期刊精粹 | 健康影响评估及其在城市规划中的应用探讨——以旧金山东部邻里社区为例【2019.3期】
——精华版——
改革开放40年来，人民健康水平和身体素质不断提高。然而，城市化、老龄化以及生活方式变化等因素正带给我们全新的健康挑战。比如，我国两周患病率【被调查居民中两周内患病人次/调查总人数】及慢性疾病患病率不断攀升，心脑血管疾病、肿瘤和慢性呼吸系统疾病这“三座大山”正困扰着我们整个社会。为此，我国确立了健康中国战略，并通过《“健康中国2030”规划纲要》，提出要全面建立健康影响评价评估制度，系统评估各项经济社会发展规划和政策、重大工程项目对健康的影响，以促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程。
作者在学生时代有机会参加了健康影响评估培训，并考察了部分城市健康影响评估探索具体经验，这在我心中种下了探究健康影响评估的种子。城市规划的制定会直接或间接地影响到人们生活的物质环境和社会环境，并最终通过各种途径影响人们的健康状况。因此，城市规划一直是健康影响评估应用的重要领域。我国已有研究已注意到探讨城市规划健康影响评估的重要意义，但总体上仍然处于初步探索阶段，对健康影响评估及其应用于城市规划的内涵及面临的许多具体问题均缺乏深入探究。基于此，我们写下这篇文章以进一步推动对这个问题的理解。
文章首先阐述了城市规划健康影响评估的内涵，认为它是运用一系列手段分析和评估城市规划项目和决策对特定人群健康的潜在影响及其在该人群中的分布，并提出健康促进建议的框架、方法、工具和实践。具体来说，它分析、测度和评估城市规划决策和项目涉及的各个要素对人群健康决定因素、人群健康结果以及人群健康公平的潜在积极或消极影响，并探讨这些潜在的健康影响在人群中的分布，最后从公共健康的视角提出管控这种潜在影响的建议。同时，文章还就健康影响评估应用于城市规划的目标、程序、性质、方法、成果和对象等进行了探讨。
在此基础上，文章以旧金山市东部邻里社区区划健康影响评估实践探索为例，探讨健康影响评估应用于城市规划涉及的一些具体问题，比如评估目标、原则、程序、过程、工具及机制等。进一步，从评估技术研发和评估机制设计两方面，对健康影响评估应用于城市规划需解决的关键问题进行延伸讨论。文章认为，评估技术主要解决健康影响评估应用于城市规划面临的一系列程序和方法等问题，涉及如何确定评估目标和原则，以及如何研发评估工具等；评估机制则主要解决健康影响评估应用于城市规划面临的制度保障和参与机制等问题，需要结合实际情况进行设计。文章最后就我国在城市规划中发展健康影响评估提出一些建议。本篇文章是作者以往文章的延续，如果感兴趣可以检索相关文献。让我们积极响应“共建共享、全民健康”的国家号召，积极推进健康影响评估在城市规划中的应用和实践吧！
——全文——
【摘要】在应对健康挑战及建设健康中国背景下，如何将健康理念融入城市规划正成为我国规划学者关注的前沿问题之一。国际上已有探索表明，健康影响评估为规划师解决这一问题提供了一条创新途径。我国目前已认识到将健康影响评估应用于城市规划的价值，但已有研究仍处于初步阶段。基于此，本文首先阐释健康影响评估及其应用于城市规划的内涵。然后，以旧金山市东部邻里社区区划健康影响评估实践探索为例探讨健康影响评估应用于城市规划涉及的一些具体问题，比如评估目标、原则、程序、过程、工具及机制等。在此基础上，从评估技术研发和评估机制设计两方面进一步讨论健康影响评估应用于城市规划需解决的关键问题，最后就我国在城市规划中发展健康影响评估提出一些建议。
引言
