会议实录 | 张京祥 · 新中国70年城乡规划思潮的总体演进

       本文为南京大学建筑与城市规划学院张京祥教授在“国际视野下现代中国城市规划理论与实践探索学术研讨会”上的演讲报告全文，感谢作者授权发布，感谢《国际城市规划》杂志的支持！欢迎分享。

个人简介

张京祥，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，南京大学空间规划研究中心主任，江苏省设计大师。兼任中国城市规划学会常务理事、中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会主任委员、中国城市规划学会学术工作委员会委员等职，是全国青年地理科技奖、中国城市规划青年科技奖、教育部新世纪优秀人才奖、中国城市百人论坛青年学者奖获得者。主要研究领域：城市－区域发展与战略规划、城乡治理与规划理论。发表学术论文300余篇，出版《城镇群体空间组合》 《西方城市规划思想史纲》《全球化世纪的城市密集地区发展与规划》《体制转型与中国城市空间重构》《中国当代城乡规划思潮》等学术著作16部。主持“中国城镇密集地区城市与区域管治研究”“体制转型背景下中国城市空间结构演化研究”等国家自然科学基金课题5项。主持了杭州、汕头、苏州、无锡、南京等城市的发展战略规划，以及湖北、山东、冀中南等区域的空间规划，主持了美丽杭州行动规划、美丽宜居新江苏建设规划、杭州未来城市实践区战略规划等创新项目。

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本次报告由三个方面内容组成：一是认识新中国城乡规划思潮演进的基本视角；二是新中国城乡规划思潮的总体发展演进；三是新中国70年城乡规划思潮演进：变与不变。

所谓规划理论，是指一些规划思潮经长期实践与研究沉淀后，形成相对稳定、广泛接受的普适性结论，或者规律性的提炼。虽然新中国70年里的规划实践经验非常丰富，但现今的条件谈规划理论的总结还为时过早，用“思潮”表述更为准确。透视新中国成立以来城乡规划思潮的演进，可以更加深刻地认识中国城乡规划的历史、现实，并研判城乡规划的未来发展趋势。

01

基本视角

学界对改革开放前的城乡规划演变认识比较一致，分两个阶段：

    1. 初创时期：1950年代新中国建国以后快速发展且相对比较健康的阶段

    2. 坎坷时期：1960年代—1970年代，中国一场一场的运动加上文革导致规划的中断

对于改革开放以来城乡规划思潮发展阶段的认识，则存在较大差异，应从不同视角相互补充，并共同勾勒出中国城乡规划思潮发展的整体面貌。构建“一个环境观，两条主脉络”的分析框架。一个环境观：就是要将新中国城乡规划的发展、思潮演进置于国际国内的大环境之中予以认知。两条主要脉络：一条脉络是央地关系，反映了一种上下级政府之间的垂直互动关系；另一条脉络是政府、社会、市场之间的关系，这是在水平层面上探讨三大主体间的关系。

02

 总体发展演进

将中国城乡规划思潮的演进放在上述的框架里看待，可以给我们提供不一样的视角。如此，讲者把新中国70年城乡规划思潮的演进划分为五个阶段。

改革开放前的两个阶段，分别是是落实生产力布局的城乡规划，极左思潮下的城乡规划。改革开放以后的三个阶段：1978年—1990年代初是科学理性主义思潮下城乡规划；从1990年代中—2012年（即十八大召开之前），概括为增长主义导向下的城乡规划；十八大以后（即2012年以后）为国家治理体系重构中的城乡规划。需要指出的是，这种阶段性的划分是对一个时期城乡规划思潮主体特征（而非全貌）的概括，事实上在任何一个阶段，不同的规划思潮间都存在着延续、交叉、复合、嬗变的复杂状况。

