为庆祝中华人民共和国成立70周年，本刊特别策划了“国际视野下现代中国城市规划理论与实践”专辑。从9月6日开始，公众号陆续推送专辑文章，欢迎关注。
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——精华版——
新中国成立以来，我国逐渐形成了包含城乡规划、土地利用规划、国土规划在内的城乡土地利用规划体系。结合不同发展阶段的社会经济特征和土地管理制度，文章选取1978年（改革开放开启城镇土地使用制度改革）、1998年（《土地管理法》修订确立土地用途管制制度）、2008年（《城乡规划法》实施）作为时间节点，将70年来城乡土地利用的规划演进分为四个阶段，详细回顾了我国土地管理领域的重大政策和事件，探析了土地管理制度改革对城乡土地利用规划的影响。
新中国成立初期，城市土地通过划拨无偿使用，土地管理服从于国民经济统一管理，体现出鲜明的计划配置特征。城市规划辅助经济计划落实生产建设空间（图1），土地利用规划主要为农村生产提供适宜的土地条件服务，二者在一定程度上发挥了对发展生产的保障作用，具有明显的工程技术属性，侧重建设管理。
图1 大庆炼油厂（由“城市规划”负责落实的“生产建设空间”）图片来源：http://k.sina.com.cn/article_7158398258_1aaac7d3200100gimy.html?from=mil
土地的无偿使用忽视了市场机制在土地资源配置中的作用，导致土地资源没有得到充分利用。改革开放后，全国各地拉开了城镇土地使用制度改革的序幕。《土地管理法》的修订确立了土地有偿使用制度，国家实行所有权、使用权“两权分离”，退出对土地利用的直接支配，通过发挥土地的资产属性来调动各方面的积极性，对城市土地结构和利用产生了深远影响，也对城乡土地利用规划体系和理念产生了重大影响。在土地资产管理的驱动下，城市规划管理通过“一书两证”控制规划区内土地开发性质和强度，隐性的土地发展权管理开始出现。
对土地资产权利的争夺导致耕地资源大量减少，生态环境逐渐恶化，引起了国家的高度关切。1998年修订的《土地管理法》，明确要求土地资源的保护、利用必须与社会经济发展相协调，强化了土地利用总体规划和年度计划的效力，对保护耕地、节约集约利用土地和保护生态环境发挥了重要作用，土地的资源属性得到凸显。并且，首次在国家层面确立了以用途管制为核心的新型土地管理制度，强调“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方”，从而产生了对土地发展权的两级管理体系。
随着市场经济体制的逐步完善，各类规划都加强了对生态环境的重视程度。2008年《城乡规划法》正式实施，为城乡土地规划管理带来了新变革。城市规划的指导理念向精明增长、紧凑发展和混合用地转型，并把“生态”和“宜居”作为城市发展的重要目标；土地利用规划由注重耕地保护向注重社会经济生态综合效益的可持续发展转变；国土规划的着眼点也从生产力布局转向资源的合理开发保护。生态文明体制改革背景下，以建设用地管控为主的土地用途管制转向山水林田湖全域、全类型国土空间用途管制；中央大力推动多规合一，组建自然资源部负责构建统一的空间规划体系，实现了对两级土地发展权的统一归口管理。
综上分析，伴随土地管理制度的改革，城乡土地利用规划的关注重点渐次演化以及相应的职能逐步叠合，由为生产建设服务为主，到逐步关注土地的经济效益和资产管理，再到发挥规划的宏观调控作用加强对土地资源的综合管理，进而到生态文明建设时期强调对土地的生态功能管理，体现了国家治理体系不断现代化的发展历程。
——全文——
【摘要】作为一切生活和生产活动的载体，土地是各类规划的基本对象，土地利用是各类规划的核心内容。土地管理制度直接决定城乡建设用地供给、土地利用效率、土地增值分配等一系列重要问题，从而影响规划的发展理念与编制实施。我国城乡土地利用的规划具有多类型、多部门管理的特点，伴随土地制度从新中国成立初期的无偿划拨与计划分配，到改革开放后转向有偿使用制度，引入土地市场，逐步形成了国土规划、城乡规划、土地利用规划等多类型规划格局，再到十八届三中全会以来，开展了构建统一空间规划体系的探索。而规划的演变则体现了国家治理体系现代化的过程中，从国家直接支配土地，到“两权分离”下的地方土地发展权管理，再到资源环境约束下中央—地方两级土地发展权分级管理，进而到当前生态文明建设背景下两级土地发展权归口管理的历程。本文在回顾新中国成立70年来我国城乡土地利用的规划演进基础上，探析中国特色土地管理制度的改革变迁及其对城乡土地利用规划的影响。针对土地利用规划关注点的更替，阐释我国城乡土地利用规划的演进路径，解析“建设管理—资产管理—资源管理—生态管理”这一关注重点渐次演化以及相应的职能逐步叠合的过程。
