正规或非正规经济活动对城市运行具有一定贡献，以及促进了多元文化的混合。因此，对贫民窟的治理逐渐从过去的彻底拆除或迁移转变为原地更新和升级。

第三，产权模糊是非正规住房的普遍问题。从非正规住房的源头看，“擅自占用”意味着住房的建设和使用是在没有得到土地所有者许可的条件下发生的，因此非正规住房大多具有产权不明晰的特点。产权模糊的表现形式多样，包括占用公有土地进行私人住房建设、公有或私有土地的非法划分、多个所有者共有土地造成的产权不明、限制性产权等。而非正规的土地和住房市场上的地下交易又使得住房产权模糊问题持续乃至恶化。对此，以德索托为首的学者提倡产权规范化。从技术层面，这有利于将非正规住房整合到正规住房的范畴，使贫困家庭获得住房安全性。但实际操作中也可能导致社区绅士化、利益获取人群的错位等问题。总的来说，产权问题加大了非正规住房治理的难度。

2  里约热内卢贫民窟的发展过程与政策演变

里约热内卢位于巴西最发达的东南沿海地区，是巴西第二大城市，2010年总人口约632万。里约曾经是巴西首都，直到1960年代首都迁至巴西利亚。作为众多能源和通信企业的总部所在地，里约的GDP仅次于圣保罗，是巴西的经济中心之一。2016年，里约成功举办夏季奥运会，向世界展示了其综合实力。然而，里约的贫民窟问题由来已久，2010年的人口普查显示：里约贫民窟的居民数量占城市人口的22.3%。随着贫民窟规模的扩大，贫民窟的治理也愈加复杂。贫困不再是唯一的问题，1980年代毒品交易和暴力开始在贫民窟泛滥。一个多世纪以来，政府对贫民窟的政策不断演变，从消极无视，到强制拆除迁移，再到原地更新升级。总体来说，贫民窟的治理向城市化、公平化和人性化的方向转变，但是经济危机带来的衰退、政治的腐败，导致治理政策陷入了低效的困境。

2.1  贫民窟的起源与扩张阶段（1900年代—1950年代）

里约的贫民窟起源于20世纪初，与远征军的返回、奴隶制的废除和里约城市发展密切相关。1897年卡奴杜斯（Canudos）之战结束，当远征军回到里约后，政府并未兑现安置承诺，仅授予他们在普罗维登夏山（Morro da Providência）地区的临时居住许可，这里后来成为里约第一个法维拉。1888年巴西废除奴隶制度后，获得自由的奴隶涌入里约寻求生存机会。此外，20世纪初的里约曾仿效巴黎奥斯曼改造进行中心区更新，大量城市贫民租住的房屋（Cortiço）被清除。由于政府无力为解放奴隶与城市贫民提供住房，他们被迫在一些禁止建设的土地上（山地、沼泽、湿地等）自建住房。1920年里约出现了26处贫民窟，但当时的政府对此消极无视，直到1930年瓦加斯上台后，政府才开始重视贫民窟问题。1937年巴西《建筑法》指出贫民窟是“城市发展的畸形”，是不合法的。1940年代，政府建设了一批“工人公园”（parque proletário）以安置里约贫民窟居民。然而，该政策遭到了居民的抵制，因为工人公园的管理过于严格【工人公园周边用栅栏防护，晚上10点关闭，每天有管理者对居民进行道德和文明教育】，且远离工作地点。在居民的抗议下，1952年政府成立“贫民窟恢复部门”（Serviço de Recuperação das Favelas），开始探讨“贫民窟就地城市化”。与此同时，巴西从1950年代开始进入了快速城市化时期，贫民窟快速扩张，到1960年里约的贫民窟数量增至147处，共有33.5万居民。

