案例实践 | 英国城市设计与城市复兴⑨从“煤炭大都市”到“首府卡迪夫”之二——卡迪夫海湾区城市更新【连载终】
1 卡迪夫海湾区更新背景
上一篇详细介绍了卡迪夫中心区的更新历程，贯穿1960年代至今，有效地改善了中心区的形象、恢复了内城活力。但卡迪夫另一重要地段海湾区却长期处于破败状态（图1），直到1980年代后期才正式启动更新计划，接棒市中心区成为卡迪夫城市更新的核心内容。
图1 1970年代的布特码头
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海湾区的更新动力可总结为以下两点：一是自身衰败寻求发展，二是公私合作背景下的政策推动。首先，海湾区有超过1000公顷的土地是老工业用地和码头区，20世纪初卡迪夫港口贸易没落，最终导致1964年西布特码头（Bute West Dock）关闭，1970年东布特码头（Bute East Dock）关闭，码头区逐渐废弃。海湾区就业水平因此受到猛烈冲击，人口持续外流。为扭转海湾区发展的颓势，卡迪夫市政府于1960—1980年代启动了一些针对海湾区重点地段的物质环境更新工作，但因缺乏区域层面的战略指导，更新工作未对城市发展产生显著影响。其次，进入1980年代后，英国保守党政府为推行公私合作下的城市更新，在全英范围内成立了13家城市开发公司（UDC: Urban Development Company），与当地政府合作开展城市更新工作。卡迪夫海湾区被指定为威尔士UDC的运作地区，并成立UDC的次级运作机构卡迪夫海湾城市开发公司（CBDC: Cardiff Bay Development Corporation），确立了区域层面的更新主体、更新策略与目标，就此拉开了海湾区整体更新的帷幕。
CBDC成立于1987年，共计运营时间13年。它在运营期间的更新工作显著改善了海湾区的物质环境，一定程度上提升了城市形象，总体来说取得了成功。但也有学者指出，海湾区的城市更新加剧了卡迪夫的“社会排斥、社会碎片化、机动车依赖等问题”[1]，并未能对城市发展产生深层次的影响。本文将对CBDC的运作机制、更新策略，以及海湾区的更新内容做出详细介绍，以期对海湾区的更新进行综合评价。
2 卡迪夫海湾城市开发公司（CBDC）
UDC是英国中央政府为解决城市问题而专门设立的非政府部门半官方机构（Quango），受当时撒切尔政府“市场主导”（market-led）的政策指导而建立。最早的两家UDC成立于1981年，分别为伦敦道克兰开发公司（London Dock-lands）和利物浦梅尔西河开发公司（Merseyside Development Corporation）。UDC直接受中央政府资助，一般拥有较高的地方规划决策权力，主要工作目标在于吸引私人投资以推进公私合作下的城市开发。
威尔士本地的CBDC在组织运作方面效仿伦敦道克兰开发公司，利用土地征购许可、基础设施建设等公共投资手段，借助杠杆作用以吸引私人投资。具体到海湾区更新，CBDC预计运营费用共12亿英镑（2001年统计实际花费约为18亿英镑），其中5亿英镑由威尔士政府投资，用于包括堤坝建设与维护、交通设施建设、土地征购等项目（表1），还有对“旗舰项目”的直接补贴等。在开发策略方面，CBDC又借鉴美国巴尔的摩港更新开发模式，在“房地产开发主导”（property-led）这一策略的基础上更加重视设计的作用，期望创造出对私人投资具有吸引力的环境。CBDC在海湾区的具体做法包括建造大量的“标志性建筑”与“设计师空间”、建设高质量基础设施网络、设置街头公共艺术品等，以此吸引周边富裕的居民和来往的游客在此消费，从而推动海湾区的经济发展。
表1 截至2001年3月CBDC的投资项目及完成情况
资料来源：参考文献[1]
与其他UDC相比，CBDC在三方面有其较显著特点。
（1）CBDC是唯一将规划决策权留给当地政府部门的城市开发公司，规划部门与CBDC共同制定海湾区开发政策、人员配置等，CBDC介入的开发项目也均需向政府申请规划许可。
