【摘要】自然资源部成立后，以“空间规划”为核心的空间类规划体系将迎来新的变革。但空间规划作为新的具有综合性和统领性的规划类型，其编制体系、编制内容、编制方法等，在原有多项空间类规划所依据的法律法规尚未修订之前，都存在极大的不确定性。针对“在不确定性条件中探索空间规划的确定性内容”这一命题，本文在已形成近40年的欧洲空间规划发展历程中， 发现“ 沟通协商”“富有交往理性的协商规划”是消除欧盟各国空间规划差异性的基石和理论基础，具有展现“真实”与“价值”双准则语境的“可视化沟通协调平台”是欧盟各国空间规划都具有的确定性内容和最重要的决策支持，并总结展望能同时体现“真实”与“价值”双准则的可视化语境营建方法，希望能为我国空间规划研究提供确定性的支持。2018年中央机构改革中多规管理权的统一，犹如向湖中投入巨石，泛起层层涟漪，引发大家热烈讨论，从事权、机制、组织等方面对即将到来的空间规划提出建议。在我国，空间规划作为新的具有综合性和统领性的规划类型，其编制体系、编制内容、编制方法等，在原有多项规划所依据的法律法规尚未修订之前，都存在极大的不确定性。但不确定性并不意味着“以不变应万变”的“无为”，相反，我们可以抱着在不确定性中寻找确定性的思路，转向对空间规划原型——欧洲空间规划进行总结，寻求其中具有共性的确定性内容，以强化对空间规划中确定性目的和内容的“有为”，为当前我国形式上不确定的空间规划夯实确定性的基础。为消除欧洲国家之间发展不平衡和难以沟通协调的问题，1983年，在西班牙的托雷莫里诺斯市（Torremolinos），欧洲理事会（COE）“ 区域规划” 部长联系委员会（CEMAT）发布的《欧洲区域/空间规划宪章》（European Regional/Spatial Planning Charter）中，以推动欧洲空间一体化进程为目的的“空间规划”（spatial planning）第一次被明确提出。1999年，在德国波茨坦，该部长联系委员会签署了《欧洲空间发展战略》（ESDP: European Spatial Development Perspective），致力于欧盟地域发展的均衡性和可持续性，成为主导欧洲空间规划最核心的纲领性框架文件。在ESDP的框架下，2006年欧盟设立“欧洲空间规划观察网络”（ESPON: European Observation Network for Territorial Development and Cohesion）基金，以经济政策为手段，以ESDP倡导的多中心城镇体系引导新型城乡关系、基础设施建设均衡发展、理性开发自然和文化遗产等原则，支持“超国家”欧洲一体化空间规划体系的建立；2008年和2011年，ESPON 分别发布《关于地域凝聚的绿皮书》（Green Paper on Territorial Cohesion）和《地域议程2020》（Territorial Agenda），强化以“地域”的概念凝聚欧洲空间一体化发展。至今，ESPON一直围绕地域、多中心和开放三大主题，以经济政策的手段促进28个欧盟成员国的空间规划相关研究与实践。欧盟各国对于空间规划的定义、政策依据、编制体系都存在较大的差异，但在ESDP 框架下，也达成了一些共识（图1）。
图1 欧洲空间规划的共识
ESDP明确提出“将地域作为欧洲政策的一个新维度”。该政策首先要突破行政区划界线，在真实存在且利于理解经济联系、环境承载和生活日常时空格局的功能性空间中进行规划，这个功能性空间就是“地域”。从北极圈的冻原到法属圭亚那的热带雨林，从阿尔卑斯山到希腊的岛屿，从全球城市伦敦和巴黎到小镇与乡村，追溯若干世纪，欧盟拥有极其丰富的地域多样性。空间规划的核心，就是以“地域融合”理念确保所有地区的和谐发展，确保这些地区的居民能最大限度地利用自身的地域特性，即将地域多样性转化为资产，以促进全欧盟的可持续发展。