我国当前正面临严峻的公共健康挑战。第五次国家卫生服务调查结果显示，2013年我国居民两周患病率由2008 年18.9%提高到24.1%，15岁及以上人口有医生明确诊断的慢性疾病患病率由2008 年24.1%提高到33.1%【根据《中国自我保健蓝皮书（2015—2016）》，中国确诊的慢性病患者已超过2.6亿人，慢性病死亡占居民总死亡的85%，同时慢性病呈现年轻化趋势】，与此同时居民医疗费用负担在不断增加。为此，我国制定了“推进健康中国建设”的宏伟目标，通过了《健康中国2030规划纲要》，提出“要把人民健康放在优先发展的战略地位”【来源于习近平2016年在全国卫生与健康大会上的讲话】，并要求各级政府建立“把健康融入所有政策”【详见2016年11月国家卫生计生委等部门印发的《关于加强健康促进与教育的指导意见》】的长效机制。正如全球顶级医学杂志《柳叶刀》刊发的论文及其他众多研究表明的那样，城市规划与设计在应对公共健康挑战，特别是在预防慢性疾病和健康促进方面能够扮演积极的角色。在此背景下，我国城市规划与公共健康的跨学科研究逐渐兴起，成为学者们关注的热点领域之一。其中，如何将健康理念融入城市规划这一公共政策，进而发展健康城市规划策略目前正成为规划学界关注的前沿问题之一。
国际上已有探索表明，健康影响评估（health impact assessment）是一种能帮助规划师将健康理念融入城市规划决策的创新工具。因此，在我国城市规划当中应用健康影响评估也可望为我们实现将健康理念融入城市规划，进而发展健康城市规划策略提供一条有价值的途径。过去几十年中，我国城市规划在促进经济社会发展中取得了诸多成就，但同时也存在许多问题。比如，一些不合理的城市规划决策正导致诸如环境恶化、设施短缺和社会隔离等问题，而它们正对相关人群健康及其决定因素产生不利影响。在这种情况下，对城市规划项目与决策展开健康影响评估一定程度上可以规避或减缓不合理规划决策对人群健康可能产生的消极影响。与此同时，《健康中国2030规划纲要》提出我国要全面建立健康影响评估制度，要求对城市规划在内的各项经济社会发展决策展开健康影响评估；《“十三五”全国健康促进与教育工作规划》明确将健康影响评估作为专项行动加以推进。因此，当前探讨健康影响评估及其在我国城市规划当中的应用问题可谓恰逢其时。
我国已有研究已认识到这种探讨的重要意义，但总体上仍处于初步阶段，目前对健康影响评估及其应用于城市规划的内涵及面临的许多具体问题均缺乏深入探究。基于此，本文拟首先阐释健康影响评估及其应用于城市规划的内涵。然后，以旧金山市东部邻里社区区划健康影响评估实践（下称“ENCHIA实践”）为例探讨健康影响评估运用于城市规划当中涉及的一些具体问题，比如评估目标、原则、程序、过程、工具及机制等。在此基础上，基于ENCHIA实践经验，从评估技术研发和评估机制设计两方面进一步讨论健康影响评估应用于城市规划需解决的关键问题。最后，就我国在城市规划中发展健康影响评估提出一些建议。
1 内涵阐释
1.1 健康影响评估及其发展
1999年世界卫生组织欧洲地区办公室发布的《哥登堡共同议定书》为健康影响评估做出经典的定义，将其视为“评判一项政策、计划或者项目对特定人群健康的潜在影响及其在该人群中分布的一系列相互结合的程序、方法和工具”。具体来说，健康影响评估主要目标是通过分析与评估政策、规划、计划和项目等对特定人群健康（如疾病、损伤以及精神健康等）、健康决定因素（health determinants）及健康公平（health equity）产生的潜在积极和消极影响，并将这些信息以及相应的建议知会给决策者，帮助他们做出更有利于公共健康目标的选择。通常而言，健康影响评估程序可分为筛选、界定、评价、建议、报告、评估以及监测等阶段，分析方法涉及流行性病学、环境影响分析、风险分析、成本—受益分析以及社区参与等。健康影响评估具有广泛的应用领域，涉及交通、经济、就业、城乡规划、住房、农业以及基础设施等。但值得注意的是，健康影响评估的工作对象往往是那些没有将健康促进作为其初始或者主要目标的政策、规划和项目等。总之，健康影响评估是实现“把健康融入所有政策”的一种重要框架、方法、工具和实践。
