有许多不讲荷兰语的专业人士、政治家和爱好者对荷兰人使用土地的方式非常感兴趣。这些“外国人”在荷兰进行学术旅行时，常常会对荷兰的土地使用情况表示惊讶。但是，他们并不知道这些土地使用是怎样产生的：荷兰人是究竟如何做到如此的？
《荷兰土地使用规划——原则与实践》一书将解释荷兰土地使用规划的实际运作机制，以及规划和实际发生的事情之间的关系。本书讲述的荷兰土地使用规划其实就是荷兰的国土空间规划。
近年来，越来越多（成长中）的规划师来到荷兰，不仅是进行短期的学术旅行，还有更多的是作为交换计划的学生。尽管他们不会讲也无法阅读荷兰语，但希望在驻留荷兰期间学习荷兰的规划，这本书对这些“外国人”应该会有帮助。本书作者在荷兰学习土地使用规划，同时还具有英国规划的背景，他研究土地使用规划并致力于实践已超过30年。
经译者及出版社授权，本号从10月24日开始陆续推送该书的部分内容。
有许多不讲荷兰语的专业人士、政治家和爱好者对荷兰人使用土地的方式非常感兴趣。这些“外国人”在荷兰进行学术旅行时，常常会对荷兰的土地使用情况表示惊讶。但是，他们并不知道这些土地使用是怎样产生的：荷兰人是究竟如何做到如此的？国外的规划师们往往会职业性地倾向于将所看到的这些现象归因于荷兰的土地使用规划体系。但是，表象常常是具有欺骗性的。本书将解释荷兰土地使用规划的实际运作机制，以及规划和实际发生的事情之间的关系。近几年来，越来越多（成长中）的规划师来到荷兰，不仅是进行短期的学术旅行，还有更多的是作为交换计划的学生。尽管他们不会讲或者阅读荷兰语，但希望在其驻留荷兰期间学习荷兰的规划，这本书对这些“外国人”也应该会有帮助。当然，并不仅仅是英语世界需要一本综合描述、分析荷兰土地使用规划的著作，其实荷兰本身也需要，因为，迄今只有一本与本书具有相似目的的著作（Spit and Zoete 2006）。而眼前这本著作具有不同的立场，书的作者在荷兰学习土地使用规划，同时还具有英国规划的背景，他研究土地使用规划并致力于实践已经超过30年了。所以，这两本书将给予了荷兰规划师以互补的视角，而且本书是写给荷兰规划师的，而不仅仅是给“外国人”。对荷兰规划了解越多，就越觉得它迷人。它的雄心壮志以及公众、政治家与从业者们认为值得为规划目标实现而奋力获取的信仰，使我充满了崇敬和惊叹。无论是投入规划的时间和精力，还是规划所取得的实际绩效，都使得荷兰成为规划师的“集市”：你可以在这里找到所有的东西并且数量充足。因此，作为对荷兰规划的承诺和参与，我希望本书能够反映对它的赞赏。当然，在阅读中你也会清晰地看到对荷兰规划的一些客观批评。所谓“土地使用”，看似平淡无奇，在身边随处可见。我们看到，在一个地方，“土地”被“用”于建设住宅，在另一个地方被“用”于建设商店，在其他地方又被“用”于创造就业，以及建设街道、人行道、苗圃、公园、学校等等。在更大的尺度上，我们看到“土地”被“用”于农业、园艺、林业、生态保护等。我们还可以看到，这些单独的土地使用之间是如何互相关联的：住宅可以位于由相同类型房屋所构成的大楼盘中，或者与不同类型的房屋混杂在一起，其间点缀着商店、办公室、工作场所。我们看到，几乎所有的建设用地都集中于城镇或村庄中，而乡野地区则处于开敞和未建设的状态；另外，我们还看到大量散布在乡野中的住宅、企业、娱乐公园、或新或旧的小村子。但是，土地使用的某些重要方面，我们无法看到或者无法轻易地看到。我们无法轻易看到穷人是否被妥善地安置，我们同样无法看到人们采取什么方式去上班、上学、探亲。居住分异——一种社会群体或收入水平的人群与另一种社会群体或收入水平的人群在居住空间上的分隔——并不总是表面可见的。此外，身怀技能的人每天是否只有通过长距离的通勤才能找到工作？这也关系到土地使用的一个重要方面。其他一些我们只能听闻而不能看到的方面还有：交通噪声、空气污染、安静的环境等。然而，土地使用的其他一些重要方面可以轻易地被看到，但其意义却不甚明晰。比如，如果在荷兰这样高人口密度的国家，城乡之间存在着强烈的分隔，那么就意味着荷兰具有严格限制在乡村地区进行建设的有效政策。又比如，在荷兰很少有郊外商业中心，对于那些来自于熟见各种郊外商业中心的国家居民而言，他们就可能用如下的理由来解释在荷兰所见到的现象：荷兰存在着反对建设郊外商业中心的有效政策。而那些看到荷兰城镇中心充满活力，甚至在晚上和周日也是如此的人，则不一定知道那实际是因为有一个支持城镇中心发展的强有力政策。