2.2  大规模拆除、迁移与异地安置阶段（1964年—1970年代）

1964年起巴西进入了长达21年的军人政权时期，当时里约地区的执政官卡洛斯·拉塞尔达加强了对贫民窟的拆迁力度。1968年，“都市区社会利益住房协调”机构（Coordenação da Habitação de Interesse Social da Área Metropolitana）在里约成立，旨在彻底清除里约贫民窟。1968—1976年间，约10万人被强制迁出了位于里约南区的贫民窟，搬至由政府资助建设的住房集合体（conjuntos habitacionais）。为节省成本，政府将安置房建设在地价最低的远郊地区，那里缺少公共设施和公共交通，没有就业机会，给被安置居民带来了极大不便；再加上政府的腐败，许多住房建成半年之后就开始出现墙体渗漏等质量问题，结果许多家庭迁入后又自行搬出并新建贫民窟。最终，贫民窟清除政策从1973年起开始放缓，到1975年后基本停止。这一阶段的治理政策被认为是失败的，原因如下。（1）政府为清理贫民窟付出了高昂的经济和政治成本。政府投入大量资金建设安置住房，而安置居民没有能力支付租金或自行迁出，导致建设成本无法收回。此外，军政府粗暴的强拆遭到了贫民窟居民的抵抗，而安置住房低劣的质量也屡遭诟病。（2）清除政策并没有阻止贫民窟人口的增长。巴西在1960年代—1970年代经历了经济奇迹，里约经济的高速增长吸引了大量农民和外国移民，在政府大规模清除贫民窟的同时，涌入城市的穷人又建设了大量新的贫民窟。1968—1973年间，新的小型贫民窟数量增加了74%，贫民窟居民人数增加了36.5%。

2.3  政府与贫民窟关系转折阶段（1980年代）

随着民主政权的回归，政府与贫民窟的关系从1980年代起进入新的阶段。过去的强拆被“一家一块地”（Cada Família Um Lote）和“互助项目”（Projeto Mutirão）等新政策取代。前者提出规范贫民窟土地所有权、改善基础设施和鼓励自建房等三项原则，意味着贫民窟在一定程度上合法化了。后者的创新在于利用贫民窟的劳动力建设住房。互助建房（Mutirão）是贫民窟社区的传统，一家建房时会邀请左邻右舍来帮忙。新政策针对这种风俗，给参与建设项目的当地居民支付最低工资，既创造了短期就业，又实现了贫民窟的就地城市化。在改善贫民窟居住条件的同时，该政策引发了贫民窟自建房的快速发展，甚至达到了不可控制的局面。此外，贫民窟的永久化也为犯罪活动提供了温床，里约不少贫民窟在这一时期成了毒贩的据点。从贫民窟的治理来看，尽管民主政权回归，但政府依旧腐败低效，从而失去了对于贫民窟社区的控制；而毒贩则通过暴力和贿赂获取了部分贫民窟的控制权。在这一背景下，非政府组织介入贫民窟治理，并形成了“教育—音乐—体育”主导的帮扶计划。

2.4  贫民窟原地更新与升级阶段（1990年代—2008年）

1992年里约城市总体规划出台，提出将“贫民窟融入正规城市并且保留其当地特色”。这标志着里约对贫民窟的治理从局部性的清除迁移转变为全局性的城市街区融合。1993年，里约市政府开始实施“贫民窟—街区”计划。该计划将贫民窟定位为“一种新的城市形态，不应被破坏，而是应该被改造、提升，从而转变为朴素而适于居住的街区”。这说明，保留、升级和更新贫民窟成为一项公共政策。具体而言，“贫民窟—街区”计划包含四个步骤：（1）提供基本的城市公共服务，包括电、给排水、电话等；（2）提供基本的公共设施，包括公共空间、学校、体育和医疗设施等；（3）提高社区的可达性，包括道路硬化，必要时建设缆车【里约热内卢的不少贫民窟位于山地，可达性较差】；（4）逐步改善住房条件。为此，当时的里约市长塞萨尔·马亚将贫民窟的改造和城市公共服务部门，如城市垃圾收集公司、城市自来水公司等进行了较好的衔接。1993—2008年间，“贫民窟—街区”计划共耗资18亿雷亚尔（约40亿人民币），主要面向住户规模在500~2500户的中等规模贫民窟。这期间共有143个贫民窟得以更新，涵盖里约40%的贫民窟人口。“贫民窟—街区”被称为“世界上最宏大的贫民窟城市化计划”，“为城市更新和政策介入贫民窟带来了巨大希望”。其成功因素包括：政府的积极介入、治理理念和方法的革新、相对广泛的公众参与以及投资渠道的畅通【“贫民窟—街区”得到了泛美开发银行和巴西联邦银行的资金支持】。

