本文对起源于英国快速城市化时期的英格兰乡村保护委员会（CPRE）及其倡导的乡村保护运动进行了分析，旨在为我国乡村规划和发展提供相关政策建议。文章回顾了CPRE的成立背景、基本理念和工作领域，成员构成及组织形式，从公众教育、立法监督、科学参与三个方面介绍了CPRE的工作模式和策略。本文认为，在当前中国城镇化进程由量转质的转型过程中，乡村规划应当引导公众认知乡村价值，重塑社会观念；完善乡村保护法律体系，推动乡村法制化管理、常态化监督；重视非政府组织作用，引导其运用技术力量和公众影响力，科学化参与乡村规划过程。
在20世纪初的快速城镇化进程中，城乡矛盾突出：乡村资源被掠夺，自然和人文景观遭破坏，社会经济难以可持续发展。而绿化隔离带（green belts）逐渐成为开展空间增长管理、抵抗城市蔓延的主要政策工具，起到分离城乡并保护乡村景观的作用。莫斯科（1935）、伦敦（1938）、东京（1955）、北京（1958）和首尔（1971）等大都市区总体规划中都采用过绿隔的构想。在世界范围内对比，日本首都圈绿隔以及北京第一道绿隔的实施效果并不理想，但伦敦绿隔基本实现了其规划目标，保护乡村的思想深入人心。作为最早发起和倡导绿隔政策的公益组织，英格兰乡村保护委员会（CRPE）及其乡村保护运动的发展历程和工作经验值得我们学习借鉴。CPRE成立于1926年，一直致力于开展乡村保护运动，以“促进和强化乡村特色、保护乡村免受破坏性开发、汇聚和强化乡村支持力量”为目标，是英格兰最具影响力且受人尊敬的环保团体。作为绿隔政策的倡导者，CPRE不懈地推动英国政府在城乡结合部设置绿隔（14个），在其他规划政策和措施的辅助下，成功控制了城市蔓延，极大地保护了英格兰乡村风貌。虽然自诞生以来，“绿带”即伴随着多方价值观的争议，但正如马可·阿玛蒂所述：“尽管英国学者迅速指出一系列由于绿带所造成的负面影响……但不可否认，对于该政策存在着大量的赞美。毕竟，绿带提醒着我们这样一个时代曾经存在，那时大胆的规划措施得以实现，二战后的政治一致性创造了我们今天仍在运行的规划系统”。CPRE推动了英国规划史上多部法案的通过，奠定了英国乡村保护的规划目标和政策框架，甚至从观念上改变了英国公众对于城乡关系和城乡规划的认识。1920年代—1930年代，汽车等快速交通工具的发明和普及使英国郊区生活发生了巨大变化。密布的公路网、加油站、污染和噪音严重破坏了英格兰乡村景观。城乡的剧烈变化使英国开始重新审视乡村的存在意义，及其所代表的英格兰文化特征和内涵。在这样的社会经济背景下，CPRE由时任卫生部规划主管大臣内维尔·张伯伦在伦敦的一次英国皇家建筑师预备会议上发起倡议，之后由帕特里克·艾伯克隆比爵士和盖·道伯尔于1926年共同负责建立。艾伯克隆比时任英国皇家城市规划学会主席，道伯尔则为英国皇家建筑师协会主席和艺术委员会主席。作为英国最早的公益环保组织之一，CPRE成立的最初目的是通过设置城市绿隔限制城市蔓延，提高城市建设用地使用效率，进而保护乡村景观。艾伯克隆比在他的宣言性著作《英国的乡村保护》（The Preservation of Rural England, 1926）中提出，城乡应当具有明显的界限和截然不同的景观风貌特点，他批判了沿城市到郊区道路两侧因带状发展而出现大量建筑群（ribbon development）的现象，认为这种缺乏统一管理而出现的无序扩张，会模糊城镇与乡村的边界；而大量从城市外迁的工业和新建的郊区住宅将破坏乡村的宁静，吞噬传统人文景观。最初创立CPRE的精英们相信，通过政府启动立法来正式确立城乡分割带之间的绿隔，将有助于对抗城市发展对于乡村和自然的威胁，并最终实现“保护与现代化融为一体的乡村”。