期刊精粹 | 美国金县乡村空间规划管控【2020.1期】

【摘要】国土空间规划体系改革是国家全面深化改革的重要组成部分，各试点的规划实践为空间规划改革和空间用途管制提供了宝贵经验。但我国乡村地域面积辽阔、用地类型多样、土地产权复杂，目前空间规划中划定的“三区三线”和统一的用地分类标准难以实现对乡村的用途管控。本文通过资料调查、案例研究、比较分析等方法，研究了美国金县的规划体系和思路，以期为我国县域国土空间规划中的乡村规划管控提供一些建议。

国土空间规划体系改革的最终目标是要统筹部署国土空间的开发、保护、整治，建立协调有序的国土开发与保护格局，以及实现全域范围的国土空间用途管制。目前，国土空间规划经过不断的实践探索，已形成国家、省、市、县、镇（乡）五级规划体系和划定区线的管控体系。例如，住建部在宁夏回族自治区进行空间规划试点，初步形成了在资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价的基础上，划定生态空间、农业空间、城镇空间以及生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界的编制技术路线（以下简称“三区三线”）。其规划消除了各类规划之间的图斑差异、统一了空间规划的用地分类标准，将国土空间分为建设用地和非建设用地2个一级类用地，其次分为11个二级类用地、39个三级类用地、63个四级类用地。虽然各县已建立“三区三线”的管控体系、统一了用地分类标准、消除了图斑差异，但却仍难落实乡村的空间用途管制。一是因为乡村的村庄建设用地没有划定一条类似于城镇开发边界的管制红线，导致乡村居民点的扩张建设难以控制；二是由于乡村存在区域交通设施等其他建设用地，导致其周边地区不断吸引投资建设；三是乡村的用地情况复杂，含有多种建设用地和非建设用地。因此，现行空间规划需进一步探索更为有效的管控路径。本文通过分析并汲取美国金县（King County）的规划管控经验，以期对我国县域空间规划中乡村的规划管控提供建议。

1  美国金县的规划管控体系

1.1  金县乡村区域范围

金县是华盛顿州人口最多的县，共210多万人（城镇人口占94%），总面积2130平方英里（约5517k㎡）。其辖区分为自治地区（incorporated areas）和非自治地区（unincorporated areas）（图1）。自治地区是城市或城市管辖范围的区域，各城市政府负责编制各自的规划；非自治地区是县政府管辖的区域。因此从地理特征来看，非自治地区即为除城市和城市辖区外的乡村、自然资源土地和镇区等。

图1  金县的辖区划分图

1.2  金县规划体系结构

美国是联邦制国家，各州均有自己的宪法和规划法规，联邦政府不制定全国性的规划，也不对规划进行审批，各州及其下辖的市、县拥有较大的规划自主权。金县的规划体系可分为三个层面。

首先是州层面：州政府制定《增长管理法案》（Growth Management Act，以下简称《法案》）指导区域层面和县层面的规划，旨在解决规划不协调问题和城市无计划增长的不利影响。

第二是区域层面：普吉特湾地区（Puget Sound Region，包含金县在内共4个县的自治区）委员会依据《法案》制定了《2040发展愿景》（VISION2040，以下简称《愿景》）以指导区域的增长管理、环境保护、经济发展、交通等内容，其作用相当于多县的规划政策。金县政府和管辖内的各自治地区政府基于《法案》和《愿景》共同编制县域规划政策，为自治地区和非自治地区的综合规划（comprehensive plan）编制提供了政策框架。

最后是县层面：首先，县政府制定的战略规划（strategic plan）确立整个县政府的战略重点，是该县级别最高的发展战略文件，指导县政府内各机构、部门制定各类战略规划和功能规划（functional plans）。功能规划是关于设施和服务的详细专项规划，包括气候行动规划、开放空间规划、污水处理规划、公共交通规划等。由于服务和设施的落实与资金的供应能力密切相关，因此在战略规划和功能规划制定之后必须进行各类业务规划和资金预算，旨在强调社会和企业合作的重要性，以减少部门对县政府有限资金的依赖。之后，县政府以县域规划政策为底本，将各功能规划中的建设管控内容和生态保护要求进行统筹，编制符合战略规划纲领及要求的综合规划。综合规划是县发展的蓝图，涵盖区域增长管理、土地利用、社会经济、住房、交通等内容。最后，县政府基于综合规划编制区划（zoning），确定具体地块的用途许可要求和开发建设标准等（图2）。

