期刊精粹 | 城市“零废弃”运动：瑞典马尔默经验借鉴【2019.2期】

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——精华版——

中国目前已经成为全球废弃物大国之一，随着建设生态文明被列为我国发展千年大计，如何处理快速增加的废弃物、改善环境资源困境成了我国城市发展必须解决的难题。不久前，上海人大会议高票通过了《上海市生活垃圾管理条例》，积极推进生活垃圾源头减量和资源循环利用，以实现生活垃圾减量化、资源化、无害化。“减塑行动”“旧衣回收”等环保公益活动也越来越多，“零废弃”的概念开始成为人们讨论的热点。

实际上在欧洲，“零废弃”理念从1990年代就开始逐渐获得城市管理者的关注，许多城市加入到零废弃运动的网络之中。虽然国情与环境不同，但其经验与模式对于我国城市废弃物管理仍然具有一定的启示与借鉴意义。笔者利用在瑞典访学的机会，采用参与式观察、半结构式访谈等方法对瑞典南部城市马尔默的零废弃城市战略的发展路径进行了实地探索，从社区、城市尺度两个层面对零废弃战略的要素进行系统分析，并探讨了在传统市政系统下纳入生产者责任延伸（EPR: Extended Producer Responsibility）制度的必要性。

在社区层面，瑞典通过有效的设施建设，以及行为规范和文化意识的建构，促使居民采取对环境负责任的态度进行正确的垃圾分类。

图1  马尔默市西港Bo01社区居民委员会代表带笔者参观社区设施

图2  马尔默市西港Bo01社区区内的垃圾投放设施

在城市层面，采取公私合作（PPP: Public-Private Partnership）的形式，由政府主导，成立机构负责废弃物管理。通过政府与社会资本合作，鼓励私营企业、民营资本参与，提高了废弃物管理公共服务的效率，实现废弃物的充分利用。

文章通过对瑞典较为完善的废弃物管理策略的经验分析给我国当下的废弃物管理系统提供了一些新思路：

• 技术革新是各个领域寻求发展的重要战略之一，废弃物回收处理亦然，但完全依赖技术发展无法解决问题。

• 推行垃圾分类遇到阻碍的原因经常被归结为居民的收入水平和受教育水平低，但马尔默奥古斯滕生态城的案例却表明长期教育并不是实现垃圾在源头分类回收不可缺少的要素。除了公众教育和宣传，城市和社区尺度的空间规划与设施完善对改变消费者的行为非常重要。

我国城市废弃物管理系统需要从政策保障、设计策略到服务管理各个方面进行系统的改变，以使社区尺度的分类活动与城市尺度的基础设施和管理系统有效衔接。

解决废弃物的问题的根本在于改变现有的价值体系，从终端概念的废弃物管理转变为资源管理，而生产者责任延伸制度对中国实现“零废弃”带来了更多的可能性。

——全文——

【摘要】城市“零废弃”运动是近年来兴起的、旨在通过促进废物的减量化和循环利用，重建可持续并且有活力的社区环境的系列努力。本文以瑞典马尔默市的两个不同阶层聚居的城市更新社区“西港Bo01”和“奥古斯滕堡生态城”为例，介绍不同层级的相关主体在这一运动中，从规划有助于社区居民开展垃圾分类的行为空间、建设针对不同废物流的循环处理公共设施，以及重新界定废物管理责任的划分机制几个方面入手，逐步深入推进循环经济系统转型的过程。结论针对我国目前城市循环经济体系建设中存在的现实问题，就新技术的适用性、城市废物管理系统变革和生产者责任延伸制度三方面总结借鉴马尔默的经验。

1  研究背景 

废物增长是当代城市发展中普遍面临的挑战。作为城市生活方式的副产品，城市生活垃圾的增长速度超过了城市人口的增长速度。按照世界银行的统计，2012年全球30亿城市居民产生了13亿吨垃圾。人均每天的垃圾产生量达到1.2kg，比2000年几乎增加了一倍。为此，改革城市废物管理系统，实现废物增长与经济发展脱钩，已经成为探索城市可持续发展的重要方向。

