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生境保护规划的重点正逐渐由特定物种保护转变为物种群落保护，由单一生境保护转变为生境网络构建。本文以美国加州生境保护规划为例，剖析其如何通过规划流程引导、项目流程管理及环境影响评估三方面工作，实现生境有效保护与建设。
城市边缘生境区具有潜在的城市服务功用，其景观形态丰富，可安排游憩空间等公益性产品，而城市化进程正严重危及城市边缘高价值生境区的健康演进。我国当前城市边缘区生境保护的主要问题是保护目标模糊，以“划线式”被动保护为主，生境保护的规划与管控路径存在相关环节的缺失，主要表现为：（1）简单的“留白”或“泛绿规划”埋下了深层的生境问题隐患；（2）忽视保护客体相关过程及关联要素；（3）环境影响评估与规划、建设和监管脱节，重视“硬性”保护措施，而“软性”保护手段不足。在国际上，欧洲部分地区实施环境影响设计，在保护生境的同时，致力于公共产品产出，涵盖休闲场所供给、食物的战略储备以及野生食物供给等内容。在美国，生境保护规划（habitat conservation plan, or natural communities conservation plan）被认为是保护濒危物种的有效方法。美国国会于1973年签署通过了《濒危物种法》，1982年，生境保护规划被正式写入上述法案。本研究的对象是圣克拉拉谷地生境保护规划，其涵盖了城市、乡村建设、战略保护等领域，将生境保护措施融入项目许可和建设中止许可的审批过程中，生境保护规划方案的制定、建设项目审批及用地管控与环境影响评估相结合，极大地提高了规划的有效性，文章将从以下三方面展开。生境保护规划的制定。规划文本包括编制、实施、监控及项目管理过程，大致可分为四个阶段、八个流程环节。全部过程共涉及15项重要的决策，生境保护规划已成为区域发展空间格局的技术依据。依照“程序法”规定了建设项目审批流程及特定管控内容。四大机构相对独立并相互监督制约，规避“黑箱”运作的可能性。
环境影响评估。环境影响评估（environmental impact assessment）是链接圣克拉拉谷地生境保护规划与项目开发管控程序的重要环节，将生境保护及管控措施整合到用地布局和建设开发许可证审批的过程中，涉及环境、历史、文化等多方面，具体评估内容确定需根据项目影响预判得出。
对中国城市边缘区生境保护规划与建设管控的启示。流程式管控与环评双管齐下，即生境保护规划、项目管控和环境影响评估协同，在保护生境本身的要求外，还需兼具应对气候变化、发展旅游休闲产业、为城市储备发展用地等复合服务功能。圣克拉拉谷地生境保护规划的第一个借鉴价值在于它是主动式前置规划（proactive plan）。另一重要启示则是在制度及规划内容上协同保障生境保护规划的实效性。
研究总结：“生境保护规划的制定流程”“建设项目环境影响评价”及“程序法保障下的项目审批及管控”，是确保生境保护实效不可或缺的“生境规划—建设环评—项目审批”全链条管控方法。针对我国城市边缘区生境保护建设问题，有必要（1）制订基于特定生境保护目标导向的保护规划审批流程和相应的规划编制办法；（2）明确建设项目环境影响评估内容、指标和影响避减措施，采用硬件与软件结合、刚性与弹性结合的项目管控方式；（3）以适应性项目管控审批程序，护航规划、评估、管控三大环节，促进城市边缘区生境保护实效提升。【摘要】城市边缘区自然生境的环境胁迫是城市化造成的突出问题，生境保护早在30多年前就受到发达国家与地区的高度重视。美国的物种保护经历了特定物种实体保护和重要生态斑块保护，最后回到物种赋存生境保护，可见生境保护的重要性。在增强保护规划与提升管控实效方面，中国还有待发掘系统的应对方案。美国生境保护规划起步时间早、管理体系完善且能充分协调生境保护与建设发展的关系，对我国城市地区全覆盖规划，特别是对提升城市边缘区的生态环境保护实效与复合服务能力具有极高的借鉴价值。