第一阶段（1949年—1960年代初）：落实生产力布局的城乡规划

• 社会经济背景

• 国际国内大环境

  国际：美苏冷战

  国内：学习苏联、国家主义和阶级斗争

• 中国总体社会经济形势

• 计划经济；重工业导向；城乡二元壁垒

建国初期学习苏联的宣传海报

对中国城市规划影响巨大的苏联书籍

• 两条脉络                                 

• 中央—地方政府关系：权力高度集中于中央政府，从中央到地方形成垂直的组织命令和计划体系

• 政府—市场—社会关系：政府通过统一计划实行全面的经济管理，国民经济全面公有制，政企合一、政社合一

• 规划的社会认知

• 城市规划作为国民经济计划的延续和落实，是被动落实城市空间建设和重大项目布局的技术工具

• 重要规划思潮及方法

• 强烈的自上而下、计划性、指标性和工程技术性

• 主要技术方法：以产定人，定人定量的指标配给及空间形体设计，体现社会主义、人民民主专政的城市形态与建筑风格

• 代表性的规划实践

• 苏联援建的156个工业建设项目及相应的重要城市规划

1954年制定的城市分类分布图 

1950年代象征新生政权的上海人民广场 

1954年成都市路网规划：苏联形式主义影响深刻

第二阶段（1960年代初—文革结束）：极左思潮下的城乡规划

• 社会经济背景

• 国际国内大环境

  国际：世界经济现代化、思想政治多元化

  国内：中苏关系全面恶化、极左社会思潮

• 中国总体社会经济形势

  闭关锁国、经济社会全面停滞，秩序陷入混乱

• 两条脉络

• 中央—地方政府关系：高度集权的自上而下管制；

• 政府—市场—社会关系：实行僵化的计划经济，通过行政命令实现资源配置

文化大革命的动荡

大庆“红卫星”工农村总图

• 规划的社会认知

• 全面停止城市规划工作，城市规划被视为导致一系列经济危机的“罪魁祸首”