城市废物管理经历了从以卫生健康为目标的地方公共服务向以降低生产消费全生命周期环境影响为目标的综合治理框架的转变过程。近年来兴起的“零废弃”（zero-waste）运动反映了这种转变过程中多主体参与的积极成效。“零废弃”的概念最早是保罗·帕尔默在1973年成立 “零废弃系统公司”时提出的，当时的主要目的是实现加州新兴的电子产业中使用的各种化学品的有效收集和利用。保罗整合了当地企业和实验室的各种化学品需求，通过分类收集处理，再提供给原有用户重复使用，或者降级用于其他企业或用途，有效降低了企业化学品管理的成本和环境风险，并从循环利用中获取新的价值。“零废弃”的概念体现了生产者和消费者自主寻求系统化的废物减量和循环利用的价值创造过程，因而有别于仅将废物作为末端处置问题的传统思路。

1990年代，“零废弃”理念逐渐获得城市管理者的关注。欧洲越来越多的城市加入到零废弃运动的网络之中，将废物减量和循环利用作为促进城市可持续发展和更新的有效途 径。“零废弃”的早期动力来自垃圾填埋场建设中的“邻避问题”。由于社区的普遍抵制，现代城市垃圾填埋场越来越难以选址建设。结果一些国家或地方政府干脆通过了“零填埋”的法律要求，禁止用填埋的方式处理城市生活垃圾，其结果显著提高了废物处置的成本。这一挑战激发了针对废物减量、再循环和再利用的一系列管理制度的变革。人们逐渐发现相比于代价高昂的末端处置方案，促进废物减量和循环利用的过程可以更有效地触及工业化生产模式下大规模生产、大规模消费、大规模废弃的问题本质，激发产品设计和商业模式的源头创新，并创造出新的经济活力和社会价值。

“零废弃”运动形式丰富，涉及生产者、经营者、消费者等不同群体，包括“自上而下”和“自下而上”两种类型。前者主要由政府主导，采用行政手段和经济手段鼓励不同主体减少废弃量。比如爱尔兰政府对每个塑料袋征收税费，减少消费者过多的一次性用品消耗；旧金山市政府对于分别收集有机废弃物的餐饮进行垃圾处理费减免以推广厨余垃圾的生物堆肥处理。这类零废弃运动以政策引导为主，影响范围虽广，但领域较为单一，多集中在某一个特定方面，比如减塑。后者多是由环境意识较强的个人或团体在地方发起倡议和实践，比如在意大利由于卡潘诺里的居民抵制焚烧厂的建设而引发草根零废弃运动，印度由社会活动家发动成立拾荒者联盟及固废收集处理公司。这种运动强调社会及生活方式全方面的转型，内容更为丰富，但影响力有限，依赖人们的主动意愿。

瑞典在“零废弃”运动中处于领先地位。自1970年代开始，瑞典就在全国范围内逐步推行循环经济发展政策，其城市生活垃圾的循环利用率从1975年的38%上升到2016年的99%（其中约一半左右为材料循环利用，一半左右为以能量回收为目的的焚烧处置）。瑞典“零废弃”运动的特点是政府的深度参与，“自上而下”的推动起到主导作用。瑞典采取温和的多党议会制，主张“市场与计划的混合经济”的社会民主党作为第一大党长期在瑞典执政，支持“民主社会主义”和“高福利社会”，逐步在全国上下形成较强的社会认同感。“人人都有责任为保护公共利益而努力”成为举国上下推动垃圾分类的根本动力。这一基本出发点使得社会能够在一定程度上超越经济成本收益的考量，为垃圾分类和循环经济发展投入较高的社会资本和支持。具体措施包括中央政府层面推动全民教育普及，从儿童阶段就开始培养垃圾分类的意识和习惯；明确政策目标——提出“零废弃”的发展目标，并发布废弃物减量化的五年计划；在城市开发项目中强调废弃物管理要求。地方政府层面则从实际操作出发，直接参与废弃物处理制度重构，包括成立区域废弃物管理公司，完善废弃物回收设施等。

本文以瑞典南部城市马尔默两个典型社区为例，探讨城市“零废弃”运动的背景、特征和发展路径，重点介绍三个方面：（1）面向行为建构的社区空间再造；（2）城市废物管理系统演变；（3）生产者责任延伸制度的引入。继而结合我国目前城市废物管理系统发展中的问题，总结借鉴其经验。