如果一个国家的居民认为他们的土地使用方式是重要的，那么他们就会引进和支持一项公共事物来影响它，这就是土地使用规划（Land-use planning）。它通常被称作空间规划（spatial planning），尤其是在一个更抽象的层面提及土地使用规划的时候。本书就是一本旨在描绘、分析并解释荷兰土地使用规划的著作。土地使用方式和土地使用规划的关系是复杂的。职业规划师，比如那些来荷兰访问和观光的人，倾向于得到这样的结论：他们所看到的就是荷兰土地使用规划的结果。尤其是对于外国规划师，当他们在荷兰看到一些特殊的发展时往往会很钦佩；并且想当然地认为这些发展可以归功于荷兰的规划法和规划体系。实际上——这是这本书的启示之一——荷兰规划的成就常常更应被归功于其绕开正式规划体系的运作模式。本书将描绘荷兰正式的规划体系，以及它是如何被使用——常常非正式地——来达成荷兰人所需要的土地使用方式。但我们不会错误地认为土地的实际使用仅仅是被土地使用规划所左右：事实上很多其他因素在影响着土地用途，这其中包括土壤和水（肤浅的地质学和水文学），建筑业的结构，地产开发商是如何组织并筹集资金的，公共与半公共的开发者和土地管理者（如住房协会、自然资源保护机构），公共管理的架构方式。本书不可能描述所有的因素并分析它们对于土地使用的影响，但会论及其中最重要的部分。当今的土地使用是长期作用的结果，因此，一个更全面的解释不仅要考虑今日的影响，还要考虑过去的影响。本书对于过去影响的考虑是有选择的：只回顾至30年前，再之前的重要影响只有在必要时才会提及。荷兰的土地使用规划是荷兰人为了建设自己的国家而实施的，因此，它必然受到荷兰人的文化特征和荷兰国土的自然特征的深刻影响，这些是本章的主题。我们的论述将从考察荷兰的国土环境以及它如何被使用开始。荷兰国土面积37357平方公里，其中内陆水域面积占3574平方公里（分别为14424平方英里和1382平方英里）【这些数据是2000年的，并且不包括the Waddenzee, the Ijsselmeer, the Oosterschelde和the Westerschelde等地的沿海水域。资料来源：CBS(Historiebodemgebruikvanaf 1970-2000) on Website Statline】。大部分陆地得以保持干燥的唯一原因是因为堤防和水泵：它们阻挡了来自河流与海洋的洪水侵犯。荷兰24%的地区低于海平面【www.waterland.net】，这包括国家的整个西部地区，那里是大部分居民居住、大部分商品和服务生产集聚的地方（图1.1）。
图1.1 易受水灾的地区
大部分低洼地区以泥炭为地基，那些地区是几千年来莱茵河和马斯河冲积形成的三角洲，随着芦苇类植物的生长逐渐形成沼泽地。当土地上的水被排干后，下层的泥炭开始氧化并收缩，因此这片土地不仅低洼，而且建设条件也非常差。荷兰的土地用途正在迅速地变化：在过去的30年里，建成区已经增加了50%。用于工业园区的土地增长尤其显著：在过去30年里增长了350%（表1.1）。难怪许多荷兰人抱怨他们的土地正在被“填满”。荷兰景观艺术家们所描绘的，对大多数人来说仍然代表宁静乡村理想的广阔地平线，正变得日益稀少，房地产开发、工业园区、新道路或者高压线似乎随处可见。表1.1 荷兰的土地使用方式（2000年）
资料来源：statline.cbs.nl （土地使用历史，1970-2000）
为什么荷兰的建成区扩张如此迅速？答案是，正如在许多富裕的工业化国家那样，人口或工作岗位的数量并没有增长如此之多，但每个人和每个工作岗位却占用了更多的土地。荷兰的人口确实增长了——从1971年的1320万到2011年的1670万（增加了26%），但住宅数量的增长更快——从1971年的从380万到2011年的720万（增加了89%）。住房数量的增长远远超过人口数量的增长，是因为一套住房的平均人口数在减少：每个家庭抚养更少的孩子，成人离婚与分居，人们的寿命越来越长并作为夫妻或者保持伴侣状态【1998年1月1日，荷兰的《家庭伴侣法》正式生效，为那些既想暂时结为伴侣、但又不想缔结婚姻关系的男女提供了法律保障。登记的伴侣（partner）和婚姻中的夫妻双方一样，享有平等的权利和义务，如可以养育子女等。——译者注】在孩子们离开之后持续地占据一套住房。工作岗位的数量同样也在增加，比同期内人口的增长要快很多。