地域融合将欧洲空间规划的目标聚焦在融合、统一和协作这三个“Cs”（cohesion、coherence、cooperation）的统一上，保证对地域有影响的中央和地方政策以及各个职能部门政策之间的连贯性，为“空间规划”赋予了整体性（integrated）。协作，是摈弃独断，加强各地域之间、各部门之间以及公共与私人之间的广泛交流和协调，为空间规划提出“综合”诉求。1.2 从管理（government）到治理（governance）：规划重心的共识贯彻地域融合政策的欧洲空间规划，属于“治理”范畴，而不是“管理”。但它并没有脱离土地利用规划和战略发展规划，而是针对顺应时代的新目标，反思传统规划的失效，通过一个系统性的框架将土地利用规划和战略发展规划中好的规划要素整合在一起，形成既区别于传统规划又植根于传统规划的综合规划类型。与土地利用规划相比，欧洲空间规划更关注场所和长期的发展战略框架，规划的重心从对用地空间的技术“管理”转变为场所营造的“治理”，以及更广泛范围内的发展战略和政策制定的过程。欧洲空间规划与战略发展规划的区别在于它们的战略作用不同，后者的战略作用是为政治决策提供依据支持，而前者的战略作用主要是整合与协调多部门政策，以实现对用地空间从“管理”到“治理”的转变。虽然欧洲空间规划的定义多种多样，例如1983年的《欧洲区域/空间规划宪章》对“空间规划”的定义是：“对经济、社会、文化和生态政策的地理性表达，它是一门科学，是一项管理技术，也是一种政策，在各个国家难以依靠自身解决‘区域平衡发展和物质空间组织’问题时，它为它们提供全面的路径和整体的战略”。又如，1997年的《欧盟空间规划体系和政策大纲》（The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies）在提出空间规划三大目标（即创造一个对于土地利用更加理性的地域组织和联系，平衡环境保护和发展需求之间的矛盾，实现各种社会和经济目标）的基础上，认为空间规划是公共部门对空间内未来各种活动的分配施加影响的方法。英国学者文森特· 纳丁对空间规划的定义最为精炼：“空间规划是一种通过对地域发展的管理，协调各部门政策对空间的影响，引导空间发展结构的行为”。这种行为包括两类活动：一是对空间保护与利用的管制，一是对不同部门政策在空间上的协调。欧洲国家的空间规划，都是这两类活动在不同比例上的混合。欧洲空间规划不是一个法定规划，也不是凌驾于其他规划之上的“总体规划”，它最大的作用是以三大目标为中心，为各层次地域、各部门以及居民个体提供一个可以沟通协调的平台。在这个平台中，不同的利益相关者能看见不同地域的资源特点，也能看见不同利益的矛盾，有助于通过彼此的沟通达成协调矛盾的共识，并共享战略的前景（图2）。
图2 欧洲空间规划的目标
贯彻地域融合政策的欧洲空间规划的中心工作，是建立一个可以沟通协调的平台。但在这个平台中，沟通协调的是“真实”（truth）？还是“价值”（value）？是欧洲空间规划政策制定的最重要准则。2.1 理性规划（rational planning）的“真实”准则秉持“规划沟通协调的是‘真实’”观点的是理性规划者。他们认为，科学和技术是对规划决策最有影响的因素，规划的中心工作就是将世界的客观事实展现给世人，针对特定的目的，通过“定量分析可能的结果—监控规划运行—反馈、修正规划结果”的理性循环进行规划决策。但理性规划方法过于强调客观事实，而忽略了历史和社会价值，以及必要的政治批判。因为事实上，理性规划方法所依赖的具有掌控客观事实能力的“专家知识”，其形成同样是基于价值和规范。2.2 政治规划（political planning）的“价值”准则坚持“规划沟通协调的是‘价值’”观点的是政治规划者。1960年，第一位政治规划倡导者——美国学者诺顿· 朗明确提出：“规划除了是政策，还是政策，在一个民主国家，政策就是政治。问题并不是规划是否会反映政治，而是它将反映谁的政治，规划师实施的是什么价值、是谁的价值观……事实上，规划就是政治过程”。