CPRE为营造美丽宜居（beautiful and living）的乡村而开展运动，其工作“通过鼓励城乡土地以及其他自然资源的可持续利用”，“提升英格兰乡村的美丽（beauty）、宁静（tranquility）、多样性（diversity）”，使城镇和乡村成为更理想的居住、工作和享受场所。CPRE致力于寻求英国乡村的“可持续未来”，主要手段是“摆明威胁，推进积极的解决方案”，运用自己的研究引导公众，游说各级政府，影响相关政策的制定和实施。在其90多年的工作中，CPRE始终秉持以下四点规划理念：规划应当具有生态和社会双重方面的重要性；都市和乡村的内部联系是平衡两者的关键；乡村景观美丽、平静和陶冶性情的本质应当得到保护；寻求区域的个性化发展以及土地的附加值。CPRE早期的工作内容较为单一，主要是通过绿隔设置来分离城乡以及保护乡村风貌，包括四个方面：对沿干道带状发展的控制（control of ribbon development）、绿隔的划定（designation of green belts）、新城建设（provision of new towns）以及在郊野和自然风景极佳的地区建立国家公园（establishment of National Parks）。1960年代，全球范围内的环保运动拉开序幕，环保组织纷纷扩张，更多激进运动团体形成，CPRE 保护乡村景观特征的愿望与其他环保议题（如能源、农业集约化等）联系在一起。1969年，CPRE将组织名称中的Preservation改为Protection，以表达其并非单纯重视“乡村保护”，而是从历史角度重新思考环境保护主义与其他重要经济、社会和环境发展趋势间的关系。2003年，CPRE 更名为“Campaign to Protect Rural England”，强调其全民运动和综合领域的属性。如今，CPRE 的工作已涉及航空、气候变化与能源、地区宁静程度、暗夜、高压输电塔、农业、绿隔、灌木树篱、住房、景观、废品垃圾、当地食品、城乡规划、采石与采矿、铁路和道路等十多个方面（图1,表1）。
图1 英格兰绿带与主要城市地区分布图
CPRE经历了由精英阶层主导向平民化参与转型的过程（表2）。成立早期，CPRE 成员构成有明显的精英化倾向，组织成员大都为社会上层人士（如爵士、议员）。由于具有显赫地位和社会影响力，这些上层中产阶级直接通过呼吁和游说影响政策的制定。有学者认为早期CPRE“主要是以城市为中心的运动，包括一个小的但有影响力的群体，这个群体大都为知识分子、艺术或文学组织成员，拥有土地的贵族”。这些社会精英从文化角度出发，将乡村视为“英国气质”的仓库，认为“英国的灵魂在乡村”。因此，CPRE的某些早期观点显得脱离实际，受到公众诟病，有人甚至指责CPRE是为富有的土地所有者服务的机构。直到1960年代，由于环保运动兴起，大量“回流”的城市中产阶级开始关注乡村保护与发展，CPRE的构成转为中产阶级主导，游说政府高层也不再是首要目标，影响各级规划的制定与实施以及宣传保护理念、教育广大民众逐渐成为工作导向。2015年，CPRE拥有约5.5万名成员和支持者，超过200个工作小组对英国43个郡实现了全面覆盖，形成了涉及英国社会从上至下各阶层的多级网络结构。随着权力核心不断下移，地方组织和社会支持者的作用和影响力逐渐增大。如今，CPRE设有国家办公室、区域和郡分支机构、地方工作小组，以便在英国行政体系的各个层级开展行动。国家办公室负责制定整体行动策略，参与公共政策制定，组织全国性的运动，同时为地方组织分配共享资源，提供中央服务，进行有效管理。区域和郡分支机构主要负责相应层级的规划咨询和审查，影响相应政府决策，协调地方行动，同时开展公众宣传，筹集活动款项。