2  研究区域和研究方法

2.1  研究区域

马尔默是瑞典第三大城市，位于瑞典南部，与丹麦首都哥本哈根隔厄勒海峡相望。在优越的地理条件下，马尔默市自20世纪初开始进入快速的工业化发展时代，造船业和建筑业成为当地的支柱产业。1970年代，在能源危机爆发及传统制造业从欧美向新兴经济体转移的背景下，当地最大的造船厂考库姆造船所（Kockums）关闭，马尔默经济陷入困境，失业率大幅上升，人口外流。这一困境一直持续到20世纪末，仅1990—1994年间，马尔默就有约25%的就业岗位消失。

与此同时，1992年联合国发起“世界范围内可持续发展行动计划”，瑞典国内对环境的关注到达了一个高峰，开展了一系列的政策与行动来促进社会可持续发展。1993年瑞典设立环境策略研究基金会来促进学校与产业在可持续发展上的合作，支持各领域的可持续实践。约兰·佩尔松当选瑞典新的首相之后，政府也组建了新的委员会来负责生态可持续发展，拨给市政府约10亿美元（60亿瑞典克朗）以实现21议程的规划目标。1994年伊尔玛·瑞尔帕鲁被选为马尔默市长，马尔默以此为契机,开始在可持续发展的框架之下实施绿色转型的发展道路，从工业城市向以知识经济与可持续发展为根本的现代综合体转变。1997年马尔默通过了地方“21世纪议程”方案，而“零废弃行动”正是其发展策略中重要的一个部分。

本研究选取马尔默市的西港Bo01和奥古斯滕堡两个社区作为开展实地调研和分析的区域（位置如图1所示）。这两个社区在马尔默市城市更新和可持续转型中具有非常典型的代表性。

图1  研究区位置示意图

西港（Västra Hamnen）曾是马尔默最具代表的传统工业区，1970年代关闭的考库姆造船所就坐落于此。造船所关闭之后，政府曾尝试引进新的工业项目。比如1989年政府补贴引进了“萨博-斯堪尼亚”（Saab-Scania）汽车厂，但这一尝试并不成功，项目两年后关闭，港口工业用地处于废弃状态。1990年代马尔默启动绿色转型时将西港选为第一批改造的区域。通过系统的再开发规划和建设，西港成功转型为马尔默最具吸引力的城市居住社区之一。Bo01是西港改造的第一个居住项目，其规划与建设包含了诸多可持续发展的创新实践。

奥古斯滕堡（Augustenborg）是1950年代马尔默建设的第一批公共住房区。最初的居民主要是在当地工业企业上班的工人，构成当时城市主流的中产阶级社区。但到了1980年代，随着工厂关闭，经济衰退，社区原来的居民逐步搬离，社区也逐渐衰败。作为城市复兴改造的重点项目，1998年奥古斯滕堡获得了当地投资项目（Local Investment Program）的资金支持，建设奥古斯滕堡生态城，对区域内的老旧住宅进行了系统化的更新改造，其中也引入了许多旨在降低资源消耗、提高社区宜居性的技术方法和管理手段。

这两个社区采用了不同的城市更新改造方式，改造之后的社区居民构成有很大的区别，前者主要是马尔默本地的高收入人群，而后者则集聚了当地中低收入以及大量新近迁入的外来移民。但通过可持续社区建设的努力，两个社区都实现了很高的住户垃圾分类参与度，因而可以很好地展现马尔默“零废弃”运动的整体效果。

2.2  资料搜集与方法

两位北京大学的研究者分别于2014年和2017年在瑞典隆德大学进行了为期半年的学习交流。访学期间与瑞典当地研究者合作，在马尔默市开展了实地调研和访谈。调研内容包括三方面。

首先是访谈曾经参与马尔默市可持续发展城市规划和管理的隆德大学国际产业环境经济学研究所（IIIEE）的同事和毕业生，了解瑞典城市废物管理系统的发展过程，以及马尔默市城市更新计划中废物管理的具体政策和措施。访谈对象涵盖马尔默市的生物质能源再生利用、垃圾分类管理制度、生产者责任组织等不同专业领域。