2.5  危机下的政策低效阶段（2008年至今）

2008年全球金融危机爆发期间，巴西政府启动了增长加速计划（PAC: Programa de Aceleração do Crescimento）。该计划包含了“贫民窟—街区”计划，并将其实施对象扩大至户数大于2500户的大型贫民窟。“贫民窟—街区”计划也因此从地方政府主导的贫民窟更新政策转变为联邦政府主导的旨在刺激经济发展的城市政策。在地方层面，里约市政府于2010年开始实施“安置里约人”计划，宣称在2020年前将里约所有的贫民窟城市化。然而，这两项政策的实施情况明显不如上一阶段的“贫民窟—街区”计划，原因包括：（1）大型贫民窟的内部情况更加复杂，毒品、暴力问题严重，是典型的“城中之城”；（2）巴西经济在刺激政策下出现短暂繁荣后进入衰退，加之政府更迭，使得大部分项目停留在规划阶段；（3）贫民窟治理沦为“面子工程”，有限的投资用于建设造型夸大的公共设施，却未必符合居民的实际需求。该时期的另一项标志性政策是2008年启动的“警察平定组织”（UPP: Unidade de Polícia Pacificadora），旨在通过清除贫民窟内的帮派和毒贩，重新获取对非正规城市区域的控制权，迎接世界杯和奥运会。一方面，“平定”政策使里约的部分贫民窟的毒品、暴力问题得到一定控制，部分区位优越的贫民窟由于安全问题改善而转变为旅游景点或出现绅士化。另一方面，这种以暴制暴的治理模式并没有得到居民的全面认可，甚至导致了警民矛盾的激化。

3  里约热内卢贫民窟的治理经验——寻求城市非正规性在空间与制度层面的合理定位

历经近一个世纪，里约的贫民窟数量从1920年代的26个发展为2010年的763个。政府并非没有采取过强硬的“清除”手段，但最终没能控制住贫民窟的蔓延，包括里约在内的不少拉美城市因此而成为城市治理的反面教材。然而，随着城市化在亚洲、非洲的快速推进，城市非正规性问题在发展中国家的城市中更加普遍。对此，学术界对于城市正规性与非正规性的认识逐渐超越了二元对立性，对贫民窟等非正规住房的产生、存在及治理有了更加理性的认识。在这一视角下，里约的贫民窟治理不能被简单视为失败案例，而是体现了城市政府在寻求城市非正规性在空间和制度层面合理定位的探索过程。

3.1  贫民窟原地更新与升级——从“整合”到“连接”

自1990年代开始，保留和原地升级成为里约贫民窟治理的主要手段，因此今天里约的大部分贫民窟已经不再有被强拆和迁移的危险。从空间分布来看，贫民窟主要集中在里约市的北区和西区，但是即便是在富裕的南区和新兴的巴哈与嘉卡雷巴瓜区也有贫民窟分布（图1）。有的贫民窟与高档住区仅一墙之隔（图2），其居民的生活条件却与富裕街区的居民有着天壤之别，例如里约最大的贫民窟罗西尼亚（Rochina）的人均收入仅为周边街区戛维阿（Gávea）的十分之一。但客观上，空间距离上与富裕街区的接近给贫民窟带来了一定好处。珀曼（Perman）的研究表明，地处富裕区域的贫民窟居民相对于地处城市边缘区域的贫民窟居民而言，生活境况的改善更加显著。原因包括：前者能获得更多工作机会，工作地点更接近住处；在非正规住房市场上获得租金收入；通过和雇主的接触能获得更多知识和信息，从而改善生活；子女能受到更好的教育。因此，原地更新和升级贫民窟相比异地搬迁更受民众支持。