以《泥泞中前行的科学》一文闻名的耶鲁大学政治科学和经济学者查尔斯· 林登布罗姆（Charles E. Lindblom）认为：政治过程就是不同利益群体之间的协商，不依赖综合的理性分析，而依靠政治协商达成对价值的共识来解决问题，这已成为日常生活中的常态。但缺乏理性科学分析的规划，在信息资源有限、决策者认知能力有限的情况下，很难达成对价值的共识，容易导致规划成为难以实施的“过程规划”。毫无疑问，规划需要理性的真实，也需要政治上的价值判断。当人们在真实与价值之间难以取舍时，1984年，德国哲学家尤尔根· 哈贝马斯提出的“交往理性”（communicative rationality）思想范式强烈地影响了欧洲公共政策的制定。基于“科学的工具理性并不能揭示社会事实”这一论断，哈贝马斯认为“真实”唯有在所有政策制定参与者都处于一个没有失真的交往环境（理想语境条件，ideal-speech situation）、获取的信息一致、价值取向都得以表现的条件下才能获得。只有在这样的理想语境条件下，才能保证交往活动具有“可理解、真实、诚恳、合理”四个合理性前提，从而不仅能保障主体和客体各自的理性，还能保障主体之间人际交往的理性。其中，“可理解”是指主体之间交流的语言能被理解；“真实”是指主体之间交流的话语是真实的；“诚恳”是指主体之间的交流必须真诚，不能欺诈；“合理”是指主体之间应通过交流协商后达成协议（图3）。
图3 交往理性协商规划中的“真实”与“价值”
哈贝马斯的“交往理性”哲学，促成了真实与价值的双准则在“交往活动”中的统一，促进了规划的“交往转向”（communicative turn），促成了协商规划（collaborative planning）在规划领域的深度应用，为以建立“沟通协调平台”为中心的欧洲空间规划提供了理论基石。协商规划的重点是建立能进行协商的理想语境。欧洲空间规划认为，在这个理想语境中，如果需要转译成不同国家的语言文字，其交往活动的效能发挥将是有限的，更有效的“语言”应是无语言障碍、以图式表达为主体的“可视化语言”（visual language）。欧洲空间规划中，强调“可视化语言”应具有三大决策支持能力：（1）对规划政策制定和资源分配等的决策支持；（2）为决策者过滤出大众关注的问题；（3）对问题和需求的觉察能力。同时，可视化语言的表达必须保证交往活动的四个合理性前提。2000年，欧盟制定的“欧洲空间规划研究计划”（SPESP: Study Program on European Spatial Planning）明确提出“可视化的规划支持研究”是其需要重点解决的四项关键问题之一，希望通过可视化的手段，表达、传达与地域发展相关的信息，描绘具有争议的问题，突出地域发展目标等。SPESP中的可视化语境，由反映“真实”理性的地图制图（cartography）和体现“价值”的富有创造性的信息制图（infography）共同营建（表1）。
表1 SPESP 中可视化语境的组成
在西地中海岸区域的空间规划中，人口分布中的人口密集区、城市区、人口下降区、夏季人群集聚点，土地利用中的集约化农业、其他农业、丘陵山区、公园和生态保育区、沙化区、河流或运河，基础设施中的主要道路、轨道交通、空港、码头等数据，由反映“真实”的地图制图准确表达；而基础设施中存在问题的道路、需改善的道路、需连通的道路，空间组织中的核心发展区、科技园区、城镇发展群、通信节点、重要城市中心、缺失环节等信息，则由体现“价值”的信息制图方式表达（图4）。
图4 西地中海岸区域空间规划中的“真实”+“价值”可视化语境