其次是针对马尔默城市废物管理机构及处理设施的实地考察和访谈。重点访问了斯康纳区域回收中心斯萨乌（Sysav）的管理人员玛丽·谢尔顿等人，并考察其下属的生活垃圾清运分类系统、垃圾焚烧发电厂、生物质堆肥处理厂，重点了解城市废物管理系统的具体运营方式和管理模式。

第三是在西港Bo01社区和奥古斯滕堡生态城开展实地考察，观察社区垃圾分类设施的空间布局，和居民日常垃圾分类的行为。同时，访谈了20位社区垃圾分类活动的参与者，包括当地的物业公司、社区管理机构的工作人员和社区居民。

3  马尔默的城市废物管理系统

图2展示了马尔默城市废物管理系统的基本构成，其中包括硬件基础设施和文化意识形态两方面的建构。无论硬件基础设施还是文化意识建构，都包含了社区尺度的行为空间营造和城市及国家层级的基础设施和政策框架。这样的系统之所以能够在社区尺度真正影响居民的行为习惯，是因为兼顾了居民生活便利与废物回收体系的运行效率。而生产者责任延伸制度的引入则是针对现代城市废物管理中的机制缺陷，从废物管理责任的划分上引入系统转型的激励，并且在硬件设施上形成与传统城市废物管理平行的回收渠道，实现特定废物品类的分流。

图2  马尔默城市废物管理系统模型

3.1  社区尺度的分类回收空间

社区尺度的分类回收空间主要考虑居民参与分类投放的便利性。首先居民在家中就需要按照垃圾分类投放标准，按材质将各种废弃包装、餐厨废物、有毒废物进行分类存放。社区中的回收小屋按照就近布局的原则，分布在整个社区内（图3）。

图3  西港Bo01社区和奥古斯滕堡生态城回收设施分布图

小屋中显眼的位置贴有简单直观的图文指示，帮助用户了解如何对垃圾进行分类投放。回收小屋大多结合了绿屋顶等设计元素，并且与社区的游乐设施相结合，使得垃圾分类活动很自然地融入到居民日常生活的公共空间之中（图4）。

图4  奥古斯滕堡生态城中新建的社区垃圾分类绿色小屋

在回收设施的设计上，西港Bo01社区和奥古斯滕堡生态城也有一些差异。西港Bo01社区由于是在工业废弃地经过彻底整治之后重新开发的新社区，因此尝试了一些新的自动化回收技术，比如真空抽吸的地下管道封闭式垃圾收集系统，可以分别收集餐厨垃圾和可燃垃圾。该系统在整个社区中布置了21个投放口以及两个区域集中点（图3）。居民日常按分类投放后，垃圾会暂时存放在投放口内关闭的阀门之上，每周管道系统通过真空抽吸将各个投放口的垃圾送到两个区域运输点，再由专业的垃圾运输车拉走（图5）。自动收集系统避免了垃圾车在社区内部的通行，也有助于保持社区内的环境卫生。

图5  西港Bo01社区中的垃圾分类小屋（左）以及区域集中点的垃圾运输车（右）

奥古斯滕堡生态城则在回收小屋垃圾分类的基础上，开发了社区餐厨垃圾堆肥的设施，为小区居民的园艺活动和小区内的景观绿化提供肥料。

除了设施建设，行为规范和文化意识的建构也是促进居民自发进行垃圾分类的重要因素。这种文化意识的建构一方面是通过公共媒体和教育机构不断的宣传教育，另一方面通过社区层面的公众参与和互动来提升居民的环保意识。

3.2  城市尺度的废物管理系统

在城市尺度，马尔默的废弃物管理系统采取了公私合作的经营模式。区域性的废物管理机构“公众与科学之南方水务”（VA SYD：Vetenskap & Allmänhet SYD）和斯萨乌（Sysav）都是政府成立的公共机构，对当地的城市废物收集有一定的垄断性。经过分类回收后的废物进一步的加工运输则通过引入社会资本和私营企业，形成一定的市场竞争。无论是西港Bo01，还是奥古斯滕堡生态城，尽管社区内的垃圾收集设施略有差异，但垃圾分类的标准和流向都与马尔默市的城市废物管理系统相衔接（图6）。