从全球范围来看，健康影响评估出现于1980年代（图1）。最早可追溯到当时为发展中国家评估大型基础设施项目对健康影响所展开的实践，以及在欧洲北部和澳大利亚推行的一些健康政策。早期健康影响评估主要是在环境影响评估基础上展开的，通常被认为是环境影响评估中健康问题的延伸。1986年，第一届全球健康促进大会形成的《渥太华宣言》提出要系统评估快速变化的环境对健康的影响，以保证社会和自然环境有利于人群健康的发展。1990年代，健康影响评估作为独立的评估实践逐渐发展起来。1990年英国海外发展管理局发起了利物浦健康影响计划。1993年，第一个健康影响评估工具被英属哥伦比亚政府健康和老年人管理部门开发出来。1999年，WHO欧洲地区办公室发布关于健康影响评估的《哥登堡共同议定书》（图2），对健康影响评估的定义、价值、方法及程序等进行了论述，确立健康影响评估四条核心价值，即民主、公平、可持续发展以及证据的伦理使用，成为健康影响评估发展史上的重要里程碑。
图1 健康影响评估发展史上的重要节点
图2 健康影响评估的方法和基本程序
进入21世纪，许多国家和组织展开了健康影响评估实践探索。英国等欧洲国家较早展开了健康影响评估探索实践，总结形成了《默西赛德健康影响评估导则》，出版了第一本以健康影响评估为题的专著，并将健康影响评估融入到战略环境评估当中。美国自1999年旧金山市公共健康部门针对旧金山市最低工资提案展开健康影响评估以来，已有多个城市和组织持续展开健康影响评估实践探索和研究工作。截至2016年，美国大约有超过380个健康影响评估实践已经或者正在展开。澳大利亚、加拿大、新西兰以及泰国等国家也积极推进健康影响评估的实践发展，并且将健康影响评估融入到环境影响评估法规当中。目前，健康影响评估在世界范围内正处于蓬勃发展阶段，涉及经济发展、休闲游憩、城乡规划、能源、住房、环境以及交通等多个领域。
1.2 健康影响评估运用于城市规划的内涵
城市规划的制定会直接或间接地影响到人们生活的物质环境和社会环境，并最终通过各种途径影响人们的健康状况。因此，城市规划一直是健康影响评估应用的重要领域。基于前面对健康影响评估的讨论，本文将健康影响评估应用于城市规划的内涵界定为：运用一系列手段分析和评估城市规划项目和决策对特定人群健康的潜在影响及其在该人群中的分布，并提出健康促进建议的一种框架、方法、工具和实践。具体来说，它分析、测度和评估城市规划决策和项目涉及的各个要素（土地使用、道路交通以及休闲娱乐设施等）对人群健康决定因素（住房条件、空气质量以及食品供给等）、人群健康结果（疾病、危害以及损伤等）以及人群健康公平的潜在积极或消极影响，并探讨这些潜在的健康影响在人群中的分布，最后从公共健康的视角提出预防和管控这种潜在影响的建议和措施（图3）。以下进一步阐释。
图3 健康影响评估应用于城市规划的概念框架
（1）性质。从以上界定可以看出，健康影响评估运用于城市规划在性质上是一种前瞻性的影响评估，重在探究潜在城市规划项目和决策对人群健康产生的潜在影响，而不是回溯式的实施后评价。当然，评价城市规划实施对人群健康产生的直接影响十分重要，但是健康影响评估应用于城市规划重点在于从决策上评估那些潜在的健康影响。