（2）CBDC管理层由市级政府卡迪夫市议会（Cardiff City Council）与地区级政府南格拉摩根郡议会（South Glamorgan County Council，卡迪夫市当时是格拉摩根郡政府所在地）成员共同组成，主席团13名成员中包括2名市议会成员和2名郡议会成员，两方部门借助CBDC的平台形成了良好的协作关系，保证海湾区更新顺利进行。
（3）CBDC始终强调海湾区更新中“设计”的作用，在其他城市开发公司纷纷放松开发控制之时，CBDC通过出台更新策略、制定设计导则、成立设计审查专家小组等手段，致力于实现开发项目中的优质设计。
3 海湾区更新内容
3.1 更新目标与策略转变
CBDC成立后，将卡迪夫南部所有滨水区域纳入更新范围，总计面积1123公顷，约占卡迪夫市建成面积的六分之一，并将之整体命名为卡迪夫海湾区（图2）。CBDC意在通过海湾区更新将卡迪夫打造为“可与世界上其他类似城市比肩的卓越滨海城市”[1]。为实现这一愿景，CBDC在成立之初即确立了七个更新目标：（1）最大限度地吸引私人投资；（2）重新结合滨水区与城市中心；（3）改善海湾区环境质量，使人们乐于在此居住、工作、游乐；（4）在各类投资中实现最高标准的设计质量；（5）提倡混合开发，满足公众意愿，以创造广泛的就业机会；（6）鼓励住宅建设，为社会各阶层人群提供住宅；（7）将海湾区打造为卓越的城市中心、城市更新领域的创新基地。可以看出，这七个目标涵盖了物质改造、住宅建设、设计质量控制、公众参与等多个方面，显示出CBDC的极大野心。
图2 卡迪夫海湾区范围
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为实现以上目标，CBDC于1988年发布了第一版海湾区更新策略。此时的海湾区仍是卡迪夫工业场地最密集的区域之一，除强制将部分工业企业搬迁至郊区外，海湾区内仍保持较高的工业密度。因此在规划新建的100万平方米建筑面积中，40%用于商务商业，60%则用于工业；更新预计提供6000套住宅，其中包括25%的可支付住宅；更新策略还将海湾区划分为17个“主题区”，提出了一系列活动场景，包括海港别墅、滨水公园、海事遗迹中心等，并对其中9个分区制定了设计和开发纲要以保证设计质量。此版规划中，海湾区的东西向连接完全依赖城市外环道路，使得除轿车以外的出行方式变得不切实际（图3）。更新策略希望在保持海湾区作为传统工业聚集地的基础上，引入商务办公以吸引国际投资。但因1980年代末全英范围内的房地产市场萧条，该方案并未被实施。
图3 1988年更新策略规划图
资料来源：参考文献[1]
1990年CBDC修改了上一版更新策略，对各功能容量进行调整，使得至1992年为止，场地内的工业面积减少了39%，商务办公面积增加了50%，公共空间面积减少了10%，开发重点转变为创造能吸引更多投资的办公空间，显示出更加“市场导向”的开发倾向。但CBDC未能准确预测卡迪夫的当地投资环境，其在这两版策略中预计的巨大商务容量超出了卡迪夫作为30万人口小城市的实际情况。与上一版相似，此版策略的推进也并不顺利。截至1994年，只有20%的办公面积、25%的住宅单元建成或在建；原定10年完成的更新计划也被官方更改为15~20年。过高的成本投入、不够稳定的投资环境、CBDC结束运营后海湾区更新前景不明确等问题浮出水面，阻碍了更新进程的推进与民众满意度的提升。此外，CBDC还于1990年制定了“优化城市质量”策略（policies for urban quality），对场地规划、公共环境设计以及建筑单体设计做出了规范。该文件作为海湾区更新的导则性文件，显示出CBDC对设计质量的一贯重视。但因CBDC当时不具备最终的规划决策权，该文件的影响力十分有限。
因1990年更新策略在吸引投资上的疲软表现，CBDC于1996年重新制定了一个相对宽松、更加实用主义的开发框架。新版策略由公路建设主导，规划了复杂的路网体系，在海湾区内形成了适宜轿车出行的交通环境，却削弱了原先策略中对街道布局、用地功能混合、步行系统等城市设计方面的考量（图4）。同时，为应对持续增加的人口及房地产市场的回暖，从1996年开始海湾区的开发重点逐渐转移至住宅供给。但其开发多以高密度板楼公寓为主，并在海湾区外围建设了大规模的门禁社区，虽然最终完成了31%的可支付住宅比例，但设计上却逐渐抛弃了邻里社区与居住混合等概念，对街道风貌、建筑细部等方面的开发控制也被开发商忽视。这一版策略的出台意味着海湾区更新走向了完全的“市场主导”模式，CBDC在与房地产市场的博弈中也逐渐丧失了对设计质量的坚持。