地方工作小组则深入社区，联系本地组织，招聘成员并吸引居民参与，同时审查规划方案的落实，反对不适合的开发提案。由于深度介入规划决策当中，在大多数英国乡村县，CPRE的价值观都能在地方政府政策中集中体现。为将乡村保护运动落到实处，仅靠理想化地呼吁或简单规划出绿带范围是远远不足的。CPRE充分发挥了非政府机构的优势，传承英国公民社会传统，借助政治过程中的公众参与条款，以专业角度切入，重构了“公众—议会—政府”的博弈关系。CPRE 从中央到地方的各个机构各司其职，系统地影响“社会舆论—政策立法—开发建设”，促成保护理念与现实的结合（图2）。具体工作途径包括传播保护理念，“游说”政策制定者以及监督乡村开发建设：公众教育营造了社会环境，公众参与影响了政策立法过程，技术论证将监督常态化、科学化。从国家办公室到地方小组，CPRE一直活跃在公众视野，传播乡村保护理念，引导教育公众。CPRE 通过对热点事件的持续关注，倡导公众参与乡村保护事项，营造乡村保护氛围。一方面，CPRE通过媒体广告、刊物、公益活动（如徒步、讲座、论坛）等方式，向公众宣传乡村的美丽和宁静，保护乡村是为了“当今和后代的可持续未来”。另一方面，CPRE 通过多样化的出版物（包括传统纸媒和互联网文章），指导公众如何影响规划决策，参与社区发展。出版物和宣传媒介是CPRE扩大影响力的特色途径。官方网站和出版物（表3）主题广泛、内容丰富，将CPRE的乡村保护政策、行动方式、对重要政策或项目的态度等向公众展示。其中针对某一领域或某一阶段的专题研究报告，内容详尽科学、立场中立、说服力强。网络媒体和研究报告的执笔者中不乏社会各界的知名人士，他们的公众影响力也帮助了乡村保护运动的推行。CPRE的系列绿隔研究是典型代表，其通过开展学术文献综述、政府部门调研、绿隔范围土地利用汇总，定期形成关于绿隔的报告和阶段性行动计划。2009年，CPRE对1754位英国公民开展访谈，通过抽样调查的方式了解并统计公民对于绿隔的意识与态度、重要性认同、需求与发展建议等，为测度公众与绿隔的关系提供了可靠的数据。2010年，CPRE与自然英格兰组织（Natural England）出版《绿隔：一个更加绿色的未来》（Green Belts: A Greener Future），整理了英国14个绿隔的现状关键数据，综合评价了绿隔的发展现状。2012年出版的《绿隔：再开发的威胁？》（Green Belts: Under Renewed Threat?）通过土地利用数据分析，提出英国各城市绿隔被开发的威胁程度（图1），为政府施政和公众监督提供了技术参考。CPRE地图（CPRE Maps）则是近年来推出的全新宣传媒介。利用开放数据及可视化工具，CPRE 将有关乡村保护的技术数据展示在公众面前，清晰展示英国的城乡关系、乡村特质及建设项目对乡村环境的影响。CPRE选取公众关切且易懂的“宁静指数”和“暗夜指数”进行可视化表达（图3），结合公众对自身生活环境的认知，介绍绿隔、国家公园、突出自然景观等保护政策。此外，在重大建设项目讨论过程中，CPRE地图通过数据模拟和分析，为公众认知和政府决策提供了重要参考（见2.3节）。
图3 英格兰地区宁静指数图（左图），英格兰地区暗夜指数图（猎户座可见星数，中图），英格兰被保护区域图（右图）