（2）目标。健康影响评估运用于城市规划的主要目标是通过分析和评估城市规划决策和项目对特定人群健康的潜在影响，并将这些信息知会给城市规划决策者，帮助其形成更有利于公共健康目标的城市规划决策。因此，它是实现健康城市规划决策的实践和工具。
（3）程序。与健康影响评估通用程序类似，本文认为健康影响评估运用于城市规划的评估程序也可以分为范围界定、初步筛选、影响评价、政策建议以及评估监测等环节（图4）。当然，根据项目实际情况，这些环节也可以进行适当调整。
图4 健康影响评估应用于城市规划的程序及其解释
（4）方法。与其他健康影响评估一样，运用于城市规划的分析方法需要结合实际项目和评估目标综合确定，可能是单一方法也可能是综合方法。一般而言，评估过程中可能涉及的方法包括流行性病学、因果路径分析、风险分析、成本收益分析、工作坊以及社区参与等。
（5）成果。通常而言，健康影响评估会生产一系列健康促进的建议和措施。健康影响评估运用于城市规划除了分析城市规划决策和项目对特定人群健康产生的潜在影响，也将形成一系列预防和管控健康影响的建议，使得潜在的健康影响得到最优处理，进而实现健康城市规划的目标。
（6）对象。城镇体系规划、城市总体规划、详细规划、城市设计以及各专项规划等都潜在对人群健康产生影响，因此它们都是健康影响评估应用的对象。按照不同尺度，健康影响评估运用于城市规划可涉及区域、城市、社区以及具体建设项目等。当然，健康影响评估在每个尺度上的工作内容有所不同。
2 案例研究
2.1 案例选取及背景
随着人们逐步认识到建成环境对人群健康及健康平等的潜在影响，美国和英国等发达国家越来越多的城市和地方政府开始探索将健康影响评估运用于城市规划实践当中，以帮助决策者制定更加健康的城市规划。旧金山市是美国第一个持续展开健康影响评估的城市，至今已经展开了涉及城市规划、交通以及住房等多个领域的几十项相关探索，在国际上具有较大影响力。在众多探索中，2007年完成的ENCHIA实践是美国针对城市规划项目展开健康影响评估的首次探索，并且引发了旧金山市后续的一系列针对城市规划项目的健康影响评估实践，在健康影响评估应用于城市规划的发展史上具有典范意义。作为经典案例，它不仅表明健康影响评估应用于城市规划的重要价值，也对应用实践中面临的一些具体问题进行了探索，具有讨论价值。
ENCHIA实践背景首先来源于旧金山市城市更新过程中社区发展的利益诉求。1990年代中后期，旧金山市由于高新技术的迅猛发展吸引大量人口涌入。为满足不断增长的住房需求，旧金山市批准了一批点式区划（spot zoning）【本文将spot zoning翻译为“点式规划”，它是区划运用到特定地块的一种方式。它可能有利于某个地块，而与更大范围内区划或城市总体规划存在冲突，从而损害整体利益】项目，以推动城市更新。但由于缺乏整体规划，这些项目对原有社区往往产生不利影响，比如安全、噪音及环境污染等问题。旧金山市东部邻里社区在历史上是工业和居住的混合社区，由米申（Mission）、波特雷罗山（Potrero Hill）以及南市场（South of Market）等社区组成（图5），居住着大量低收入者和多样化种族人群。在城市更新过程中，为防止点式区划批准的土地开发对社区可能产生的不良影响，这些社区逐渐形成反拆迁联盟（Mission Anti-displacement Coalition），要求规划部门在城市更新前制定相应的社区发展规划与区划方案。在这种诉求下，2002年旧金山市规划部门启动了东部邻里社区区划编制工作。在区划方案出来后，反拆迁联盟及社区利益相关者要求按照法规对它展开环境影响评估，但同时担心环境影响评估对经济社会影响缺乏足够的关注。在了解到人群健康与建成环境息息相关后，他们要求旧金山市公共健康部门对区划方案展开健康影响评估，以全面了解区划方案对社区产生的各种潜在影响。