文章采用文献梳理及案例研究的方法，从保护规划制定、开发项目管控和环境影响评估三个方面剖析美国生境保护的思路和管控方法，并提出通过深度链接高层规划、审批管控流程与环境影响评估的适应性用地布局规划，及“硬—软件”要素结合的管控方法，来应对我国城市边缘区环境保护与管控中存在的问题。生境是指生物个体、种群或群落生活的地域环境，包括其必需的生存条件及关联的土地、水文、植被等环境要素【源于韦氏词典（Merriam-Webster Dictionary）中对“生境”一词的注解】，是生态系统的基本空间载体。生境多样性是生物多样性的前提，是城乡生态环境保护的基础。城市边缘区生境是城市地区与乡村腹地生境系统的过渡地带，具有自然与人工要素交织的复杂性和脆弱性特征，有潜在的城市服务功用以及游憩空间与景观形态等丰富的公益性产品，并具有连接城市内外生境系统的桥梁价值。然而，在城乡建设发展范畴内，城市边缘区是城市化过程中最敏感、变化最大且变化最迅速的区域，是城市自身的近域推进和广域扩展特征在地域结构上的投射。“最敏感、变化最大且最迅速”的城市化特征诱发更为迅猛的城市边缘区环境胁迫，严重危及城市边缘区高价值生境区的健康演进。生境保护规划的重点正逐渐由特定物种保护转变为物种群落保护，由单一生境保护转变为生境网络构建，由严格保护转变为保护与利用相结合，在考虑物种群落和生境保护的同时兼顾经济发展诉求。美国生境保护规划因起步时间早、管理体系完善且充分考虑生境保护与建设发展的协调关系，对我国城市地区全覆盖规划，特别是对提升城市边缘区生态环境保护实效与复合服务能力具有极高的借鉴价值。本文以美国加利福尼亚州（简称加州）生境保护规划为例，剖析其如何通过规划流程引导、项目流程管理和环境影响评估三方面实现生境的有效保护与建设，反思我国城市边缘区生境保护与用地管控中存在的问题，并总结提出可借鉴环节。首先，城市边缘区生境保护目标模糊，保护对象存在漏项。我国现阶段针对物种群落及生境的保护措施仍主要以“划线式”被动保护为主，保护目标导向笼统，缺少针对特定目标体系的系统保护措施研究。原生自然生境受到重视，但次生生境保护等问题被忽视。重视大型保护区，却轻视小规模的生态斑块和廊道保护，紧邻建设单元、处于次级地位的边缘区自然生境因未被划入保护区而无法得到有效保护。重视林地、水体等生境要素保护，忽视城市边缘区由自然及半自然生境单元构成的生境系统。其次，生境保护的规划与管控路径存在缺失环节。主要表现于：（1）传统规划重点关注城市建设用地，对建设区外围用地普遍采用“留白”或“泛绿规划”；（2）多部门管控各自为政，自然保护区、基本农田保护区、水源保护区、发展备用地等用地边界在区内重合叠加，各部门管控措施缺乏协调甚至存在冲突，使边缘区成为“灰色管理”区域；（3）保护措施多针对某一特定现象或客体进行，对相关过程及关联要素保护不足，生境区内结构性生态空间保护存在系统性欠缺；（4）生境保护规划的审批流程落实不足，环境影响评估与规划、建设和监管脱节，重视用地与边界等“硬性”保护措施，而缺乏宣传和公众参与等“软性”保护手段。为应对人为建设开发活动对生境的蚕食与破坏，世界各国结合自身地域特征开展了大量生境保护的实践探索。例如：城市蔓延及单一用途农林业生产加剧了物种濒危及生境多样性下降，为此，美国国会于1973年签署通过了《濒危物种法》；1982年，生境保护规划被正式写入上述法案，借此将项目管理许可过程与生境保护挂钩，更具体地明确了保护方向与保护对象。再如：欧盟于1992年整合了《栖息地指令》所认定的“特别保护区”与1979年颁布的《鸟类指令》所认定的“特殊保护地”，形成洲际层面的生境保护网络，即“自然2000”，旨在维护欧洲的生物多样性，阻止生境恶化；欧盟还陆续制定《野鸟法》《栖息地法》《硝酸盐法》和《水框架法》等，用于削减农业生产对生境质量的影响。欧洲部分地区通过编制郊区规划及修订地区政策，实施环境影响设计，致力于解决近郊地区的公共产品问题，其中除了新野生生境的创造，还包括风景的提升、林地的建设、河流的恢复、绿道的形成、农业特色和历史元素的保护、娱乐休闲场所的提供、食物的战略储备，以及高品质手工和野生食物的供给。