土地是人类社会生产力的重要源泉，是人类生活、生产等一切活动的载体。土地利用是人们根据土地资源固有属性和功能特征，对其进行开发、使用、改善和保护等活动的总称，也是对作为生产资料的土地的利用方式、利用程度和利用效果的总称。在土地利用以及管理中，规划可以被理解为实现未来目标所采取的行动过程与途径，是一种政治行为实施过程、综合协调过程、理性思维过程、调解过程和解决问题的过程。在我国，对城乡土地利用影响最大的规划包括土地利用规划、城乡规划、国土规划。因此，本文将主要梳理新中国成立以来这三种规划的发展历程，结合我国土地管理制度的变革，阐释现代城乡土地利用的规划演变路径与内在逻辑。
1.1 1949—1977年：计划经济体制时期与土地计划性供给
新中国建立之初，城市土地国有与私有并存。1950年《土地改革法》确定了农民的土地所有权，极大地解放了农村生产力，促进了农业经济的发展和政权的稳定。1956年城市土地全面国有化。城市建设总局扩大为城市建设部，统一管理全国的城市规划和城市建设工作；在土地利用总局的基础上成立农垦部，主管全国所有荒地和国有农场的建设工作。自此，开始了城乡土地分割、用地部门分散的管理体制。国有土地以行政划拨方式，无期、无偿、无条件使用，导致城市土地资源浪费严重，利用效率低。国务院于1956年和1958年连续发文纠正和防止国家建设征地中的浪费现象，但在“大跃进”中，又出现了基本建设遍地开花的局面。1960年国家限制城市土地的增加，城市用地不断趋紧。在这个时期，城市规划、土地利用规划的发展都历经起伏。
（1）城市规划的初创、波动与停滞。“一五”计划时期，为支持城市的工业化建设，我国城市规划工作进入了第一个“春天”。城市土地利用包含在城市规划中，主要进行重大项目选址和为工业生产提供配套用地和设施，开展了西安、兰州、太原等八大重点工业城市的规划编制。此后，在强烈的政治形势下，城市规划领域也进入了“大跃进”和“人民公社规划时期”，先后于1958年和1960年两次召开全国城市规划工作座谈会，加快规划编制和修订，并以工业布局、农业作业分区和居民点布局为工作重点。1960年开始“三年不搞城市规划”，规划工作进入波动期。“三线建设”坚持“不建集中城市”方针，自创了大庆新型工矿区和攀枝花山地城市等规划模式。同时，地域生产综合体得以推广，兴建了一批单位大院等综合居住区，但存在用地布局混乱、功能交错等问题。此后的10年动荡时期，规划工作基本处于停滞状态。
（2）土地利用规划以服务农业生产为主要特征。新中国成立初期的重工业化发展方针要求“以农养工”，为工业崛起积累基础，土地利用规划以提高农业生产能力为重点，主要内容包括：农村居民点和经营中心的选址，农村各种农业生产用地的配置，农村交通网、水渠网的配置，各种农业生产用地的内部规划。1954年起，黑龙江、新疆、海南等地相继开展了国有农场的土地利用规划工作，为社会主义农业企业创造了适宜的土地组织条件。1956年、1957年农业部两次发通知要求农业合作社开展土地规划工作，消除不合理的土地利用现象。同时，为了适应全国移民垦荒的要求而开展的移民新村土地规划，对生产建设起到了很好的指导作用。1958—1962年间，根据第二个五年计划的发展要求，全国广泛开展了人民公社土地规划工作，主要任务是适应新的劳动组织和机械化、电气化的发展[4,6]。“三五”时期，积极开展土地规划试点工作，查清土地资源，为实现农村技术改革提供适宜的土地条件；1964年“农业学大寨”及其后的发展，开展了山水林田路村的农村地区综合规划。
1.2 1978—1997年：经济体制转型时期与城市土地有偿使用改革