图5 ENCHIA实践范围
与此同时，旧金山市公共健康部门在实践中越来越认识到城市规划对人群健康能够产生重要影响，并认为将城市公共健康问题融入城市规划决策是其重要职责。自1999年开始，旧金山市公共健康部门展开了包括工人基本工资、三一广场住房拆迁等项目的健康影响评估工作，并认为健康影响评估在将健康理念融入这些决策中发挥了重要作用。正是在这种情况下，旧金山市公共健康部门最终同意东部邻里社区反拆迁联盟及社区利益相关者要求对区划方案展开健康影响评估的诉求。于是，ENCHIA实践探索便应运而生。下面以ENCHIA实践为例，对健康影响评估应用于城市规划涉及到的一些具体问题进行探讨。
2.2 评估目标与原则
为了响应社区成员的诉求，ENCHIA实践的目标就是分析和评估初步形成的区划方案对米申、波特雷罗山以及南市场等社区人群健康及其决定因素产生的潜在影响，并提出相应的优化和调整建议，以确保区划方案对社区人群健康不利影响最小化、有利影响最大化。具体来说，这一实践的目标包括如下五个方面：（1）分析土地使用规划和区划控制对健康决定因素（包括住房、就业和公共基础设施）的潜在影响；（2）基于健康促进的角度为土地使用政策和区划控制提供优化建议；（3）检验健康影响评估方法的可行性；（4）激励公众参与；（5）提升机构间协同工作的能力。
在此目标下，ENCHIA评估委员会确定了一系列具体的评估原则，以确保评估工作的顺利进行。这些原则包括：（1）评估环境影响评估中未考虑的社会和经济影响；（2）使用广义的健康定义来分析规划产生的潜在影响；（3）为利益相关者创造参与机会；（4）允许参与者参与决定评估范围；（5）重视社区经验并将其作为重要证据；（6）运用科学方法解决可能出现的技术问题；（7）在决策中采用审议的方法，进而建立共识。
2.3 评估程序与过程
ENCHIA实践基本遵循健康影响评估的一般程序，即范围界定、初步筛选、影响评价、政策建议以及评估监测等。通过范围界定以及初步筛选程序，评估委员会确定了ENCHIA实践的具体工作范围（即米申、波特雷罗山以及南市场等社区）以及针对区划方案展开健康影响评估关注的关键问题（比如土地使用、开放空间以及交通规划等）。在此基础上，ENCHIA实践分要素和议题对城市规划涉及到的健康决定因素展开影响分析与评价，并形成政策建议和评估监测方案，最终知会给决策者。
具体来说，整个过程分七个阶段，从2004年开始共耗时18个月（图6）。其中第一、第二阶段为评估准备阶段，主要是设计评估流程、组建评估委员会以及确立工作原则。第三到第五阶段为评估分析阶段。首先是确定健康城市愿景。经多轮讨论，评估委员会形成的健康城市愿景包括环境管理、可持续和安全交通、公共服务设施、健康住房以及健康经济等方面。然后，评估委员会将健康城市愿景分解为27个具体社区健康目标，同时认为这些健康目标的实现将会为社区带来更多、更公平的健康资源。在此基础上，评估委员会将社区健康目标进一步分解为超过100个可测度的社区健康指标，以量化社区在健康目标方面的具体表现。最后，评估委员会收集基线数据，并将其进行可视化处理，同时分析其离健康目标可能存在的差距。比如，“距离社区公园1/4英里以内的住户比例”是一个测度居民接近公园、开放空间和设施的指标。评估委员会首先收集社区基线数据和分析指标现状，然后绘制该指标的可视化地图，并将其与相关标准或者理想城市数据进行比较、分析和评价。经过几个月的工作，评估委员会完成对所有指标的基线数据收集以及评价分析。第六阶段是政策与战略形成阶段。在对每项指标各种数据进行分析和评价基础上，评估委员会形成27份针对区划方案调整以及社区发展的政策和战略（图7），并最终以政策简报的形式知会给规划决策和相关政策制定部门。