图4 1996年更新策略规划图
资料来源：参考文献[1]
1996年卡迪夫政府部门改组，取消了原市议会与南格拉摩根郡议会，成立卡迪夫郡议会（County Council of the City and County of Cardiff）作为市辖区范围内的地方政府。2000年CBDC正式结束运营后，也主要由卡迪夫郡议会接管海湾区更新工作。同年卡迪夫市规划部门重组，城市更新中规划的统筹管控作用不断下降、开发控制进一步放松。在提高城市竞争力及城市-区域政策的思想指导下，海湾区启动了数个巨型工程以打造城市品牌，包括卡迪夫国际体育村（Cardiff International Sports Village）、罗斯贝森广场改造（Roath Basin）等。此外，海湾区的住宅开发仍在持续，并成为1999—2006年间卡迪夫主要的住宅开发区域。
纵观海湾区更新策略的转变，可以看出其缺乏贯彻始终的开发重点与规划框架，这在一定程度上造成了空间开发的碎片化，重点项目也呈现出空间与时间上的不连贯。下文选取部分标志性项目做详细介绍。
3.2 标志性项目与成果
（1）拦海堤坝
卡迪夫湾拦海堤坝（Cardiff Bay Barrage）工程由CBDC在1987年正式提出，是海湾区更新的启动工程与核心内容。改造前海湾区入海口污染严重，每天两次的潮汐将海湾内受污染的淤泥海滩完全暴露，这一环境很难对投资方形成吸引。因此，1980年代初威尔士高层决定在伊利河与塔夫河的入海口建设拦海堤坝阻挡潮汐，并灌注河水覆盖原有淤泥海滩。新建拦海大坝位于既有海岸线之外，宽度25m，总长度约1.2km，建设完成后将在原入海口形成一处约200公顷的淡水港湾（图5）。
图5 卡迪夫湾及拦海堤坝
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虽然堤坝的建成会有效改善海湾区自然环境，并预计可提供约1.6万个工作岗位，但仍遭到诸多反对。环保组织抗议淡水港湾覆盖了原为野生鸟类觅食地的淤泥海滩；海湾区居民则抗议堤坝建成后造成的地下水位上涨、海岸线水位上升，会危及海湾区低地及滨水区住宅的安全。除此之外，时任首相撒切尔、威尔士个别高层也极力反对堤坝建设，认为这一工程会花费巨资，且无法为卡迪夫带来任何经济收益。这一担忧最终得到部分验证：截至2000年，堤坝的建设费用已高达4亿英镑，年均维护运营费用高达1200万英镑。
由于持续的反对与抗议活动，堤坝的建设方案直到1993年才获得英国议会通过，并形成文件《卡迪夫湾拦海堤坝提案》（Cardiff Bay Barrage Act of 1993），于1994年开工建设，最终于1999年11月完成。堤坝建成后，在淡水港湾沿岸额外提供了约12km长的滨水地带可供开发；除车行道外，2008年还开放了贯穿堤坝的步行道与自行车道，形成了一条从卡迪夫到达相邻城市珀纳斯（Penarth）的捷径，比从海湾区内部通行距离缩短约3.2km。现今拦海堤坝仍在正常运作，成为卡迪夫海湾区市政工程的重要组成部分。
（2）劳埃德·乔治大街及周边地区
CBDC设立的七个目标中，专门提出应加强海湾区与市中心区的联通性。布特街（Bute Street）所在地段向北连接市中心区，向南直达滨水岸线，因此更新设计中将其拓宽，保留了旁边废弃的铁轨，通过连续的墙体将二者分隔开来；在铁轨东侧新增一条绿化带，并开辟双向四车道的街道劳埃德·乔治大街（Lloyd George Avenue），由此形成了一条连接南北的机动车景观大道。此条道路加强了中心区与海湾区的机动交通连接，但因尺度过大、公共交通设施不完善而对人行十分不友好。2007年数据显示，往返海湾区工作的通勤量中93%是由私家车完成，加剧了停车问题与污染问题。此外，因原规划中替换铁道的电车设施未成功建设，其旁边的绿化带又过于宽阔却没有实际用途，劳埃德·乔治大街因此成了单面沿街的车行道路，东侧的新建住宅区也沦为“舞台布景”般的存在；绿化带与铁路共同构成了30多米的“隔离带”，从空间上割裂了两侧区域（图6）。