图1  里约热内卢贫民窟的空间分布

图2  紧邻富裕街区的圣马尔塔贫民窟

“贫民窟—街区”和“安置里约人”作为贫民窟原地更新计划，原则上除了因山地滑坡等自然因素必须搬迁居民外，多数情况下将居民保留在原地。具体来说，居民在改造过程中到异地过渡，之后回迁原地；改造以局部介入为主，以减少对社区居民正常生活的干扰。同时，两个项目都以城市基础设施改造为主要目标。以罗西尼亚为例，经过改造其公共电网、公共给水的覆盖率分别达到99.82%和96.20%；目前的主要问题是公共排水系统，覆盖率仅有60%。在住房更新方面，建筑师采取了与原有建筑相近的多层高密度形式，并试图创造贫民窟社区最缺乏的公共空间（图3）。相对于传统街区来说，贫民窟这种多层、高密度建筑的有机组合方式和规划师倡导的“新城市主义”有相似之处。更新项目没有理由破坏这种形式，而应在遵循地形条件、满足居民需求的前提下，保留这种极富特色的城市形态。为此，一些建筑师提出采用模块化建筑（图4）。

图3  罗西尼亚贫民窟内的住房更新项目

图4  贫民窟改造中的模块化建筑方案

这种原地更新和升级的改造方式摒弃了公共政策领域普遍认同的将贫民窟“整合”到正规城市中的理想，而是提出了一个新的思路——合理而有效地“连接”城市非正规性与正规性。因为“整合”意味着城市非正规性在一定空间内被城市正规性取代，实践表明，这种做法并不能真正“消灭”城市非正规性，而仅仅是将这一现象（贫民窟）及其主体（贫民窟居民）转移到另一个空间，这未必能带来居民生活条件的改善。因此，当前规划师更加强调贫民窟和周边街区的“连接”，通过空间上的连通带来人流、物流的通畅与隔阂的消除。例如：在2016年里约奥运会期间开通的4号线地铁在罗西尼亚贫民窟入口处设立了站点，极大方便了该区域居民的出行。同时，在该地铁站附近由巴西著名建筑师奥斯卡·尼迈耶设计了标志性的天桥，将罗西尼亚与主干道另一侧的地铁站以及新建的体育设施、图书馆和社区医院连接起来（图5）。尽管这些建筑被批判为“面子工程”，但一定程度上起到了便民的作用。再如，为了防止贫民窟的扩张，市政府曾在圣马尔塔贫民窟周边修建了高耸的围墙，结果遭到了居民的抗议。后来规划师改变思路，在贫民窟周边设立生态公园，既为贫民窟居民提供了休闲空间，又连通了贫民窟与周边街区。

图5  罗西尼亚入口处的天桥与公共设施

3.2  制度层面的包容——重审产权规范，包容草根组织

规范产权是在制度层面治理贫民窟的重要方式。由于历史上奴隶制度、移民自建房等原因，里约的土地所有权类型复杂，给规范产权带来了很大难度。目前，里约贫民窟居民中约70%没有产权，20%拥有非正规产权，仅有不到10%拥有正规产权。其中，非正规产权或是交易双方自行签订的协议，或是交易双方到本社区的居民协会（associações de moradores）签订的协议。虽然这些协议都不被官方认可，但以此为基础的土地和住房交易在贫民窟十分活跃。理论上，拥有产权对居民是有利的，但实际情况没有这么简单。其一，目前贫民窟居民大多没有被驱逐的危险。根据巴西法律，在私有土地上占有超过一定年限，占有者自动获得土地所有权；即便占用的是公共土地，1980年后里约政府强拆贫民窟的做法也比较少见了。其二，贫民窟居民担心获得产权后需要支付土地税和其他税费。其三，在目前少数规范产权的贫民窟社区出现了绅士化现象，导致租金和房价上涨，挤走了部分原本的居民。因此，对于贫民窟产权规范问题的认识不能简单化，而应采取循序渐进的方式。赋予居民正规产权并收缴土地税和服务费的前提条件是为贫民窟居民提供与正规城市街区同等质量的公共服务和安全环境。