1978年，农村联产承包责任制的确立和推广，极大地激发了农民的积极性，农业用地所有权和使用权的分离，为城市建设用地使用制度改革提供了有益借鉴。1979年，《中外合资经营企业法》明确规定对外资企业征收土地使用费。1981年深圳特区首先开始征收土地使用费，并在全国范围内推广，拉开了城镇土地使用制度改革的序幕。1982年宪法修订明确了城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。1986年《土地管理法》颁布，相应成立国家土地管理局，标志着我国土地管理工作由单一行政管理转向由行政、法律、经济等相结合的综合管理的新阶段。1987年，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用改革试点，改变以往无偿、无限期、无流动的土地使用制度。深圳市率先以协议、公开招标和公开拍卖的方式，出让了三宗国有土地使用权，将土地使用制度改革付诸实践。1988年《宪法修正案》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。随即，全国人大对《土地管理法》进行了第一次修正，提出国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，并规定国家依法实行国有土地有偿使用制度。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对城镇土地使用权的出让、转让、出租、抵押以及划拨等作了明确规定。这些法规文件的出台为土地市场的形成和发展提供了充分、具体的法律依据。
（1）城市规划率先恢复。党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心上来，城市规划率先得到国家层面的重视。1978年，国务院召开第三次全国城市工作会议，强调“认真抓好城市规划工作”，停滞多年的城市规划工作重新恢复开展。1980年，召开全国城市规划工作会议，提出各城市都要编制和修订城市总体规划和详细规划。1990年《城市规划法》正式施行，要求城市总体规划与土地利用总体规划、国土规划等相协调；确立了规划管理“一书两证”制度，通过对城市规划区内土地开发建设项目的审批来控制项目用地面积、性质、开发强度和其他规划技术指标。结合城市建设用地出让和转让工作，控制性详细规划的雏形开始出现，其核心内容是通过指标控制以使规划实施适应土地出让行为。控制性详细规划涉及地块边界、用地分类、开发强度、利益相关者等一系列问题，是与土地利用结合最紧密的城市规划类型。城市规划领域对城市建设用地标准规范的制定也作出了大量探索。1990年完成我国城市规划技术规范体系中的第一项重要文件——《城市用地分类与规划建设用地标准》的编制工作，该国家标准成为城市总体规划编制时确定用地规划最常采用的方法。住房制度改革和土地使用权市场化后，居住区开始大量建设，为适应土地有偿使用的指导要求，保证城市总体规划的实施，小区详细规划逐步得到推广。
（2）土地利用总体规划初步形成。经济发展、城乡建设、招商引资等工作都把土地作为主要激励因素，导致大量耕地被占用。1981年，国家明确提出要分别制定全国和各省、县的土地利用总体规划。1982年，中央把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”确定为基本国策。1986年，国家颁布了第一部《土地管理法》，明确规定“各级人民政府要编制土地利用总体规划”，相应成立国家土地管理局，试图改变以往分散、低效的土地管理方式。1987年颁发的《关于开展土地利用总体规划的通知》，将土地利用总体规划划分为全国、省、市三个层次，并于同年开始尝试编制全国土地利用总体规划。1993年，《全国土地利用总体规划纲要（1987—2000年）》获得国务院批准。到1996年底，我国大部分省、自治区、直辖市都完成了第一轮土地利用总体规划的编制工作，确立了土地利用规划体系、工作程序和方法体系，市、县、乡级土地利用总体规划也普遍开展。1997年，以“保护耕地为重点、严格控制城市规模”为指导思想，开始了第二轮土地利用总体规划的编制工作。
（3）国土规划大范围试验。总结新中国成立以来土地开发利用的经验教训，我国于1981年开始全面部署和开展国土规划工作。中共中央书记处第97次会议提出“搞好我国的国土整治”“要搞立法，搞规划”。随后，《关于开展国土整治工作的报告》首次界定了国土整治的内涵，包括对国土资源乃至整个国土环境进行考察、开发、利用、治理和保护。1982年，以区域规划为基础，在京津唐、湖北宜昌等10多个地区开展地区性国土规划试点。1987年，《国土规划编制办法》提出，国土规划的基本任务是根据地区优势和特点，从总体上协调国土资源开发利用和治理保护的关系，促进地域经济的综合发展，主要内容包括：确定地区自然资源开发规模和经济发展方向，统筹区域内的重大基础设施建设，合理安排人口、生产和城镇布局，保护整治环境等。1990年完成编制《全国国土总体规划纲要（草案）》，但由于缺乏明确的实施手段等各种原因，未获国务院批准，导致后续的相关工作陷入停滞状态。