图2  金县规划体系结构

2  金县综合规划中的国土空间规划管控

2.1  综合规划的主要内容

《法案》要求县政府应通过综合规划管理增长，将发展引向城市地区，保护关键区（critical areas）、林业、农业和矿区，规划内容涵盖土地利用、交通、住房、经济发展、开放和娱乐空间、自然环境、设施和服务、文化资源、资源性土地、能源和电信等领域（图3），由县议会负责组织编制。综合规划为金县增长管理和土地利用决策提供了法律框架。 

图3  金县综合规划的内容框架

2.2  综合规划中增长边界和增长区的划定

按照《法案》的要求，县通过综合规划将开发建设向城市地区引导，以保护乡村区域。因此综合规划通过衔接多县规划政策，在城市和乡村之间划定了明确的边界线，即城市增长边界（urban growth area boundary），一方面防止城市无序蔓延对乡村产生影响，另一方面促进城市土地和设施的集约高效利用（图4）。

图4  金县的城市增长边界

2.3  综合规划中的土地利用规划

《法案》要求州内的某些市或县制定综合性的土地利用规划。因此，金县综合规划的核心功能是作为一项综合性、协调性的土地利用政策。其土地利用规划确定了县辖区（非自治地区）的乡村区域（rural areas）、乡村镇区（rural towns）、乡村邻里商业中心区（rural neighborhood commercial centers）、农业区、林业区等类型的土地利用（图5），并规定乡村区域允许低密度（每英亩2.5~10 个居住单元）的居住开发。

图5  金县综合规划中的土地利用规划图

2.4  综合规划中战略性保护空间划定

从规划体系来看，综合规划与各部门的战略规划相辅相成，同时纳入了土地保护、开放空间规划等功能规划的内容，划定了保护空间，构建了县域保护性和战略性的空间格局。这些战略性保护空间不仅包括土地利用规划中的农业和林业生产区、开放空间、城市隔离带等，还涵盖野生动物栖息地、湿地、河道迁移区、侵蚀灾害区等关键区（图6）。

图6  金县的环境敏感区

3  金县的区划

金县各自治地区的区划由各市政府负责，非自治地区的区划由县政府负责，整体上实现了区划的全域覆盖。区划体系包含区划地图（zoning map）和区划条例（zoning ordinance）两部分内容。

3.1  金县区划分区体系与区划地图

非自治地区的区划分区体系大体包括三个级别。第一级是基本用途区（base zones）和特殊叠加区（special district overlays）。基本用途区是土地利用规划中划分了用途的地块；特殊叠加区即叠加在基本用途区之上的分区，对某些重点区域制定更为严格和具体的控制要求，其类型包括湿地管理区、农业生产缓冲区、城市水产品保护区等（表1）。

表1  金县区划分区体系

当基本用途区与特殊叠加区的管控规则产生冲突时，以特殊叠加区为准。依据土地利用规划，基本用途区包括农业区、林业区等基本类型，可视为二级分区（表1, 图7）。根据地块的开发密度、划分大小等管控要求不同，某些二级分区又可再细分为第三级。例如，农业区划分为A-10和A-35，其含义分别为地块划分时，每个分区的面积不得小于10英亩和35英亩。规定面积下限的目的是为了防止农业区地块划分过小而不便于进行整体保护。R-2.5、R-5等分别表示该类型分区的开发密度上限为每英亩2.5个、5个居住单元。规定开发密度上限的目的是为了控制无序开发和促进集中建设。

图7  金县分区地图

3.2  区划与综合规划的关系

区划是对综合规划中土地利用规划的衔接和落实，区划分区是实施土地利用规划的第一步。一种土地利用类型可对应一种或多种区划分区（表2）。区划条例提供了区划地图中各类区划分区的具体管控标准，以及区划的变更程序等内容。

表2  金县综合规划的土地利用类型与区划分区的对应关系（包括自治地区和非自治地区）

3.3  区划的开发建设管控

区划体系的核心是对区划分区实施用地性质、开发类型、开发强度的控制。区划对于开发建设的管控主要包括两个方面，一是规定各类分区允许的用途及其许可条件，二是规定各类分区的开发建设标准。以居住用途为例，表3展示了县域乡村内允许的居住用途类型及其条件，表4列举了乡村区域内各种区划分区的建设控制标准。