草根组织在里约贫民窟的发展由来已久。1961年，居民协会（Associação de Moradores）在部分贫民窟成立，在抵抗政府强拆运动中发挥了重要作用。此后，里约几乎所有贫民窟社区都成立了居民协会，它成为贫民窟居民与政府协商的代表。一般来说，居民协会主席通过民主选举产生，在一定任期内执行社区治理的任务。尽管1980年代后毒贩对部分贫民窟内居民协会进行了控制，但整体上居民协会对贫民窟的治理还是起到了积极作用。例如：圣马尔塔贫民窟的居民协会负责与政府相关部门沟通协调、收发居民信件【该贫民窟地处山地，路网复杂，有的住户没有门牌号码，因此居民协会设立了集体邮箱，负责信件收发】、广播社区新闻、组织文化活动等。又如，维迪加尔贫民窟居民在居民协会的组织下利用滨海空地建设了生态公园。该空地因滑坡风险被禁止建设，之后经过当地居民清理和规划成为一片环境优美的公共绿地（图6）。此外，非政府组织从1980年代起大量参与里约贫民窟的治理，其中一些具有国际背景的非政府组织与当地政府协作或施压推动了贫民窟的更新。

图6  维迪加尔贫民窟内的自治生态公园

3.3  强化“软发展”，弱化“硬治理”

自2008年里约启动“警察平定组织”计划以来，到2014年共有37支“警察平定组织”进驻里约贫民窟。具体措施包括政府派武装力量清除贫民窟内的毒品交易，在贫民窟内设立警点对社区进行24小时巡逻，并以法律形式规范“平定”后的贫民窟居民的日常活动。到2013年，里约市的谋杀率降至2005年的一半水平，里约州的警察枪杀记录由2007年的1330起降至2012年的415起。这些统计数据在一定程度上归功于“警察平定组织”的措施，部分贫民窟的暴力现象和毒品交易得到了有效控制，为居民提供了一个相对安全的居住环境，有的贫民窟因此吸引了游客，创造了就业。

然而，该政策遭到越来越多的质疑，原因如下。（1）警察暴力执法，伤及无辜居民。2013年7月罗西尼亚贫民窟内一名无辜居民被“警察平定组织”扣押后死亡的事件将警方与贫民窟居民的矛盾推向顶点。据圣马尔塔贫民窟的居民反映，“警察平定组织”在执法过程中不尊重居民的基本人权，经常随意搜身和搜查住户，“把贫民窟的每个人都当成罪犯”，“24小时的警方巡逻非但没有给社区带来安全感，反而让大家人心惶惶”。（2）平定后的贫民窟被限制举行文化活动，遭到居民抗议。2007年里约州安全秘书处通过的013号决议规定，出于安全因素严格限制平定后的贫民窟内文化活动，包括桑巴舞、生日会、露天音乐会等传统活动。对此，天性自由、热爱文娱活动的巴西人民表示强烈不满，认为这是对贫民窟的歧视。（3）“警察平定组织”出现了腐败现象，曾爆出与毒贩勾结的丑闻。

事实上，“警察平定组织”计划在制定之初还包含社会计划（又称 UPP social），但在大多数贫民窟都没有得到实施。而以教育、文化、经济扶助为主导的“软发展”被证明是缓解贫民窟社会矛盾、改善居民生活条件的重要方式。对此，非政府组织积累了宝贵的经验，如“贫民窟观测台”（Observatório de Favelas）在马亥贫民窟将废弃工厂改造成居民活动中心（图7），建设儿童图书馆（图8），并且在筹划社区大学的项目。当然，这不等于减小对毒贩、帮派等邪恶势力的打击力度，而是要在公平执法、杜绝腐败的同时强化“软发展”。

图7  马亥贫民窟内的活动中心

图8  马亥贫民窟内的儿童图书馆

4  对我国城市应对和治理非正规住房的启示

本文从城市非正规性的角度对里约热内卢贫民窟的发展历程与治理经验进行了梳理和解读，目的是打破国内学术界将巴西视为贫民窟治理反面教材的简单认识，探讨城市非正规性在空间与制度上的合理定位，进而对我国城市应对和治理非正规住房提出建议。