图6  马尔默废弃物管理经营模式

VA SYD是由斯康纳省多个市政府联合成立的专门负责废水和废物管理的机构。居民每年向VA SYD支付垃圾处理费，用于购买垃圾处理服务。除了社区内的日常垃圾回收点，VA SYD还在区域内建有一些相对较大的公共回收站，居民可以将大件废物或有毒废物送往这些回收站专门处理。在实际运营中， VA SYD将不同的垃圾处理服务外包给一些专业企业完成。例如：真空管道系统由恩特华（Envac）公司设计安装，一般回收点的清洁维护由朗赛尔（Ragn-Sells）公司负责，运输企业里诺诺顿和奥森斯负责从社区垃圾收集点和公共回收站将分类的垃圾运输至区域回收中心。通过引入这些私人企业，废物管理系统的整体效率得以提高。

Sysav是由14个市政府联合成立的非营利机构，负责运营具体的废物处理设施，包括垃圾焚烧厂和餐厨垃圾堆肥发酵厂。垃圾焚烧厂为热电联供，餐厨垃圾堆肥发酵后可生产有机肥和沼气，沼气为当地的公交汽车提供能源。2016年Sysav共收集处理了33700吨餐厨垃圾，并提供了马尔默和布尔勒夫60%的区域供暖。投入社区垃圾分类点的塑料、玻璃等可回收材料也通过垃圾转运运输到Sysav的区域回收中心，然后转交给专业的再生材料生产企业负责进一步的循环利用。

3.3  引入生产者责任延伸机制

城市废物管理系统有效实现了从社区到处理中心的垃圾分类回收与再利用，但是这种市政废物管理系统仍然主要聚焦于废物产生以后的末端处理环节。这种方式并没有触及废物产生的根本机制，因此无法从源头扭转废物日益增长的趋势。

1988年，托马斯·林赫斯特在对瑞典环境部的报告中首次提出生产者责任延伸制（Extended Producer Responsibility）的概念，试图通过重新划分废物管理的责任，让生产者对其产品承担更多废物管理的责任，从而激励企业从产品全生命周期的角度，考虑资源效率和环境影响。

生产者责任延伸制度的引入一方面为地方公共废物管理系统增加了一定的资金来源，另一方面促使企业有动力通过改进产品设计和商业模式的创新减少废物的产生，提高材料的可循环利用性。在现实中，一些企业联合起来建立生产者责任组织，共同承担产品废弃后的回收责任。其中一些生产者责任组织的回收体系也进入到社区之中，成为与城市废物管理系统相平行的另外一个废物回收与循环利用体系。生产者责任组织的回收系统与城市废物管理的回收系统有一定的交叉和重叠。以“包装材料和报纸杂志生产者责任组织”（FTI: Förpacknings & Tidnings Insamlinge）为例，生产者会在消费者购买产品的时候收取一定的押金，交给FTI。FTI用这笔钱资助零售商建立和运行逆向物流网络，消费者将饮料瓶等废弃包装投放到商场内的自动回收机，可以获得一定的押金返还。FTI也可以向斯萨乌支付一定的费用，回收消费者丢弃到垃圾桶中的废弃包装物（图7）。最终FTI需要保证市面上的废弃包装和废报纸杂志达到政府制定的回收和循环利用目标。

图7  FTI在社区中设置的废报纸和废包装专用回收箱（左），超市中设置的废弃灯泡和聚对苯二甲酸类（PET）塑料瓶专用回收机（右）

4  城市“零废弃”运动对我国的启示

综上所述，马尔默城市废物管理系统一直由地方政府主导，其内容与形式随着社会环保理念与技术发展而更新变化。早期马尔默废弃物回收处理以维护城市环境卫生为主要目标，主要采取填埋的处置方式。瑞典“零填埋”法律出台之后，垃圾焚烧发电并供热成为马尔默最主要的城市废物处理途径。近年来，为了促进资源的循环利用，废物管理系统扩大了私人资本的参与，通过公私合作的模式，在回收、处理、循环利用等环节引入多元化主体，逐步减少垃圾焚烧发电所占比例，致力于发展新的再生利用技术，为“零废弃”运动注入了新的活力。瑞典马尔默的“零废弃”发展经验对于我国城市废物管理体系的建设规划具有一定借鉴意义。