1.3 1998—2007年：严格保护耕地国策确立时期与土地用途管制实施
1998年《土地管理法》修订通过，首次以法律形式明确了“促进社会经济的可持续发展”“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”“国家实行土地用途管制制度”等内容，正式确立了以用途管制为核心的新型土地管理制度。为进一步贯彻落实科学发展观，2006年起国务院出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》等一系列文件，要求采取更严格的管理措施切实加强土地调控。“十一五”规划纲要提出推进形成“主体功能区”，通过划定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类功能区，控制国土开发强度，加强政策协调和引导功能。
（1）城市规划公共政策作用加强。1990年代，城市开发建设以资源消耗为代价，导致生态环境和文化遗产屡遭破坏。鉴于这种形势，1996年国务院《关于加强城市规划工作的通知》要求“各级人民政府要切实发挥城市规划对城市土地及空间资源的调控作用”，中央政府将控制建设用地扩张和有效规范城市建设作为宏观调控的重要目标。为此，建设部相继出台《近期建设规划工作暂行办法》《城市规划强制性内容暂行规定》，先后制定了城市绿线、紫线、黄线、蓝线管理办法，确立了禁建区、限建区、适建区管理模式，形成了“三区四线”空间管制手段。2006年修订生效的《城市规划编制办法》，强调了城市规划地位和作用方式的转变，尤其是作为法定规划的城市总体规划和控制性详细规划，已成为“政府调控城市空间资源的重要公共政策之一”。
（2）土地利用总体规划体系确立。1999年，修订后的《土地管理法》开始实施，立法也确定了土地用途管制制度。同年，国务院批准《全国土地利用总体规划纲要（1997—2010年）》；到2000年底，全国各地基本完成从国家到乡镇的五级规划，并开始正式实施。由此，建立了自上而下逐级控制、以土地供给制约引导需求、以耕地保护为基本出发点的土地利用总体规划编制体系。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台，第三轮土地利用总体规划修编正式启动。此轮规划以加强土地管理的宏观调控作用、坚守耕地红线、优化土地利用结构、科学合理利用土地和保护土地生态为主要目的，跳出就土地论土地的局限，注重土地与经济发展、环境保护的互动关系。
（3）国土规划职能调整。1998年，国家机构改革，国土规划职能转入新成立的国土资源部，其定位、功能、内容等也需要进行新的探索。2001年国土资源部印发《关于国土规划试点工作有关问题的通知》，重新启动了国土规划试点，相继完成深圳、天津、广东等多地的国土规划编制工作，创新性地提出以国土资源配置和国土空间开发利用管控为核心抓手的国土规划理念。
（4）地方开展“多规合一”试验探索。针对规划种类繁多、管制手段各异、空间冲突频现的局面，全国各地开展了多规合一试验。2003年，广西钦州首先提出了“三规合一”，开展国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市规划统筹试点实践。2006年，浙江省按照城市规划和土地利用总体规划“两规衔接”的要求开展各县市的规划编制实施工作，综合协调城乡空间布局和各项建设活动。此后，各地从规划编制和管理的协调、职能机构整合等方面，相继开展了多规统筹探索。上海市合并了国土和规划部门，以土地利用规划编制为契机，推进与城市规划的“两规合一”。重庆市开展“四规叠合”工作，除发展规划、城市规划和土地规划外，将生态环境保护规划纳入规划协调的范畴。广州市全面启动“三规合一”工作，探索在不打破部门行政架构的条件下实现“一张图”管控。
1.4 2008年至今：城乡土地规划管理体制变革时期与统一国土空间用途管制