图6 ENCHIA实践过程与阶段
2.4 评估工具与机制
在探索过程中，ENCHIA实践创建了健康发展测度工具（图8,图9）。它共分为六个部分：（1）健康城市愿景，它是由环境管理、可持续和安全交通、公共安全、公共基础设施、商品和服务的获取、充足和健康的住房、健康经济、社区参与等七个要素构成；（2）27个社区健康目标，被认为能给旧金山市社区与居民带来更大更公平的健康资源；（3）100多个可测度指标，用来衡量现实与目标的差距，以及评价项目和政策的影响；（4）指标基准数据，用于描述城市健康的现状情况；（5）发展目标，用以描述土地使用和交通规划等要素的发展目标或行动；（6）基于健康的理论，一套关于人群健康及其影响因素的知识或数据，为健康目标和指标设计提供依据。健康发展测度工具不仅解决了ENCHIA实践面临的关键技术问题，也为规划师、开发商、政府机构以及社区组织等提供了一套用于评估规划决策和政策潜在健康影响的指标系统。旧金山市十分重视健康发展测度工具的推广和应用，不仅建立了基于指标的数据网站，同时还积极推动城市政府在城市总体规划、区划以及相关政策中使用该工具。
图8 健康发展测度工具的结构
图9 健康发展测度工具的要素与指标
ENCHIA实践还形成了一套以评估委员会为核心，由公共卫生部门主导、相关部门、社区组织及利益相关者共同参与的评估机制。ENCHIA实践在评估准备阶段组建了由25个组织或个人组成的评估委员会。评估委员会成员代表不同利益，涉及社区规划、经济发展、环境、住房、交通、粮食系统、儿童发展以及小企业发展等。评估委员会设计了整个评估流程以及确立了工作目标和原则，持续推进评估工作的前进。参与的相关部门包括规划局、交通局、警察局、娱乐和公园管理局、重建机构以及监督办公室等。同时，还涉及到美国肺协会、亚洲邻里设计以及公民住房公司等机构。此外，还组建了一个技术咨询委员会，成员是来自不同学科的学者和专业人士，涵盖城市规划、公共卫生、环境卫生和保护、法律、住房、社区发展以及经济学等，他们为评估过程提供持续的咨询。这一评估机制不仅保证评估工作顺利和客观进行，同时激发了广泛的参与。
2.5 案例的成败之处
作为美国首次就区划项目展开健康影响评估的尝试，ENCHIA实践既有成功也有挑战的地方。从成功方面来说，它一定程度上检验了健康影响评估应用于城市规划、进而改善公共健康的可行性。ENCHIA实践从公共健康的视角为东部邻里社区区划修编提供了相应的政策建议，城市规划部门接受了它们，并且承诺在后续规划修编中尽可能地采纳它们，以促使健康理念融入到规划当中【需要说明的是，由于资料所限，本文不能明确东部邻里社区区划最后修编中是否以及多大程度采用了健康影响评估所提出的政策建议，进而是否以及多大程度地改变规划了结果，这不能不说是一个遗憾】。其次，它帮助项目参与者更深刻地理解城市规划各个要素与人群健康及其决定因素之间的关系，以及健康影响评估应用于城市规划面临的机遇与挑战，并促使各方就继续展开城市规划项目健康影响评估达成共识。再次，它就健康影响评估应用于城市规划的一些具体问题展开了探索，开发了健康开发测度工具，对后续相关评估项目起到较好促进作用。此外，它促进了城市规划部门与公共健康部门之间的合作，使得城市规划部门认识到其在健康促进中的潜在价值，并通过一系列的社区工作营活动，吸引了社区居民、规划师、健康专家以及环境学家等参与到评估过程，形成广泛的公众参与机制。