图6 劳埃德·乔治大街
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位于劳埃德·乔治大街西侧的，是海湾区最早的住宅区之一布特小镇（Bute Town），19世纪中期因港口贸易的发展，这里吸引了来自非洲、中东等多个地区的各族裔人群居住，种族冲突与社会隔离也成为它的历史特质。布特小镇在地理上较为孤立：西侧的塔夫河（River Taff）、东侧的码头区，以及北侧的铁轨将它与城市其他部分进行了空间分隔。因此当卡迪夫的港口贸易衰落之后，布特小镇遭受了较其他区域更为严重的城市问题，并因此加剧了其内部的种族对立。1960年，威尔士政府正式启动布特小镇的更新计划，确定更新策略为整体拆除与规划重建，开发项目以公共住宅为主，服务对象仍为区域内原有各族裔低收入人群。CBDC成立时，该区域已基本完成住宅建设与居民安置（图7）。
与布特小镇隔劳埃德·乔治大街对望的是大西洋码头区（Atlantic Wharf），是CBDC成立后新建的居住区及郡议会大楼（County Hall）所在地。居住区内均为私人产权住宅，整体较新，建筑风格明显区别于布特小镇内的公共住宅。郡议会大楼建成于1988年，为多层重檐坡屋顶建筑，四边围合形成内部庭院。建筑内除包含政府办公空间外，还包含餐饮、酒吧、多功能套房等对外服务空间，开放性较高（图8）。
图8 议会大楼
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可以看出，劳埃德·乔治大街东、西两侧区域内的人群在收入、种族构成、社会阶层等方面差异巨大，CBDC成立后也未曾着力解决社区问题（UDC均只投入1%左右的经费进行社区建设），劳埃德·乔治大街的建成则从物质环境方面加剧了两侧居民的社会隔离。迄今为止，东侧住宅区销售惨淡，西侧布特小镇则仍是卡迪夫市内最为贫困的区域。
（3）罗尔德达尔广场及周边地区
罗尔德达尔广场（Roald Dahl Plass）位于劳埃德·乔治大街最南端的滨水区，与卡拉翰广场（Callaghan Square）形成了市中心区与海湾区连线的南北两端城市节点。广场原名为奥弗尔贝森（Oval Basin），正式建成开放于2000年，2002年改名为罗尔德达尔广场。广场为椭圆形下沉开放空间，由照明柱环绕周围，常举办室外音乐会及其他市民活动，整体氛围活跃。广场北侧入口放置标志性雕塑“水塔”（Water Tower），总高21m，有间歇性的水流沿金属塔身流下，成为广场入口的引导性景观；南侧滨水广场放置另一标志性雕塑凯尔特人环（Celtic Ring），整体半人高，面对轴线方向开口，与北端高大的“水塔”形成对景与空间联系（图9）。广场轴线总长约220m，向南直抵海面，向北则在劳埃德·乔治大街的末尾被三条城市车行道切断，阻隔了市中心区到滨水区的景观与人行联系；三条道路围合形成的三角形地带内只设置一栋建筑，场地内又被尴尬地划分出折线形的步行通道，反而凸显了人行穿越马路与轴线偏移的问题（图10）。
图9 金属“水塔”位于广场北侧入口（左）；“凯尔特人环”位于广场南侧海滩（右）
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图10 罗尔德达尔广场、劳埃德·乔治大街、卡拉翰广场区位关系（左）；广场轴线偏移与阻断（右）
资料来源：作者基于谷歌影像图绘制