（1）城乡规划区域化、城乡一体化。随着经济体制和社会背景的变化，以往规范城乡规划建设的《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》难以适应城乡统筹发展的时代精神。2008年1月1日，酝酿10年的《城乡规划法》正式实施，确立了城乡规划包括“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”，不仅指导城市健康合理发展，也能规范农村地区的建设行为。2008年《城乡规划法》的实施为城市规划带来了新变革。首先，明确将“城乡规划确定的建设用地范围”作为城乡规划部门行政责任的主要范围。其次，进一步强化了区域化管理的思想，更加重视各级各类城镇的空间关系，这也是落实科学发展观、统筹城乡发展的必然要求。在“一书两证”的基础上增加乡村建设规划许可，改变了以往城市规划无法触及农村建设、农村地区土地资源浪费严重的状态。最后，强化了城乡规划的公共政策属性，更加注重对规划相关利益主体的权责划分及其关系明晰。
（2）土地利用规划强化建设用地空间管制。《土地管理法》明确规定：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当与土地利用总体规划相衔接，突出了土地利用总体规划的基础引导作用，也是对土地利用规划中农村土地规划管理的强大支持和实现耕地保护的法律补充。随着市场经济体制的逐步完善，土地利用规划的目标逐步由保护耕地转向注重社会经济生态综合效益的可持续发展。2008年，国务院批准颁布了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，提出将土地用途管制的思路进一步延展到建设空间与非建设空间的管制上，通过“落实城乡建设用地空间管制制度”，划定规模边界、扩展边界和禁止建设边界，形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区四类空间管制区。当前，我国的土地利用规划采取指标管理、用途管制和建设用地空间管制的调控手段，通过年度计划、农转用制度、项目预审、督查执法来保障实施，尤其强调耕地、基本农田、建设用地规模“三线”规模控制和基本农田边界、城乡建设用地边界“两界”空间控制。
（3）全国国土规划纲要出台。2011年，第二轮《全国国土规划纲要（2011—2030年）》开始编制。在新形势、新体制下，国土规划的着眼点从以生产力布局为主转向以资源合理开发保护为主。2017年获批的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》提出，国土规划“对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用，是战略性、综合性、基础性规划”。目前的国土规划以资源环境承载力为基础，是实现我国国土空间开发保护格局优化的顶层性的空间综合规划。
（4）“多规合一”国家试点推行，国家决定统一构建空间规划体系。继2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立空间规划体系”后，中央多次强调推进“多规合一”。2014年《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，将全国28个试点市县列入试点名单，分部门探索多种空间规划的融合。不同牵头部门的试点表现出不同的多规协同模式：住建部门负责的试点依托城乡总体规划，充分衔接土地利用总体规划，建立城乡全域空间管控体系；国土部门负责的试点以土地利用总体规划为底盘，立足于国土空间用途管制的落实，编制全域国土空间规划；由发改委、环保部门负责的试点，主张以经济社会五年规划统领其他单项规划。基于市县“多规合一”的试点经验，2016年中央深改办开始部署省级空间规划试点，海南和宁夏率先开展了空间规划体系的实践探索。2016年，中共中央国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，要求“一张蓝图干到底”，推进城市总体规划和土地利用总体规划“两图合一”。2018年，为了统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，组建自然资源部，履行国土空间用途管制、建立空间规划体系并监督实施、组织实施最严格的耕地保护制度等职责。
2 中国土地管理制度变革及其对城乡土地利用规划的影响