• 重要规划思潮及方法

• 反城市化的建设思潮，分散主义的规划建设理念

• 代表性的规划实践

• 三线建设

• 新唐山总体规划等

全国三线地区范围

攀枝花三线建设

     新唐山一市三城布局规划

1949—1977年跌宕起伏的城市化与城市规划发展进程

第三阶段（1970年代末—1990年代初）：科学理性主义思潮下的城乡规划

• 社会经济背景

• 国际国内大环境

  国际：西方社会矛盾突出，新自由主义思潮受到推崇

  国内：思想解放，改革开放，回归经济发展、释放发展活力

• 中国总体社会经济形势

• 渴求科学科技，学习西方，强烈的追赶意识

• 增量改革试探，对外开放

• 双轨制经济体制以及乡镇经济的崛起

• 两条脉络

• 中央—地方政府关系：从自上而下的中央集权到中央—地方政府分权；

• 政府—市场—社会关系：政府向地方企业放权让利，资源配置的“双轨制”；国民经济仍以公有制经济为主，民营经济为辅

西方新自由主义盛行

1978年邓小平在中共十一届三中全会上

分田到户家庭联产承包责任制

关于中国经济改革目标争论的演变过程

• 规划的社会认知

• 从被动落实经济计划的技术工具，逐渐转变为引领发展的主动工具、管理建设的工具

• 重要规划思潮及方法

• 计划经济的管控思维与西方规划理论的结合

• 注重理性分析的科学规划思潮，规划研究与实践中引入西方理论、数学模型、计量方法和计算机技术等；

• 代表性的规划实践

• 全国城镇体系规划、各地的城市总体规划

• 《上海虹桥开发区详细规划》

• 《深圳经济特区总体规划（1985—2000）》等

深圳经济特区总体规划（1985—2000）： 城市结构图

1980年代中期上海城市总体规划方案 

第四阶段（1990年代中期—2012年）：增长主义导向下的城乡规划

• 社会经济背景

• 国际国内大环境

国际：多极化世界格局形成，全球化快速推进，亚洲金融危机爆发，911事件，中国迎来战略机遇期

国内：全面对外开放，加入WTO，转向外向型经济体制，经济高速增长，社会、生态问题加剧

• 中国总体社会经济形势

• 明确建立市场经济体制，增长主义的政策体制确立

• 2003年后提出科学发展观，促进经济、社会转型，但是传统路径模式的惯性巨大

亚洲金融危机

中国加入WTO

国土开发开放的“T”型轴

• 两条脉络

• 中央—地方政府关系：

  中央、地方在“集权—分权”之间摇摆、调整

  中央政府赋予地方政府更多可支配资源的同时，也向其转移了更多的增长压力

• 政府—市场—社会关系：

  政府与市场相互促进，政府与市场结盟，市场力量不断增强，社会力量快速生成，逐渐形成多元社会

• 规划的社会认知

• 主动应对、促进地方经济增长的工具

• 政府对市场进行宏观调控与建设引导的手段

• 中央与地方博弈、城市之间竞争的工具

1990年上海浦东陆家嘴景观

分税制改革对地方政府的影响

• 重要规划思潮及方法

• 工具理性和实用主义哲学风行

• 规划观从过去长期聚焦城市向覆盖城乡的全域拓展

• 规划编制中引入生态观、可持续发展、社会和谐等思想

• 代表性的规划实践

• 《广州城市发展战略规划》等；

• 《深圳市城市总体规划（2010—2020）》

• 《中新天津生态城总体规划（2008—2020）

• 城乡统筹规划、品质提升规划

• 浙江、江苏等省美丽乡村建设规划实践

广州城市发展战略规划

经济发展新常态

江苏宜兴的美丽乡村建设   

珠江三角洲绿道网规划

中新天津生态城总体规划   

第五阶段（十八大以来）：国家治理体系重构中的城乡规划

• 社会经济背景

• 国际国内大环境

  国际：后金融危机，国际政治、经济秩序深刻重构

  国内：矛盾与压力，终结增长主义，全面转型发展

世界经济政治格局示意图

• 中国总体社会经济形势

  社会经济发展步入新常态；新时代主要矛盾判断，以及习近平治国理政新理念、新思想、新战略

• 两条脉络

• 中央—地方政府关系：重构国家治理体系，中央政府加强集中管理，强调政治权威与政治秩序

• 政府—市场—社会关系：加强顶层设计，明确政府-市场边界，让市场在资源配置中起决定性作用，强调社会公平

经济发展新常态

新时代社会主要矛盾判断

• 规划的社会认知

• 实现多元协调发展的重要公共政策，治理能力和治理体系现代化的组成部分，是政府进行资源配置和协调管控的重要工具

• 重要规划思潮及方法

• 面向生态文明建设要求，强调生态优先、刚性管控，强调集约化、内涵式、高质量的发展方式；强调文化自信，探索“中国方案”等等

• 一张蓝图绘到底，多规合一，构建统一有序的“国土空间规划体系”

• 代表性的规划实践

• 《北京城市总体规划（2016—2035）》

• 《上海城市总体规划（2017—2035）》

• 海南多规合一改革

• 京津冀协同发展规划

• 河北雄安新区规划等

              上海市城市总体规划（2035）                                  
   京津冀协同发展规划

雄安新区规划

03

变与不变

• 对城乡规划功能属性认知的不断变化

城乡规划不是内闭的、自我进化的技术性学科，新中国70年发展历程中对于城乡规划功能属性的认知，伴随着国家社会经济发展、中外规划思潮交流碰撞而不断变化，呈现出强烈的时代响应性。结合国际大的形势背景来理解中国的城乡规划的演化，才能做出一个客观、准确的认知。

• 中国城乡规划思潮的渐进融合式演进

改革开放以来，中国城乡规划实用性地借鉴了当代西方许多规划思想理论，与中国城镇化实践的实际需求相结合，形成了中国特色的“杂烩式”规划思潮、方法与实践体系。对于这种情况，中国规划界有著名的“石楠之问”：即“一手的实践，二手的理论”——中国有着大量一手的规划实践，但是为什么都是引用西方二手的规划理论？这到底是中国规划界的整体缺位，还是一种“中国式智慧”？抑或两者都有？

• 中国城乡规划不变的实用主义路线

中国的城乡规划之所以有实践而缺理论，某种意义上说，正是一种实用主义哲学下导致的结果。正如邓小平同志所讲的那样，不要去争论，不管白猫黑猫，关键是要能解决问题就行。我们不能把实用主义当成贬义词，中国的城乡规划并非简单囿于某种固定的价值观基础，而是与时俱进地不断适应、调整。规划既要维护社会公平、正义，也要强调为经济增长服务，为增强城市竞争力服务。中国的城乡规划不仅不是市场增长的“敌人”，相反却是促进增长、凝聚社会广泛共识的“粘合剂”。这是中国城乡规划思潮遵循实用主义路线的重要体现，助力成就了“中国增长之谜”。

04

结语

新中国建国70年，中国的城乡规划走过了曲折起伏的风雨历程，成就巨大，挑战严峻。改革开放40年，实用主义哲学把好走的路都已走完，未来中国规划更需要筚路蓝缕、以启山林的再创新精神。2018年组建自然资源部，国家构建统一的国土空间规划体系，这是超越技术革新层面的深刻治理变革。如今的中国规划在新的历史起点，在新的环境下，积淀了70年的中国城乡规划思潮、实践将如何传承、发展、创新，是一个值得规划人去努力探索的问题。

——The End——

报告整理：张园

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