将行动理念落实为政策立法，以社会关注影响规划决策是CPRE工作的核心。这得益于英国代议制政治传统和成熟的民意表达渠道，以及据此产生的规划制度设计，CPRE的各级组织有了开展行动的法律基础和政策抓手。英国地方议员（Councillors）和上议院议员（MPs）均由公众选举产生，选民的意见是影响议员在中央和地方议会立法投票的决定性因素。选举日投票前，各政党和候选人需要广泛收集和综合民意。在良好社会氛围的基础上，CPRE利用关键节点对议员本人和立法项目开展“游说”工作。如2015英国大选当中，CPRE发布《为乡村而战》（Stand up for the Countryside）宣言，呼吁各竞选党派在竞选纲领中重视乡村保护，向选民承诺相关政策条件，同时通过报纸、电视台、网络等媒体不断为乡村保护造势发声。最终，参选的5个主要党派中，有4个都正面回应了CPRE的规划理念。以此为基础，CPRE致力于推动乡村立法，将保护乡村的价值观植入法律条款。CPRE成立早期促成的若干法律（表4），每一部都是对城市、乡村和生态三个要素关系的探讨。这些“难以置信的里程碑”式的法律，带领高度工业化和城市化后的英国，重新反思乡村和自然景观的意义与价值，奠定了战后英国城乡规划法律体系的基础。因为英国规划“基于公共利益……有意识地顺从公众意愿”，给予公众充分的咨询、听证、审核等权利，CPRE根据英国规划体系【2011年，英国颁布《地方主义法》（Localism Act）和“国家规划政策框架”（NPPF: National Planning Policy Framework）取代之前的政策指导文件（PPG和PPS），区域规划（RSS）被取消，地方规划（LDP: Local Development Plan）被强化，新设立邻里规划（NP: Neighbourhood Plan），精简了规划层级，增强了社区和地方自主性】，通过国家、区域、郡和地方组织，有针对性地展开工作（图4）。国家办公室主要“游说”议会（Westminster）和中央政府（Whitehall），通过发动议员联署，发布政策报告，对国家规划政策框架（National Planning Policy Framework）发表评价，影响审议和投票进程。区域和郡分支机构主要针对地方发展规划（local development plan）开展行动，同时监督国家和地方规划的实施过程。由于覆盖面广，动员能力强，与公务员、政策研究者、议员关系良好，CPRE的意见往往具有“相当分量”。地方工作小组可参与社区邻里规划（neighbourhood plan）的制定，同时审查规划申请，反对其中不合适的提案。CPRE的郡和地方工作小组直接影响规划申请，使其较之其他公益组织更多地参与到规划决策当中。也正因如此，在大多数英国乡村县，CPRE的价值观能在地方政府政策中集中体现。尽管在《地方主义法》中，“鉴于规划审批过程中公众评审会等繁复的流程影响了项目落实的进度”，政府提出为公众参与“设限”，但CPRE参与和影响规划决策的制度设计并未本质改变。CPRE对乡村发展和政策实施保持着长期的跟踪，从专业角度切入的评估报告，是说服公众和政策制定者的最有力依据。一方面，CPRE 的研究报告从宏观上为政策制定者提供建议。以住宅政策为例，虽然英国进入了城市化后期，但社会结构变化、人口老龄化、单身家庭增多、移民政策变化等因素，决定了绿隔保护的最大威胁仍来自住宅开发压力。由于不带有建设性建议的单纯反对并不能起到理想的效果，从1990年代中期开始，CPRE采用“环境容量法”评估住宅开发的影响。该方法分析新建住宅开发项目的“碳足迹”影响，从建造住宅项目对于景观的改变、矿物质、水资源造成的压力以及产生的废弃物和交通压力等方面进行预测与评估，地方工作小组根据评估结果对住宅开发提出意见。同时，通过实时更新绿隔现存的或潜在的威胁项目，CPRE帮助规划部门从宏观上把握开发需求和用地供给之间的矛盾，结合CPRE在中心城及其周边非绿隔地区找到的棕地，及其所能提供的替代新开发住宅容量，引导绿隔住宅开发项目重新选址，倡导区域间的平衡与统筹。另一方面，CPRE对区域重大基础设施的建设项目进行评估。