在我国，城乡土地利用的规划变迁与土地管理制度的变革密不可分。一方面，土地管理制度的改革和完善促进了相关规划理念的进步，并成为规划实施保障措施的重要内容，为各项土地开发利用建设活动的科学合理安排与规划管理奠定了制度基础；另一方面，相关规划也为土地管理制度的改进提供了重要的政策保障和技术支撑。
新中国成立后，除在最初几年征收地产税之外，长期实行城市土地无偿使用。1956年《关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造的意见》规定城市土地由政府无偿划拨供给，且不必再缴纳土地使用税，形成了使用期限无限制、土地无偿获取和使用、土地物权无流动的“三无”土地使用制度，体现出鲜明的计划配置特征。受苏联模式影响，农业和工业生产用地的选址和布局都已在发展计划中确定，土地利用规划表现为经济计划的空间落实，加强了农业生产和工业建设的计划性与合理性，在一定程度上显示出对发展生产的保障作用。国家直接控制土地，防止投机买卖，虽然可以充分保证社会主义建设初期各项事业发展的用地需要，却忽视了市场机制在土地资源配置中的作用，存在一些弊端。一是土地利用率低下，土地浪费现象严重，各部门各行业都向大城市集中，直接导致了城市的盲目发展和建设的无序扩张，城市建设布局零乱、结构松散，而农村居民点缺乏规划、蚕食耕地。二是国家土地所有权在经济上得不到体现，国家对土地的收益权和处分权被严重削弱，建设资金来源没有保证，严重制约了城市发展。三是土地使用者不能开展平等的用地竞争，土地无法优化利用，生产单位通过行政划拨手段易于圈占土地，导致生产用地比重过大、居住用地紧缺的不协调现象，而对于交通运输等城市发展的必需用地却又重视不够、预留不足。
土地有偿使用制度的确立，提高了土地这一生产要素的使用效率，对城市发展政策和城市内部用地结构的调整产生了深远的影响。城市土地利用规划通过土地效益分析确定用地功能格局和开发强度，利用价格杠杆引导投资区位选择，配置用地指标，能够更加有效地实现土地优化配置。
土地有偿使用和土地市场的逐步建立，催生了控制性详细规划的实践应用。传统详细规划以指标控制和建筑形态设计为导向，已经无法适应市场开发和建设管理的要求。结合城市建设用地出让和转让工作，控制性详细规划的雏形开始出现，大大加强了城市规划的操作性和政策性，并成为实现土地有偿使用的重要手段。然而，大量控制性详细规划的编制是以满足招商引资需要为目的，被认为是城市盲目扩张的工具。
由于城市土地有偿使用，位于城市核心区的旧城区投资潜力凸显，旧城改造成为城市规划关注的重点。城市土地市场化以及住房改革之后，居民住房由传统的国家统建向商品型转变，更多地开始考虑居住环境、人们的居住行为等因素，促进了新型居住区的规划设计和居住用地的空间布局优化。
1998年对《土地管理法》的修订正式确立了我国以用途管制为核心的新型土地管理制度。旧的《土地管理法》没有对土地利用总体规划的编制原则作出明确规定，缺乏可操作性，未能有效应对城市规划中存在的盲目划定建设用地和各类开发区、滥占乱用耕地等问题。修订后的《土地管理法》明确要求土地利用总体规划规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，规划成果必须满足土地用途管制的各项要求，并对土地用途管制行为过程实行动态监测。土地用途管制制度的确立，强化了土地利用总体规划和年度计划的效力，对保护耕地、节约集约利用土地和保护生态环境发挥了重要作用，实现了我国土地管理方式的根本性变革。不可否认，实施土地用途管制制度，对土地资源利用采取了自上而下的计划配置方式。由于中央和上级政府难以准确掌握地方和下级政府的土地利用情况和用地需求，加上层层分解中的利益因素，最后落实到地方的用地指标与实际需要差异很大，往往导致土地利用规划编制的科学性与合理性降低，影响土地资源配置的效率。
生态文明体制改革背景下，土地用途管制范围不全面、方式不系统、政策不协调等问题凸显。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，统一行使所有国土空间用途管制职责。党的十九大报告明确实行“国土空间用途管制”，这标志着用途管制从平面的土地正式走向立体的空间，从割裂的单要素管制迈向“山水林田湖草”生命共同体的综合管制，从耕地和林地保护迈向生态空间管制。新一轮机构改革后，城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划等空间规划职能都归属到自然资源部，体现了“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。