至2014年，全球的生境保护区数量已超过20万个，面积覆盖14%的陆地和3%以上的海洋。在美国，生境保护规划（habitat conservation plan / natural communities conservation plan）被认为是保护濒危物种的有效方法。随着城市化环境胁迫加重，生境规划标向已从濒危物种保护延伸至城市地区生物多样性保护，涵盖物种多样性、遗传多样性和生态系统多样性保护，同时涉及自然和农林牧产品的多样性，并成为前置条件融入地方总体规划。例如：加州将自然资源保护纳入地方政府规划过程，通过审批流程的制定与规划建设重要环节的控制，较好地协调了生境保护与城市空间发展的需求，已然成为区域用地布局和建设引导的基础工具。具体的生境保护规划方案的编撰主体和内容因地、因项目而异——针对区域生态敏感性低、物种结构简单且项目占地较小的情况，可由许可证申请人自行编撰；多个项目所处区位条件类似且影响类型、影响物种和作用方式相同的项目，可由多个申请人委托相关机构编撰并联合报审；有些情况还会由管理部门统一编撰，申请人需结合自身现状提出项目许可申请，此类规划多针对物种多样性丰富、生态敏感性较高且建设开发压力较大的区域，这样的管理更利于生境网络系统性保护与整体构建。美国圣克拉拉谷地生境保护与建设开发矛盾冲突明显，且其生境规划采用保护与管控结合、规划编制与实施结合的过程式管理，使生境问题识别、项目影响叠加、应对措施提出及实施、项目审批许可等环节具有连贯性，对我国生境保护与管控具有较大借鉴意义。圣克拉拉县（Santa Clara County）位于美国加州旧金山湾区东南部，县域内城市化水平较高的圣克拉拉谷地被称为“硅谷”，同时也是18类濒危物种的重要生境区，生境保护与城市建设矛盾突出。2001年，圣克拉拉县政府同意与其他机构（包括圣克拉拉谷地交通管理局、水资源保护部门及圣何塞市政府）合作，共同制定圣克拉拉谷地生境保护规划及自然群落保护规划，并于2004年签订正式协议；2005年，摩根希尔市与吉尔罗伊市加入该计划；之后，出于对山谷水源质量影响自身发展的考量，不断有相邻城镇及相关部门加入其中。圣克拉拉谷地生境规划涵盖了城市建设、河流内部设施建设、河流内部设施运行与维护、乡村设施建设、乡村设施运营与维护、乡村建设、战略保护等多方面的建设开发相关事项，规划涉及的对象为46920英亩（约18988h㎡）的濒危物种生境保护区。对于其中可能会对物种生境产生影响的18000英亩（约7284h㎡）用地进行项目规划与建设审批流程管控，实现了高效的自然资源保护与管理。城市边缘区生境保护和城市空间增长管理融合，能够有效地保护城市及未来发展区的生态完整性，控制城市功能外溢及扩张蔓延。圣克拉拉谷地生境保护规划将生境保护措施融入项目许可和建设中止许可的审批过程中，即拟在保护规划涉及范围内进行建设开发，当建设行为可能对生境保护或特定物种生存产生负面影响时，可采取偶发性建设中止（incidental take permit）。同时，规划还提出，相关开发项目应按要求编制生境保护规划方案和环境影响报告，证明建设行为不会对物种生境保护造成显著影响（或能够通过相应措施将影响控制在一定范围内），方可提出项目建设授权申请。圣克拉拉谷地利用生境保护规划方案的制定、建设项目审批及用地管控和环境影响评估（environment impact assessment），极大地提高了生境保护规划的有效性，下文将分别从这三方面展开。圣克拉拉山谷生境保护规划的文本包括了其自身编制过程，以及后续详细的实施、监控及项目管理过程。该规划从制定到落实大致可分为四个阶段：第一阶段为项目前期准备，即确定保护规划及环境分析的类型，解读相关法律法规，采访利益相关者等；第二阶段为生境保护规划及环境影响的相关文件编制，即确定规划范围，分析可能影响，设计应对策略等；第三阶段为申请、通过决议并获得许可；第四阶段为规划实施和监测反馈。