许多工作岗位被兼职工作者所占据：折算为全职工作岗位统计，增长则相应少很多【工作岗位也在增长：从1971年的551.9万到2002年的879.9万，增长了59%；同期人口仅增长了23%。折算为全职工作岗位，从1971年的479.3万个增长到2002年的652.1万个，增长了36%】。不过，实际上工作岗位的增长还是比人口数量的增长要快，因为大部分人口现今依然在工作，尤其是女性【根据www.cbs.nl多年的统计年鉴】。这对土地使用方式的影响无法轻易被看到，因为那些工作岗位的分布无处不在：办公室、学校、医院、工厂、仓库，等等【如果我们只考虑特定部门的工作岗位，工业园区的情况是最明显的。我们发现在那一时期全职工作的数量或多或少地保持了恒定（从1971年的168.6万到2002年的166.3万），然而用于工业的土地面积却增长了350个百分点。在1993年到2000年的短时期内，那些部门的工作数量仅增长了4个百分点，然而用于工业园区的土地面积却增长了13百分点（Segerene.a. 2005: 139）。很明显，工业园区的土地使用远远超出了它们最初被用于制造业部门的开发】。
近期的人口增长大多来自移民，但是他们并不受到所有荷兰人的欢迎，而且不时地还会有指责认为他们“填满（filling up）”了荷兰。“移民”在词源学上指来自其他国家的人【“allocherlands”（荷兰语“移民”，译者注）被定义为父母中至少有一方不是出生在荷兰的人。2003年19%的荷兰人口是“移民”。西方和非西方“移民”存在着差别：后者指那些父母至少有一方出生在土耳其、非洲、拉丁美洲或亚洲（除了日本、印度尼西亚）的移民（显然，“西方移民”看起来和“白”荷兰人更相似，而“非西方移民”则更像是外国人。译者注）。2003年10%的荷兰人口（166.3万人）是“非西方移民”(www.cbs.nl/bevolking/cijfers)】，关于“移民”，荷兰在社会、政治、统计等多方面均已展开过许多讨论，然而，对于移民与其“填满”荷兰的讨论事实上存在着具有讽刺意味的扭曲。“非西方移民”平均占用的空间比“白”荷兰人要少（也比“西方移民”少），因为通常他们没有足够的资金来控制较多的空间。实际上空间被“填满”，主要是因为每个“白”荷兰人使用了更多的土地。随着建设密度的降低，反而需要更多的公路、停车场等。而且随着人们越来越富有，他们更想要有第二个居所，也许首先会考虑在温暖的国家置业，但如果没有足够资金支撑的话，就会考虑在荷兰购置。荷兰人口稠密，每平方公里陆地480人（2011年：约等于1500人/平方英里）。人口密度如果用人均拥有土地面积的大小来表达，则为：人均2200平方米，即47m×47m的一个正方形。人们必须在如此大小的土地内做每件事：工作、生活、娱乐、生产食物、社交等。荷兰是世界上密度最高的国家之一，然而在荷兰国内有的地区密度还要更高，兰斯塔德地区人口就尤其密集，它以荷兰15%的土地承载着荷兰41%的人口。经过几十年的人口增长，如今整个国家的人口状况正在改变，主要是因为荷兰人生育率的下降。他们养育越来越少的孩子，因此国民的平均年龄不断上升，死亡人口高于出生人口。预计这个国家的人口将在2035年停止增长（图1.2），即使移民也无法扭转这一人口发展趋势（Infrastructuur en Milieu 2012a）。在更外围的一些地区，人口衰退已经开始：适龄工作的人口数量正在下降，总人口减少得更快，家庭数量预计很快也将减少。在荷兰的西部，特别是在所谓的兰斯塔德及周边地区，包括阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、乌特勒支等城市，人口仍在增长，虽然不是很快。这些地区对移民具有较大的吸引力，因为在这里更容易找到工作：那些移民不仅有来自国外的，也有来自荷兰国内一些地处“外围区域”的人口。
图1.2 以市为单位的人口变化预测（2008—2025年）
这些位于“增长区域”的人口构成导致了家庭数量的增长，进而导致产生对更多住房的持续需求。然而矛盾的是，在荷兰，这些“增长区域”的建设条件却往往是最困难的。来源：巴里·尼德汉姆（Barrie Needham）. 脚下的土地和潜在的态度[M] // 罗震东, 译. 张京祥, 校. 荷兰土地使用规划——原则与实践. 东南大学出版社, 2014.
荷兰空间规划体系及其新动向
荷兰空间规划体系的改革及启示
论荷兰《空间规划法》规划制定权力的垂直分配与纠纷解决