国土空间规划是实施国土空间用途管制的基本依据。空间规划逐级规定各类空间的管制边界、用途和使用条件，监督各类所有者和使用者严格按照规划所确定的用途和使用条件来利用国土空间，以保证国土空间资源的合理利用和优化配置。其中，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，已成为国土空间规划的重要内容。
我国城乡土地利用的规划管理，从新中国成立初期的无偿划拨与计划分配，到改革开放后转向有偿使用、引入土地市场，再到进入21世纪开始注重土地资源综合效益，强化土地用途管制，直至生态文明建设背景下国土空间用途管制的确立，逐步形成了包含城市总体规划、控制性详细规划、土地利用规划、国土规划等内容的规划体系，并走向多规融合的空间规划探索阶段。规划管理关注重点经历了“建设管理—资产管理—资源管理—生态管理”的演化路径，随着建设管理、资产管理、资源管理、生态管理逐次叠加，城乡土地利用规划的公共政策职能得到不断强化，体现了社会主义土地公有制的不断完善。在这期间，土地公有制的实现形式从国家直接支配土地，到“两权分离”，再到发展权管理，是一个治理体系不断现代化的过程。
3.1 关注建设管理，属于国民经济建设管理的组成部分
新中国成立初期，属于国家直接支配土地利用的阶段，此时的土地仅仅被看作经济活动的载体，服从于国民经济统一计划管理的安排。在计划经济体制下，土地利用的规划工作侧重建设管理，城市规划主要辅助发展计划落实生产空间建设，土地利用规划则以农田基本建设规划和为农业生产提供良好设施基础为主，体现了明显的工程技术属性，资源合理利用和保护的意识还十分淡薄。
“一五”时期城市规划的全面启动，主要出于配合工业化建设的实际需要。1958年后，依据党的方针和政策以及国民经济计划来进行城市建设规划，以保证工农业生产活动及其发展。农业合作化以后特别是人民公社期间，土地利用规划工作主要侧重于农业土地的勘测和规划设计实施，为巩固和发展农村集体经济创造土地条件。《人民日报》评论指出，“土地利用规划工作是合理利用土地，挖掘土地生产潜力，提高劳动生产率，促进增产增收的一项重要措施”。1960年代的土地规划侧重于加强农业生产和农田基本建设的计划性与合理性，保证多快好省地实现农业“四化”。
3.2 关注资产管理，隐性的土地发展权管理开始出现
改革开放后，为解决土地利用效率低下的问题，国家实行所有权、使用权“两权分离”。即国家退出对土地利用的直接支配，通过发挥土地的资产属性来调动各方面的积极性，鼓励市场主体对土地的投资，促进国家经济发展。“两权分离”改革包含了两层含义：一是土地管理的权力下放到地方，二是土地利用的权力让渡给市场主体。在“两权分离”的背景下，保护投资主体的权益、发展经济成为首要任务，因此国家高度强调土地的资产属性，强调对土地产权的保护和土地利用效益的最大化。
土地资源资产化管理，构建并逐步完善了土地资产管理体制，增加了城市土地的流动性，促进了土地资源的有效配置，也对城乡土地利用规划体系和理念产生了重大影响。在资产管理的驱动下，城市政府通过城市规划“一书两证”对市场主体的土地利用行为进行规制，产生了土地发展权的管理。但与此同时，在城市政府争夺土地资产权利的背景下，城市规划又成为城市快速扩张甚至是盲目扩张的工具，导致耕地资源大量减少，生态环境逐渐恶化。为此，国家在1986年成立土地管理局，颁布《土地管理法》，试图通过统一管理城乡土地、重建土地利用计划来对城市政府的土地管理权力进行干预。只是这一时期对土地资产属性的强调仍然超过对资源属性的强调，反映在1994年国务院批准的国家土地管理局三定方案中，规定其职能是“从侧重土地资源转为资源和资产并重管理”“充分发挥土地资产的效益”。
3.3 关注资源管理，构建独特的两级土地发展权体系
进入20世纪末，耕地资源减少和生态环境恶化的问题引起国家前所未有的关切。为此国家组建了国土资源部和国家环保总局，在土地利用问题上高度强调资源与环境的保护。在1998年修订的《土地管理法》中，土地的资源属性得到凸显。1998年《土地管理法》要求土地资源的保护、利用必须与社会经济发展相协调，必须兼顾眼前利益和长远利益，局部利益与整体利益的关系，从立法角度表明我国土地资源管理发生了质的飞跃。