其中，第二、三阶段是规划方案及相关文件编制和获批的核心部分，其主要过程可进一步细分（图1，请旋屏查看）。图1 圣克拉拉谷地生境保护规划/自然群落保护规划建议流程及框架（1）综合现状摸底。摸清区域物种及生境、土地利用及覆盖类型、用地权属及项目区域等现状，使规划策略具有针对性。通过生境评价和影响预判，确定现状生境缺口、易受影响物种，判断项目实施是否会造成环境影响以及影响的范围和类型等。（2）规划目标确立。拟定物种和自然群落的初始保护目标和保护原则，如采取“硬线”严格控制或“软线”灵活控制等。（3）保护策略拟定。提出保护生境以及削减项目负面影响的综合策略。策略分为地景、自然群落和物种三个层面：地景层面包括流域、地形、环境梯度等特征的维护；自然群落层面包括用地类型、植物群落、土壤属性等要素的保护；物种层面关注生境分布模式、物种出现率、物种数量等特征的变化。（4）可选方案制定。根据土地可获取难易度、可修复程度、运行及维持需要、融资途径等，制定四类方案，分别达到维持现状、保护最大化、适度保护和保护最小化的目的。（5）优选方案评价。根据生境保护、社会发展、资金可行性等进行评价分析，优选出符合城市保护与发展诉求的生境保护可行方案，并确定具体的生境保护与影响规避措施，作为土地开发活动的限制条件。（6）规划成果编制。编制保护规划方案和环境影响评估报告，拟定实施协议，如确定受保护生境的用地获取手段、各实施环节的资金供给方式，及适应性管理体制构建方式等，提升规划的落地可实施性。（7）项目许可审批。政府相关部门根据保护规划框架和环境影响评估，确定项目是否符合许可条件，若符合则对其项目建设和维护提出相关要求，包括管控范围、保护或防护措施、有效期限等，若不符合则直接驳回。为避免“暗箱操作”，加强各部门的合作与协调，完成项目审批及实施协议执行等相关工作，当地政府从各相关部门抽调人员，设立专职审批机构，由其负责保护区域的深化研究、审批及监督工作。全部过程共涉及15项重要的决策：规划区内涉及哪些物种类型？包含哪些保护或建设活动？这些活动将以何种形式影响区内物种？哪些生态原则可以指导保护措施施行？哪些区域将采取活动许可申请的管理形式（也许不同区域针对的活动类型不同）？哪些保护措施对于申请许可证是必要的？生境保护中是否需要采用保护地役权或直接购买（或者两者兼有）？规划管控措施应该是强硬的还是弹性的（例如：规划中特别划定的区域是否应该进行有目的获取）？当通过生境保护规划申请项目许可证时，需要设定多少种特定调查工作？生境保护规划实施需要花费多少？对于拥有邻近规划保护区用地的土地所有者，可以为他们提供哪些保障措施？如何为实施提供资金？哪个（些）部门应对许可证申请进行审批并实施规划？适应性管理计划是什么，应该向相关方提供哪些实施保障，对于修改规划/许可证内容有何种协议？许可证有效时间有多长？对区域内可建设用地及稀有或特殊物种生境的甄别是生境保护规划的重要任务，政府机构可根据生境保护规划，确定并购置开放空间与保护使役权，规避高价值土地被开发的风险。在加州一些快速城市化地区，如里弗赛德县（Riverside County）和圣地亚哥县（San Diego County），生境保护规划已成为区域发展空间格局的技术依据。生境保护规划对于其范围内的建设项目审批与管控作出安排，包括管控目标、管控阶段、实施路径、管控环节等内容，充分体现生境保护与利用相结合的思想，比蓝图式结果管控更具可操作性。依照“程序法”（procedural law）规定的建设项目审批流程及特定管控，生境区用地布局规划通过定位置、定规模、定功能等方法，对建设单元实现有效控制，对生境单元实现有效保护。在加州，州与联邦政府颁布了一系列法律法规用以庇护特定保护区域和自然资源，如《威廉姆森法》（Williamson Act, 1965）、《濒危物种法》（EndangeredSpecies Act, 1973）等。众多法案中，《加州环境质量法》（CaliforniaEnvironmental Quality Act, 1970）被公认为将生境保护与地方土地利用有效链接的管理工具，能有效将生境保护规划所提出的要求落实到建设项目管控中，具有典型的“程序法”特征，主要步骤如图2所示。