当然，ENCHIA实践也存在一系列挑战。首先，当时一些参与者对于城市规划与公共健康的关系，以及健康影响评估方法等缺乏足够了解，这一定程度阻碍了评估实践的顺利推进。一些项目参与者甚至认为由于难以全面揭示城市规划各要素影响人群健康及其决定因素的机制，因此对评估过程与结果缺乏足够的信心。其次，一些城市规划官员尽管认识到其保障公共健康的职责，但是对于与公共健康部门合作的价值仍保持怀疑，认为ENCHIA实践与正式的规划编制工作存在竞争和重复，因为它所关注的许多问题（比如确保道路安全与社区公共服务合理配置等）实质上也是城市规划工作的重点。再次，ENCHIA实践由公共健康部门主导，但是由于公共健康部门拥有的权力和职能有限，不能够决定区划方案修改是否以及多大程度采用评估所形成的政策建议，这使得评估结果最终落地难以得到保障。此外，这些挑战还涉及一些参与人员和机构因为各种原因中途退出、区划方案编制延迟、部门壁垒、政治压力以及相关经验的不足等。
3 讨论与建议
3.1 相关讨论
尽管存在一些挑战，ENCHIA实践充分表明：健康影响评估应用于城市规划确实可以为我们提供了一种在理论和实践层面将公共健康问题融入城市规划决策的框架、工具和方法，同时能够促进城市规划专家、公共健康专家以及其他社会专家等相互合作，实现共同健康促进的目标。依据ENCHIA实践经验，笔者认为健康影响评估应用于城市规划需要解决两方面关键问题：评估技术的研发与评估机制的设计，以下就其展开进一步讨论。
评估技术主要解决健康影响评估应用于城市规划面临的一系列程序和方法等问题。以ENCHIA实践为例，这些评估技术涉及到如何确定评估目标和原则，如何设计评估程序与过程，如何采集和使用证据，以及如何研发评估工具等。其中，评估工具的研发是评估技术形成的关键所在，主要包括指标工具以及各评估环节的具体操作工具设计。指标工具是一套用于测度城市规划项目和决策在健康目标上具体表现的系统，主要包括确定健康目标、要素、内容与具体指标，以及阐述基线数据、规划数据与证据库的生成和运用方法。比如，ENCHIA实践提出的健康发展测度工具（the healthy development measurement tool）以及其后发展形成的旧金山指标工程（the San Francisco indicator project）等。具体操作工具涉及确定评估过程中筛选、界定、建议及反馈等环节的具体操作程序、方法和策略等，通常是以问题清单形式呈现。比如，明尼苏达州大学开发的“为健康设计”（design for health）健康影响评估工具就以检查清单（checklist）的形式来帮助评估人员顺利地展开具体评估工作。评估工具的研发不仅为评估工作提供了关键技术，也对健康城市规划策略的制定具有指引作用。
评估机制主要解决健康影响评估应用于城市规划面临的制度保障和参与机制等问题。由于对城市规划项目和决策展开健康影响评估涉及不同学科和部门，不仅有规划师和公共卫生专家参与，还包括环境专家、社会学家、社区参与者以及其他利益相关者，因此如何建立一个运作高效的评估机制是健康影响评估应用于城市规划必须解决的难题。在ENCHIA实践经验中，它形成了一套以评估委员会为核心，由公共卫生部门主导、相关部门、社区组织及利益相关者共同参与的机制，涉及多个具体参与者。笔者认为，评估机制的设计要结合每个国家和城市的制度现状，可分为外部机制问题和内部机制问题。外部机制重点关注制度建设和部门协调，提出对城市规划展开健康影响评估的制度建设，以及规划和卫生等部门协同的具体方案。内部机制重点关注评估过程中官员、专家、民众、社区成员以及利益相关者等的作用及相互协调机制，提出各参与主体的协同方案。评估机制的建立不仅能保障评估工作的顺利进行，同时能够激发社会广泛的参与到健康促进工作中来。