其主要技术手段是对规划高速公路、铁路方案进行综合性环境评估，为居民、政府参与规划决策提供技术分析。CPRE曾在1957年阻止了英国计划建造的第一条汽车高速公路M1，保护了拥有铁器时代人类居住地遗址的莱斯特郡查恩伍德的大片古森林。当前，连接伦敦、伯明翰、利兹、曼彻斯特的高速铁路计划HS2，是CPRE关注的重点。CPRE为“使公众更容易观察和理解HS2线的潜在影响”，“辅助公众认知环境问题，提高复杂项目中的公众参与度”，特别制作了专题网站。通过整合工程公司提供的技术数据，国家统计部门提供的人口数据，地形测量局的边界、地形、建筑轮廓数据，以及组织自身掌握的英国乡村自然地区信息，CPRE 开展了景观影响评估（Landscape Impact）、施工影响评估（Construction Impact）和运作影响评估（Operational Impact），并以可视化地图界面向公众展示。其中，景观影响评估综合土方工程、景观条件、植被与水体等要素，注明了工程砍伐植物的范围，以及如何融入多样性的景观方案；施工影响评估清楚地反映了建设施工对自然环境和附近村庄的居民出行的影响；运作影响评估则模拟了HS2开始运作后将会产生的视觉和噪声影响。通过科学地向公众展示HS2线建设和运行可能对乡村景观和生活产生的影响，CPRE 深度参与了该项目必要性、可行性的公众讨论当中，有力地影响了线路规划和建设过程的关键决策。随着我国城镇化率跨越50%，关于“新常态”下城乡关系的讨论不绝于耳。乡村，尤其是城乡结合部地区的乡村，在30多年的快速城镇化进程中，资源被掠夺，文化被破坏，发展的可持续性遭到威胁。反观英国城镇化历程，CPRE正是在类似背景下萌生发展的。而英格兰之所以能够获得当前和谐的城乡关系，相当程度上依赖于乡村保护运动保持“乡村议题为英国文化议题的核心”，以乡村价值的倡导重塑社会观念。CPRE从最初只关注设计和美学问题，仅由上层精英推动，到如今关注乡村社会和经济综合发展，广泛的公众参与；从最初模仿“田园城市”模型以绿隔分离城乡，到当代推动“乡村最好的保护方式是提高城市开发质量”的理念，几乎影响了整个英国社会对乡村的态度。无论是十七大以来确立的“生态文明”发展理念，还是“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的要求，或者“十三五”确定的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展基调，都包含中央政策对乡村价值的重新定位，是自上而下引导社会观念转型的尝试。可喜的是，越来越多的城乡居民认知到乡村保护的重要性，“返乡”潮流逐渐兴起，“乡贤”群体再度萌生，关注乡村的非政府组织逐渐活跃，奔走于城乡之间，宣传乡村价值，推动乡村保护。此时的乡村规划，同样应以乡村的可持续发展为出发点和归宿，综合物质、文化、生态空间规划，彰显乡村价值，重塑社会观念。CPRE落实其行动理念的重要途径，是利用制度设计“游说”公众、议会和政府，在立法、政策和实施过程中贯彻乡村保护理念。与英国完善的法律体系相比，我国涉及乡村发展的法律法规相当不足，《城乡规划法》和《土地管理法》偏重宏观原则，《村庄和集镇规划建设管理条例》缺乏实施指导。在基层乡村建设管理的实践当中，因为存在大量法规政策空白，国土、住建、林业等部门“各管一片”，重城轻乡、政策打架、人员不足、落实不严的情况不容乐观。在社会重视、政策倾斜的良好形势下，我国乡村保护与发展有赖于相关文化保护、建设管理、土地管理法律法规的完善。要发挥社会主义制度中人大、政协职能，以农业与农村委员会为主体，拓宽意见渠道，人民代表真正代表人民，科学论证提出提案，加强执法监督。