“城中村”这一我国特有的非正规住房产生于1990年代。在过去30多年间，我国对“城中村”改造从最初的“3年内消灭城中村”这类“强拆”逐步向原村民可回迁的“腾退”等更为人性化的方式转变。然而，目前中国城中村改造依然存在暴力拆迁、排斥性改造、驱赶流动人口等问题。更有学者提出，城中村因为缺乏居住权，比贫民窟更差，“典型贫民窟”的待遇对于他们俨然是梦想。对此，里约热内卢的贫民窟治理经验给予了我们如下启示。

（1）对非正规住房治理理念的转变。从里约治理贫民窟的历程来看，最初的消极无视与之后的强拆迁移都不能解决问题。治理的最终目标不是“消灭”城市非正规性，而是寻求城市非正规性在空间和制度上的合理定位。因为城市非正规性的背后是弱势人群和贫困阶层，而这些对象即便是在发达社会也不可能被彻底消除。近年来，我国特大城市的城中村改造实践已经出现了观念上的转变，如叶裕民基于北京和广州的实践提出的“包容性”城中村改造就是相对于过去驱赶非户籍常住人口的“排斥性”改造的重大转变。因此，我们有必要在认识城市非正规性的基础上，将这种改造方式在我国更广的区域内推广实践。

（2）城市非正规住房与社区的原地升级。1990年代以来里约在原地升级和更新贫民窟方面取得了一些经验，基本原则为“将贫民窟融合到正规城市并且保留其当地特色”。贫民窟不再被简单地视为城市伤疤，而是城市的一个组成部分。通过基础设施的改造、住房条件的改善以及公共空间的重整，这些社区可以起到为低收入阶层提供住房、就业机会以及促进他们逐步融入主流社会的作用。对此，我国的城中村改造在原地升级方面必须考虑原社区的城市肌理、空间形态和居民需求，不能一味以市场利益为导向，把土地财政作为开发目标，搞脱离现状条件的“白板主义”（Tabula raza）规划和使用功能的置换。

（3）赋予制度层面一定的包容度。规范产权是在制度层面治理城市非正规住房的重要方式，然而里约的实践表明规范产权并非万全之策。贫民窟居民担心获得产权后需要支付土地税和其他税费，而目前的贫民窟不能为居民提供与正规城市街区同等质量的公共服务和安全环境。类似的问题在我国城中村也存在。例如：治理农村集体用地上的“小产权房”一直是政府的难题，尽管2010年起国土资源部开始重点“清理”小产权房，但其建设和销售屡禁不止。对此，政府应当认识到小产权房在提供中低价格住房方面的作用，在严格控制新建的同时，为已建成的住房保留适当空间，因为转正或者拆除可能导致更严重的后果。此外，里约政府对于草根组织表现出了较大的包容度，使其在为贫民窟居民提供社会服务、解决社会矛盾方面起到了积极作用。相比而言，草根组织在我国的生存现状是艰难的，部分组织甚至不能获得合法地位。事实上，给予草根组织一定发展空间，可以弥补政府工作中的缺陷，对城市非正规性住房与社区的发展起到积极作用。

（4）强化“软发展”，弱化“硬治理”。里约的“警察平定组织”计划自实施以来争议不断。政府人力物力的投入不能收到预期效果，由此暴露了“硬治理”的缺陷。一方面，毒品、犯罪、暴力问题亟须绳之以法；另一方面，在腐败的政治环境下，这种以暴制暴的方式只会减弱政府公信力。因此，在对城市非正规社区内的犯罪行为进行执法的过程中，应做到公正严谨，并配合以教育、文化、经济扶助为主导的“软发展”。在我国的城中村中，违法犯罪行为并不鲜见。政府在公正执法的同时应当建立起可持续的“软发展”计划，为居民提供文化、教育和就业机会，帮助他们构建社会网络，融入主流社会。此外，我国部分地区在城中村改造中仍存在暴力拆迁的现象，导致了社会矛盾的激化。对此，政府应该采取人性化的协商方式，甚至牺牲部分经济利益，保障原居民的居住权。

作者：李明烨，博士，法中建筑与城乡可持续发展研究院副主任。mingye. li@ifadur. com

亚历克斯·马格尔哈斯，里约热内卢联邦大学城市与区域规划研究院，副教授。[e-mail]

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编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟

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