情景是基于对主要关系和驱动力的内外一致性假设，对未来发展做出的可信性描述。欧洲空间规划中的情景包括三类：（1）描述性情景或趋势情景，展现已存发展趋势的持续性和在没有政策干预下的地域影响；（2）纲领性或策略情景，是表明具有前瞻性空间引领意识的规范化情景；（3）替代性情景，展示在一定的行动和政策影响下，与当前情况相比更有利的空间结构。欧洲空间规划中可视化协商平台建立的目标就是支持情景构建中“真实”和“价值”的反映，使情景建构具有探寻空间未来发展趋势的能力和传达地域复杂发展过程的能力 。欧洲空间规划中的可视化协调平台，既需要反映空间化复杂的现实条件和规划项目的真实状况，又要便于社会广大利益相关者协商达成共识。它通常包括能反映地形和地理信息的底图表达、利益相关者参与目的的信息表达，以及规划信息和协商功能的表达三大部分，而三大部分的表达统一在“真实环境情景化”的实现路径中。底图的真实表达，由“以富有数据的地图形式，在从数据准备到地图或相关空间信息产品生产的全过程中，通过对真实地理世界的图式化展示，对地理信息进行组织、展示、交流和利用”的地图制图完成。但是否“真实”，是通过在图形和概念两大层面，对数据进行选择、简化、放大、替代和融合等处理的地图综合过程（generalisation）决定（图5）。透视数据、处理数据，以确保不同地图制图者使用相同数据获得一致的可视化语境结果，是地图制图表达反映“真实”的检验标准。
图5 地图制图中，图形和概念两大层面的数据综合关系
利益相关者参与、规划信息和协商功能的表达，将在信息制图环境中实现。不同于地图制图表达一致性的“真实”，信息制图表达的是不同情景中的不同“价值”图景（vision）。遵循“情景＞图景＞路径”的主要原则，对应欧洲空间规划中三类情景相应的总体规划图景、真实图景、任务宣言图景和乌托邦（或反乌托邦）理想图景等四大类“价值”图景（图6），信息制图通过抽象化、概念化、寓意化等富有艺术性的创造过程，创造出不同的艺术性概念符号，提炼出明确的“价值”图景，赋予可视化语境对地域精神意义具有交流、暗示和唤起的功效，促使情景中利益相关者对“价值”达成共识，从而寻求获得价值的路径（图7）。
图6 欧洲空间规划中“真实”情景与“价值”图景关系
图7 情景化信息制图表达典例
在欧盟各国，地域多样性导致空间规划在定义、体系构成、目标导向等方面都存在巨大差异，但欧盟并没有去消除这些差异，而是秉承“交往理性”的原则，以营建一个既能反映“真实”又能反馈“价值”的可视化语境为确定性内容，致力于搭建欧洲空间规划的“沟通协调平台”。地图制图与信息制图共同形成的可视化语境，为欧洲空间规划奠定了能进行理性分析的数据内容，并集聚了一大批能促进“价值”交流、富有创造性、美的符号集样式，使可视化语境既有科学的数据综合理性，又兼具艺术性和功能性的符号化感性表达，突出重点，支持“沟通协调”，最终达成对空间资源保护、利用、组织的共识。但目前欧洲空间规划可视化语境基本仅限于支持官方之间沟通协调，仍缺乏公众的深度参与；获取的数据限于“被设计的数据”（designed data，以问题为预设条件，并据此拟定所需数据模板，最后通过相关职能部门定向收集），而缺乏社会在自身运行中，通过自身量度，动态集合而成的“有机数据”（organic data），缺乏对“真实社会”的真实反映；此外可视化语境表达在追求“真实”和“价值”的综合体现中，还限于“真实”表达的片段化，缺乏“真实”的完整性，“价值”的概念化限于静态生成，缺乏动态修正。在大数据环境中，可视化语境已不仅限于结果的展示平台，更以丰富的表达形式，提供数据分析和沟通交流的大平台。引入“社交网络”的谷歌地图所营建的可视化语境，在网络环境中不仅展示出真实的客观世界，更以与真实吻合的服务（如，导航服务、街景漫游服务等）诱使公众自发参与可视化语境建设，启发出空间规划可视化语境建设的未来方向。
作者： 赵珂，重庆大学建筑城规学院，山地城镇建设与新技术教育部重点实验室，教授，博士生导师。cqjzzk@163.com
李忠蔚，重庆大学建筑城规学院，硕士研究生。lzw19910@qq.com
夏清清，重庆大学建筑城规学院，博士研究生。1173116850@qq.com
欧盟“空间规划”的兴起、理念及启示