同时，人民政府在规划编制和实施过程中，要加强相关规划督查工作，在县、镇、乡村建立长期有效的监督机制。此外，要建立科学合理的评价体系，借助第三方机构编制可行性报告、环境影响评估，避免“走过场”。设置科学合理的公众参与平台，增强群众与政府互信，让规划真正成为各方博弈和妥协过程的起点。作为英国有经验的NGO组织之一，CPRE深度介入法律和政策的制定过程，有人评价“CPRE用极其有限的资源做了伟大的事业”，“和政府关系极佳，说话有人听”。良好的社会关系、科学的研究论证，理想主义与社会现实相结合的工作方式都是其屡获殊荣的保证。议会和政府也意识到，CPRE参与论证的政策，也更容易让大众接纳。因为掌握“政策制定者的语言”和“环保主义者的语言”，CPRE能够做到上下沟通、游刃有余。艾本·佛多在其关于城市发展控制的著作《更好，不是更大》（Better Not Bigger）中提出：“在控制增长及其要求的地方土地使用议题上，需有一个真正具有代表性的本地政府，以及积极的公众参与。”他认为通过民主的方式能够控制增长机器，而CPRE的经验也证明了乡村规划与发展过程中，独立的NGO组织能为规划政策的制定提供独立的专业咨询、信息传达以及实施评估，辅助政策制定者修正规划目标和措施，同时担当公共代言人，促成社会共识。相比之下，我国乡村保护领域的社会力量还非常薄弱，中国发展简报网统计的3000多个公益机构中，关注乡村发展的成功案例少之又少，其对立法和规划政策的影响更微乎其微。这一定程度上造成了我国上位政策与基层现实的脱节，影响了政策实施的质量，甚至引发了社会矛盾。2016年3月，全国人大通过《慈善法》，一定程度上优化了NGO组织发展的环境，但在推进依法治国，建设社会主义法治国家进程中，仍需着重培养关注乡村、立足本地的NGO组织，使其利用科学中立的方法参与政策制定，开展实施监督。这不但有助于消弭政府与公众的误解，更有利于引导和动员社会力量参与乡村的保护与发展。英国作为最早完成城市化的国家，其对城乡关系的反思持续且深入，乡村保护法律完善、机制健全、成果显著。CPRE作为发起乡村保护运动的机构，从保护乡村景观出发，致力于“改变公众认识”，“使美丽、宁静，绿色和本土特色被珍视，使生活质量与经济增长同等重要”。为贯彻乡村保护思想，CPRE积极参与英国城乡规划基本法律框架的完善，为提高城乡规划的制定和实施水平作出了诸多贡献，甚至改变了整个社会对乡村和规划的认识，影响了英国城乡基本格局。甚至有学者认为，绿隔政策是英国最著名也最受支持的政策。高度城市化国家的经验和城乡规划理论的发展表明，城乡的关系通常会经历互封式发展、城市优先发展和城乡均衡发展三个阶段。当下的中国正在从城市优先发展向城乡均衡发展方向转变，在当前探索快速城镇化阶段的乡村保护与发展对策问题恰如其时，对于塑造未来中国城乡格局将具有重要作用。这一方面需要全社会从思想上重新认知乡村价值，将国家层面的生态文明、美丽中国建设和社会中出现的“乡愁”思想，“返乡”潮流相结合，形成社会合力。另一方面，从中央到地方的立法、实施和监督过程中，也要完善相应体制机制，以乡村规划为抓手，将保护意识落到美丽乡村建设实处。CPRE的经验表明，非政府组织通过专业化和精细化的管理，可以成为规划法律法规及政策落实的良好媒介、协调机构和反馈机制。培育与自上而下规划体系相匹配的NGO组织，有利于各个层级规划政策的科学制定和严肃实施，是推进民主化进程，公众参与的有效手段。作者：万涛，博士，中共寿宁县委常委
吴纳维，博士，北京清华同衡规划设计研究院有限公司技术创新中心城市未来研究部副所长
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