1998年《土地管理法》首次在国家层面确立了土地用途管制制度。该制度将地方政府批准新增建设用地的权力上收到中央和省级，同时建立起包括土地利用总体规划、土地利用年度计划、农用地转用审批、建设项目用地预审、土地执法监察、土地督察等一系列制度在内的制度体系，对地方的土地利用实行逐级监管。国家强调“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方”，从而产生了对土地发展权的两级管理体系。其中，一级土地发展权体现为中央政府对地方政府、上级政府对下级区域的建设用地许可，通过土地用途管制制度和土地利用总体规划来实施；二级土地发展权则体现为地方政府对建设项目用地的规划许可，其使用是地方政府将从上级获得的建设许可权进一步配置给个人、集体和单位的过程，主要依赖城乡规划的项目选址意见书、建设用地规划许可证等制度，配合建设项目用地预审等来实施。因而，土地利用总体规划集中体现了国家对一级土地发展权的管理，城乡规划则体现了地方政府对二级土地发展权的管理，两个规划共同构成了我国中央集中统一领导、地方分级管理的土地管理体系。
3.4 关注生态管理，走向两级土地发展权统一归口管理
21世纪以来，各类规划都加强了对生态环境的重视程度。城市规划的指导理念向精明增长、紧凑发展和混合用地转型，并把“生态”和“宜居”作为城市发展的重要目标，优先保护自然生态敏感地区。新一轮土地利用总体规划中为加强对城乡建设用地的空间管制而划定的“三界四区”，实际上是以资源环境承载力为基础，确定国土资源开发利用强度。《全国主体功能区规划》要求按照促进区域协调发展、保护生态环境的思路，优化国土资源开发格局。源于环境保护规划的生态红线划定，是重要生态服务区、生态脆弱敏感区和生物多样性保育的红线，也是构建国家生态安全格局的关键举措。
十八大以来，我国进入全面深化改革、全面建设生态文明的重要阶段。实现人与自然和谐共生、实现国家治理体系和治理能力现代化，成为这一时期的重要任务。为协调各类规划之间的冲突，确保生态文明建设目标的落地，中央大力推动“多规合一”，推动土地用途管制转向全域全类型的国土空间用途管制。土地用途管制产生的一级土地发展权是源于对建设用地这一“要素”型国土空间的管理，而其实施对象是带有“区域”型国土空间特点的各级行政单元，管控要素也由以建设用地为主转向山水田林湖草全覆盖管制。在此背景下，2018年国家组建自然资源部，负责构建空间规划体系，统一管理土地利用总体规划和城乡规划，实现了对两级土地发展权的统一归口管理：一级土地发展权管理是在宏观层面上带有国家意志的约束性管理，二级土地发展权管理更多的是在微观层面上协调供需，处理好政府与市场的关系。在空间规划改革过程中，二级土地发展权管理要接受一级土地发展权管理的控制和引导。如何在规划期内对各级行政单元合理划分控制指标规模，通过博弈机制在不同级别行政区或同一区域中各行政区之间理性地分配土地发展权，引导国土空间资源有效配置，值得进一步深入思考。
本文以1978年改革开放、1998年《土地管理法》修订、2008年《城乡规划法》实施作为时间节点，将新中国成立70年来城乡土地利用的规划演进分为四个阶段，详细回顾了我国土地管理领域的重大政策和事件，探析了土地管理制度改革对城乡土地利用规划的影响。70年来，我国的土地管理制度经历了初期无偿划拨与计划分配，改革开放后确立有偿使用制度、引入土地市场，进入21世纪确立土地用途管制制度，严格保护耕地，到十八届三中全会以来转向国土空间用途管制的改革变迁。伴随土地管理制度的改革，城乡土地利用规划由最初为生产建设服务为主，到逐步关注土地的经济效益和资产管理，再到发挥规划的宏观调控作用加强对土地资源的综合管理，进而到生态文明建设时期强调对土地的生态功能管理。而规划的演变则体现了国家治理体系现代化的过程中，从国家直接支配土地，到“两权分离”下的地方土地发展权管理，再到资源环境约束下中央—地方两级土地发展权分级管理，进而到生态文明建设背景下两级土地发展权归口管理的历程。
作者：林坚，北京大学城市与环境学院，国土规划与开发国土资源部重点实验室，北京大学城市规划设计中心，教授，博士生导师。jlin@urban.pku.edu.cn
赵冰，北京大学城市与环境学院，博士研究生
刘诗毅，北京大学城市与环境学院，国土规划与开发国土资源部重点实验室，北京大学城市规划设计中心，博士后
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