表3  居住用途在乡村区域的许可情况

注：1) “ P”指“允许”，“C”指“需要满足一定条件”，“S”指“需要特殊使用许可审查程序”。

2) 字母后的数字指区划条例中该章节的条项，如“7”指“需满足该章第7条的规定”。

3) “ —”指不允许在乡村建设。

表4  乡村区域内各类区划分区的建设控制标准

注：1) 1英亩约0.4h㎡，1英尺约1.3m。

2) 括号内的数字指区划条例中该章节对应的条文序号，例如（9）指“需满足该章9条的规定”。

3) 表中“—”指无相关控制要求。

3.4  区划的保护空间管控

区划对环境敏感区等保护类空间的管控主要是通过划定各类关键区、自然资源区等保护分区以及制定相应的保护要求来实现。

3.4.1  关键区

区划规定了各类关键区及其缓冲区的范围划定、审查程序以及变更规则，同时还制定了各类关键区及其周边地区内的开发控制要求和变更程序内容。例如，规定所有的开发建设必须距离关键区的缓冲区边缘或关键区边缘（当没有缓冲区时）至少15英尺（约4.57m）。由于各类关键区的开发控制和保护要求较多，受篇幅限制，本文仅列举部分内容（表5）。

表5  各类关键区的开发控制和保护要求

3.4.2  自然资源地区

区划中的自然资源地区主要是农业生产区（A）、林业生产区（F）和矿区（M）。各类地区的开发控制要求如表6所示。此外，区划还规定自然资源地区内的土地使用应与自然资源的利用相协调，不允许与自然资源的保护相冲突。

表6  自然资源地区的开发控制要求

注：1) 1英亩约0.4h㎡，1英尺约1.3m。

2) 括号内的数字指区划条例中该章节对应的条文序号，例如（9）指“需满足该章9条的规定”。

3) 表中“—”指无相关控制要求。

4) 最后一行均有两个百分比值，原因是第（11）条规定35%只适用于面积不足1英亩的特殊地块，且当地块面积小于15000平方英尺时，应与地块周边最近的R4、R或R8地块的不透水面积标准一致。

同时，区划规定林业生产区中的重点区（是指需要通过必要且可行的措施以保障森林覆盖率和林业可持续发展的林业生产区）的区划分区地块面积至少为20英亩（约8h㎡），以便形成大片连续的森林，且开发密度上限控制为每20英亩1个居住单元。

4  结语

金县规划管控体系和方法为我国乡村的规划管控提供了重要的启示。

第一，金县综合规划响应了各类规划中的保护、发展等要求，对各类空间性规划的内容进行了统筹，并通过土地利用规划图反映了县域国土空间的用途，统一了各类区线，实现了规划融合。我国的县空间规划作为县域总体层面的规划，应在宏观层面把握保护与发展的关系，平衡各类规划的空间需求，实现规划的统筹协调——需要基于现行空间规划中的“三线三区”，通过详细的基础研究和反复的沟通协作，形成国土空间规划“一张图”，以便从战略的高度上把控乡村地区建设发展与生态保护的空间格局，从根源上解决乡村地区的规划冲突与矛盾问题。

第二，金县的综合规划确定了城镇增长边界，一方面防止城市蔓延对乡村、农林业、开放空间的影响，另一方面促进城市土地和设施的集约高效利用。目前我国空间规划中也划定了城镇开发边界，界内包括现有建成区和未来城镇建设的预留空间。因此，在县域空间规划中应该逐层并严格落实该边界，确保各专项规划和详细规划均遵守边界限定的刚性要求，以达到合理引导城镇发展、保护耕地与生态环境的目标。

第三，金县的区划综合规划及其土地利用规划规定了地块的划分尺度和边界、用途分类和管控标准，进而实现了乡村地区的规划管控。我国县域空间规划应衔接用地规划，探索出合理的地块划分机制和分区方法，并规定地块允许的具体用途和条件以及建设管控内容（如建设密度、建筑用途和高度等）。此外，空间规划体系改革作为国家全面深化改革的一部分，还需要与其他方面的改革相协调，才能真正形成有用、好用的国土空间规划。

作者：李强，博士，北京工业大学建筑与城市规划学院，副教授

汪伟，北京工业大学建筑与城市规划学院，硕士研究生

张健，博士，北京工业大学建筑与城市规划学院，教授

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