3.2 主要建议
以上对健康影响评估应用于城市规划的相关问题进行了初步探讨，这些探讨也充分说明它在应对公共健康挑战和建设健康中国中所具有的潜在价值。然而，到目前为止，我国仍然没有建立起相应的健康影响评估制度。尽管确保人体健康是环境影响评价的目标之一，但由于环境影响评估重点关注规划、计划、项目和政策对环境健康产生的潜在影响，而对人体健康往往重视不够。因此，如何落实《健康中国2030规划纲要》提出的全面建立健康影响评价评估制度，进而推动健康影响评估应用于城市规划项目与政策是当前首要关注的问题。各方应积极推动建立健康影响评估制度，将其作为项目立项和重要决策审批的重要基础。同时，应发挥卫生与健康部门主导作用，与环境、规划和发展等部门共同制定相关政策、法规和技术指南。城市规划部门也应积极建立相应制度，形成由城市规划部门、卫生部门以及社会组织和利益相关者等共同参与的评估机制，以推动健康影响评估在城市规划中顺利展开。
在相关制度还没有正式确立以前，可以在一些城市规划项目和决策中展开健康影响评估试点工作，对相关问题进行探索，等条件成熟以后再逐步推广实施。ENCHIA实践实际上也是在缺乏健康影响评估正式制度及成熟评估技术条件下展开的试点探索，其不仅有效地帮助规划师将健康理念融入到当地社区发展和规划当中，同时还为其他城市和项目展开类似评估工作提供了经验，输出了健康发展测度工具等理论与技术成果，极大促进了相关实践的发展。我国目前将健康影响评估应用于城市规划实践面临的条件与ENCHIA实践类似，因此也可以通过试点工作和多样化探索，不断积累经验和技术，进而推动其快速发展。建议可以在城镇体系规划、城市总体规划、控制性详细规划、城市设计以及具体建设项目等多个层面或者项目中展开健康影响评估探索工作，以帮助规划师尽可能地将健康理念融入到规划决策与实践当中。
此外，当前我国城市规划与公共健康的跨学科研究刚刚起步，知识和技术储备还难以满足未来展开城市规划健康影响评估实践的需求。特别是，由于城市规划各个要素对人群健康及其决定因素的具体影响机制和途径十分复杂，这对基于询证（evidenced-based）原则展开健康影响评估来说是一大挑战。与此同时，在操作层面我国目前也没有针对城市规划项目与决策的健康影响评估技术指南或准则。因此，未来一方面应鼓励实证研究，广泛积累城市规划影响人群健康的经验证据，发展健康城市规划策略；另一方面应积极探索适合我国国情的评估程序、工具与指标体系，形成相应的评估方法与技术指南，为实践提供支撑。
4 结语
总之，作为重要的公共政策，城市规划对城市人群健康及其决定因素能够产生长远的影响。健康影响评估应用于城市规划可望将积极健康影响最大化、消极健康影响最小化，能够帮助规划师将健康理念融入城市规划项目与决策当中，进而促进公共健康。我们应积极推进健康影响评估在城市规划中的应用和实践，响应“把健康融入所有政策”的号召，使得城市规划项目和决策更加有利于公共健康，进而在应对公共健康挑战以及建设健康中国中发挥有价值的作用。这种努力也将促进健康城市规划理论与实践的创新，助力城市规划学科的发展。
作者：丁国胜，博士，健康城市研究室主任，湖南大学建筑学院，副教授。404097157@qq.com
黄叶琨，湖南大学建筑学院硕士研究生。380725678@qq.com
曾可晶，湖南大学建筑学院硕士研究生。295065909@qq.com
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编辑：张祎娴
排版：徐嘟嘟
本文为本订阅号原创
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