【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《从改革到构建——战后台湾地区的空间规划体系发展》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。
空间规划体系构建是国家指导空间布局的系统性前提。本文系统梳理台湾地区从基于城市规划到基于区域规划，直至基于“国土”规划的的几次重大空间规划体系变动，重点解析各个阶段的法律体系、层级体系与空间管制的转变趋势。研究指出，战后台湾地区的空间发展是从建设空间向全域空间、从城乡分治向城乡统筹的全盘整合过程，表现为城市规划—区域规划—“国土”规划的循序发展。最后，文章基于台湾地区经验，从观念树立、法理保障、体系完善几方面对大陆深化空间规划改革提出建议。日据时期，为服务日本经济和战争需求，殖民者建立市区规划制度，开启了台湾地区空间规划的篇章。台湾地区光复后，中国国民党政府接收并沿用了日据时期的空间规划制度与体系。以1974年、2016年两次重大空间规划法律颁布为界，本文将战后台湾地区的空间规划体系发展分为三个时期。首先是1945—1973年的城市规划体系。这一阶段形成了以区域规划、市镇规划、乡街规划及特定区规划为核心的城市规划体系，体系改革主要服务工业发展需要，各级规划形成战后台湾地区空间规划体系的发展雏形。
图1 1960年代人口大量涌入，违章建筑众多（图为1960年中华路铁路东侧）
资料来源：https://topic.udn.com/Chunghwamarket/index图2 1961年，拆掉违章建筑之后的中华商场启用，成为台湾现代城市规划的重要案例（图为沿铁路而建、有如八节巨型火车车厢的中华商场）
资料来源：https://topic.udn.com/Chunghwamarket/index资料来源：https://storystudio.tw/article/gushi/【故事‧臺北ep3】超級變變變的西門町中華路/其次是1974—2015年的区域规划体系。在《区域规划法》下逐渐形成四级规划体系结构（图4），体系改革服务于经济腾飞、城乡差距扩大、区域发展失衡等弊端，更加全面的空间规划体系逐步构建起来。自1974年《区域规划法》公告实施以来，区域规划体系影响了台湾地区近40年的规划管理与土地管制。其包括“发展规划、区域规划、城市规划与非城市土地使用规划”三个类别，分为“台湾地区—区域—直辖市、县（市）—城市”四个层级，以部门规划、“国家”公园规划等作为补充。
图4 1980年代—2010年代的台湾地区区域规划体系
资料来源：作者自绘
最后是2016年至今的“国土”规划体系。2016年《“国土”规划法》公告实施后形成三级规划体系结构，标志着“国土”规划体系完成改革构建（图5）。此后，空间规划政策转向保护与平衡发展，力图改善后工业化时期加剧的资源分配问题、生活提升不平衡问题、生态环境严重破坏问题，使经济急速发展和快速城市化转向稳定。“国土”规划体系包括“国土规划、城市规划”两个类别，分为“台湾地区—直辖市、县（市）—城市”三个层级。“国土”规划的制定，延续了区域规划体系时期的台湾地区综合开发规划等一系列非法定规划（图6）。改革方面涉及管理体系的简化、土地管制的转变、区域协调的加强等。“国土”规划从法源上应对环境、经济和社会三大挑战，强调自然环境与经济发展平衡下的“国土”永续发展。2018年《台湾地区“国土”规划》公告实施，各直辖市、县（市）“国土”规划正在加快编制。
图5 2010年代台湾地区空间规划体系的转变
资料来源：作者自绘
战后台湾地区的空间规划改革构建表现为城市规划—区域规划—“国土”规划循序发展、全盘整合的过程。其改革演进从法律体系、机构体系、规划体系、管制体系四个层面进行，实现了从建设空间向全域空间、从城乡分治向城乡统筹进行的完善过程（图7），通过空间规划立法、管理权力统一、规划层级简化，实现自上而下的有效管治，对大陆深化空间规划改革极具借鉴意义。
图7 台湾地区空间规划体系演进
资料来源：作者自绘
从大陆地区的环境和发展阶段而言，本文提出三方面启示和建议。一是观念的树立，建立保护与开发平衡的自然资源观，通过形成严格的、法定的土地用途管制分区，提高土地管制层级，来统筹自然资源的保护、开发与配置；二是法律的保障，加快推进构建空间规划法律体系，通过废止、吸纳整合《土地管理法》为《国土空间规划法》作为，并修正《城乡规划法》，形成“国土空间规划法—城乡规划法”的空间规划法规体系；三是体系的完善，明确各级事权、完善空间规划运行体系，在保持“自上而下”的“垂直型”空间规划体系维护空间管理刚性的同时，也因应市场经济发展明确地方在空间管理上的自主弹性，以推动形成刚弹结合、行之有效的空间规划。对于现阶段的大陆而言，空间规划体系的构建并非简单地合并编制一些规划，也并非简单的规划编制创新或技术探索，而是一项艰巨的改革重任。空间规划体系的构建应该以保护与开发平衡的自然资源观为指导，加快探索、制定和颁布空间规划法律法规，构建统一而又具有弹性的空间规划体系。作者：张和强，深圳市城市规划设计研究院、台湾大学建筑与城乡研究所