4.1  新技术推广的社会适用性

我国城市废物管理近些年来比较热衷于新技术的研发与应用。从西港社区和奥古斯滕堡的发展经验来看，新技术的开发和应用需要与特定的社区空间和应用场景相适应，并与城市废物管理处置的基础设施系统相衔接。西港社区采用的封闭式真空垃圾管道系统是社区回收技术创新的有益探索，但该系统并没有在马尔默市得到广泛推广。该技术曾在2010年被引入我国，在北京电力医院、天津生态城、广州亚运城社区等项目中有示范性的应用。但实际情况是真空管道系统大多变成房地产商宣传的噱头。以广州亚运城社区为例，由于运营成本较高，以及无法与城市废物处理系统对接，2010亚运会结束后封闭自动垃圾系统便停止运行，恢复传统的垃圾箱投放方式。由此可见，新技术的应用离不开特定的社区场景，也不能脱离城市废物管理的现状。

4.2  多层次管理系统有效衔接

垃圾分类和循环利用涉及多层次管理系统的有效衔接，包括国家层次的资源效率宏观目标与支持循环经济发展的政策体系，城市尺度的废物管理系统和基础设施建设，以及社区尺度便于分类投放和循环利用的生活空间建构。从马尔默奥古斯滕堡生态城的案例来看，尽管奥古斯滕堡的居民大多是来自海外的新近移民，并没有像当地人一样接受过垃圾分类的系统化教育，但在良好的社区分类设施和指引体系的引导下，仍然能够普遍按照8类垃圾分类的标准进行垃圾投放。由此可见，除了普及性的公众教育和宣传，城市和社区尺度的空间规划与设施完善对消费者行为的改变也是非常重要的。早在2000年，住房和城乡建设部就曾率先在北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳、厦门等8个城市试点垃圾分类收集。但无论民间自发的垃圾分类尝试，还是政府的示范项目，大多都难以维系。其中的一个根本原因就在于社区尺度的分类活动与城市尺度的基础设施和管理系统难以有效衔接。2017年3月，国家发展改革委、住房和城乡建设部发布《生活垃圾分类制度实施方案》的通知，在46个城市强制推行生活垃圾分类。新一轮宏观政策推动无疑需要地方层次的政策配套与行动落实。

4.3  探索生产者责任延伸机制

随着我国城市经济发展水平的不断提升，废物量不断增长，处理难度增加，处理设施的邻避问题日渐突出，探索新的废物管理机制，从源头激励废物减量和促进循环利用的需求也越来越紧迫。瑞典引入生产者责任延伸机制的经验对我国当前城市循环经济体系建设具有特别重要的借鉴意义。2017年国家发改委公布了《生产者责任延伸制度推行方案》，率先确定对电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物等4类产品实施生产者责任延伸制度。这一政策将对我国城市目前现有传统资源再生和废物管理系统带来显著的冲击，再生利用和废物处理的设施、回收体系的空间布局和运营模式等都将在新的责任划分原则下，面临结构调整和利益重组。比较而言，瑞典是在已经相对完善的城市废物管理系统上增加生产者责任延伸制度，作为现有的废物管理系统的资金和回收渠道的补充，而中国原有城市废物管理系统的建设并不完善，给生产者责任延伸制度提供了更大的创新和发展的空间。发挥相关主体的主动创造性，共同推进城市和社区向着“零废弃”的目标发展，是中国探索城市可持续发展的重要方向。

作者：罗朝璇，北京大学城市与环境学院硕士研究生。 [e-mail]

童昕，博士，北京大学城市与环境学院副教授。 [e-mail]

黄婧娴，瑞典隆德大学人文地理系

【专家点评】城市零废弃运动是以瑞典为首的欧洲部分城市开展的新型地方循环经济探索，目的在于推进资源节约集约利用和减轻市政处理成本，提升城市居民可持续消费意识，导控城市居民消费行为。该论文抓住了当前欧洲城市居民生活行为引导—企业生产责任提升—市政运作管理的研究热点，选题具有新意，研究设计科学合理，论述充分，行文规范。

<引文格式> 罗朝璇, 童昕, 黄婧娴. 城市“零废弃”运动：瑞典马尔默经验借鉴[J]. 国际城市规划, 2019, 34(2): 136-141.

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编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟

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