广场周边分布着美人鱼码头购物中心（Mermaid Quay）、威尔士千禧中心（Wales Millennium Centre）、威尔士议会大楼（The Senedd）等标志性更新项目（图11），其中以后两者的设计质量及受认可程度最高。千禧中心开放于2002年，是卡迪夫最主要的艺术演出场所。建筑主入口面向西侧广场轴线，体量由贝壳形金属穹顶统领，并由多层平屋顶楼房围合出连贯的街区立面（图12）。1995年卡迪夫为这一项目举办设计竞赛，由扎哈·哈迪德事务所胜出，但最终因政治与资金原因被撤换为现有方案。现方案强调通过建筑表现“威尔士特点”，利用反映卡迪夫历史的石板、钢铁、玻璃等材料凸显可识别性。议会大楼是威尔士议会的办公场所，建筑面积约5300平方米，1997年由理查德·罗杰斯设计，2006年完工开放。建筑主体立面均为透明玻璃（隐喻威尔士政治的公平与透明），上架钢屋顶和木质天花板，并在主入口处向前延伸形成挑高的前区广场，使得建筑内使用者可眺望海湾景色，同时对广场人群形成欢迎之势（图13）。该项目也是全威尔士BREEAM评级最高的建筑，可比普通建筑节能30%至50%。
图11 从北侧鸟瞰罗尔德达尔广场：千禧中心（左下）、议会大楼（左上）、美人鱼购物码头（右）
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图12 千禧中心金属穹顶（左）；千禧中心与议会大楼鸟瞰（右）
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图13 议会大楼
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罗尔德达尔广场连同周边的标志性建筑形成了海湾区的活力焦点，对周边居民及游客具有较高吸引力，是较为成功的城市设计案例。但广场周围建筑界面不连贯，围合感较弱，未对广场空间形成有效限定。此外，广场并未直接联系市中心区与海湾区的人行交通，车行道路及其交叉口又将这一区域切割得十分零碎，造成车流的大量汇集，给海湾区内部交通带来压力。
4 影响与评价
对比CBDC提出的七个目标，可从拉动投资、物质建设、社会发展这三个方面对海湾区更新成果进行评价。首先，CBDC在吸引私人投资、推动公私合作进行城市开发方面取得了一定的成效，其运营期间达成了公共与私人投资1:2.38的比例（1份公共投资可以吸引2.38份私人投资），但这一比例仍远低于1:3.6的UDC平均水平。其次，CBDC针对物质环境改造完成了大量工作，包括建设诸多标志性建筑与场所、制定设计导则与规范、成立设计审查专家小组、建设劳埃德·乔治大街与城市外环道路等。但总体上来说，此方面更新表现出“单体上乘，整体环境改造较差”[4]的特点。具体表现为空间破碎、缺乏整体城市设计、公共交通与步行可达性差等问题。最后，和其他城市开发公司一样，CBDC也因其在社区建设、居民生活质量提高等方面的不足与失败而受到广泛批评，并将此类问题遗留至今。
具体来说，CBDC未成功创造出预期的工作岗位数量，且因后期住宅的大量建设挤占了办公、旅游空间，使得相关岗位数减少。住宅建设方面，海湾区更新虽在早期完成了31%的可支付住宅比例，超过更新策略的规定，但1996年之后的居住建筑开发多以“高尚”住宅为主，开发商则尽量压低经济适用房比例，或一味提高建筑密度而忽视设计质量，造成可支付住宅比例降低到14%、配套设施不足、缺乏邻里感等问题，反而加重了海湾区内的居住隔离和社会隔离；高价住宅的过度开发造成房价上扬、空置率居高不下，这也成为区域未来发展的一大隐患。
卡迪夫海湾区内的更新进程现已告一段落，一直以来，外界对海湾区更新成果的评价存在着较大的分歧，但其仍被卡迪夫政府宣传为英国最成功的城市更新计划之一。现今，海湾区是威尔士重要的旅游目的地、主要的就业提供地和卡迪夫的标志性场所。在未来，海湾区是否将进一步提升其空间品质，并与卡迪夫市其他区域形成更好的联动发展，还有待观察。
参考文献
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作者：周怡薇，重庆大学建筑城规学院建筑学硕士研究生
杨震，重庆大学建筑城规学院教授，英国卡迪夫大学城市设计博士
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编辑：张祎娴
排版：徐嘟嘟
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