图2 《加州环境质量法》流程图
（1）项目初步审议。政府机构审核确定项目是否具有豁免权：具有豁免权的项目包括属于政府公益设施的项目、未对生境单元产生显著负面影响的或满足其他豁免条件的项目；若无豁免权，则进入下一个评估阶段。（2）项目评估与协商。主导代理机构负责环境影响评估及报告的编撰、公示与修正；责任机构，即许可证申请方，负责协助环评报告的撰写并对其结论作出回应。（3）决策公示与管理。决策机构根据环评的结论以及影响削减措施的可行性调查报告，进行项目审核批准，设置开发建设活动的前提条件，并进行决议公示。四大机构相对独立并相互监督制约，有效规避了“黑箱”运作的可能。《环境质量法》通过环境影响评估及开发项目审批管控，与生境保护规划第一—第三阶段在管理时序及内容上形成呼应，将生境保护规划要求及措施与项目许可证挂钩，提升规划管理实效，两者虽各成系统，却联系紧密、互为支撑。圣克拉拉谷地生境区用地布局规划通过区域景观生态格局及现状开放空间分析，确定重点保护区域，强调兼顾生态优先、保护与利用，既为促进自然资源保护与修复提供了工作框架，又能够与建设项目管控衔接，并反映到建设用地布局、基础设施建设及维护等项目的审批要求中。生境区用地布局规划采用“定点、定线、定量、定功能”的管控方法对土地利用进行控制，并提供易于操作的管理手段：对核心保护及其缓冲区域进行定点和定线控制，避免建设活动对其造成蚕食；对区域内生态用地进行定量的总体控制，使区域绿地覆盖率等维持在利于生态系统保护与生物多样性健康发展的水平上；对用地进行主导功能与兼容功能的引导，挖掘生态用地的增值效益。圣克拉拉谷地生境保护用地布局规划从整体层面对区域生境单元进行保护、利用和管理，其实效性主要体现在：（1）保护城市用地外围的结构性生境区及链接区——通过潜在生境斑块和廊道识别，共保护生态用地33629英亩（约10369h㎡），修复退化生态用地500英亩（约202h㎡），并与13291英亩（约5378h㎡）的现状自然保护区及开放空间整合（图3）；（2）根据指标物种特定的生存环境要求，确定其必需的生境类型、规模及影响承受阈值等（表1），以此为据控制区域内建设规模，并为建设和维护行为设置管理条件，如乡村设计及建设要求、橡树谷影响规避及削减要求等；（3）协调保护与利用的诉求，将建设利用等带来的经济收入，用于支持用地获取、生态保护及修复等所需的花费，维持收支平衡。
图3 城市边缘区保护区域划定
表1 项目实施本身对边缘区生境单元造成的影响和区域所受累计影响的关系示例
环境影响评估是链接圣克拉拉谷地生境保护规划与项目开发管控程序的重要环节，将生境保护及管控措施整合到用地布局和建设开发许可证审批的过程中，是保护重要环境资源、引导理性建设开发行为的有效手段。环境影响评估用于预测项目可能产生的影响并提出方案优化建议，其结论直接影响项目建设申请能否获得批准，以及需遵循的附加条件。环境影响评估报告编制须严格按照相关标准进行，报告内容包括现状环境评价、替代方案比较、分类影响描述、规避措施提炼、规划后环境影响模拟、实施监督及评价。环境影响评估涉及环境、历史、文化等多方面，具体评估内容确定需根据项目影响预判得出。评估仅对具有显著影响的要素及内容进行深入分析，而权重则多根据环境要素对影响的敏感程度综合确定。圣克拉拉谷地生境规划将环评对象聚焦于生物资源、土地利用、农业、公共服务、娱乐、水文过程及水质、有害物质、社会—经济—环境公平、文化资源、运输与流通、噪音、空气质量及全球气候变化、矿产资源和野火。在圣克拉拉谷地生境规划采用的保护与管控结合、规划编制与实施结合的过程式管理中，环境影响评估发挥着重要的支撑作用。首先，在环境现状摸底环节，环评通过预判项目影响，初步判断项目建设对生境起到何种类型的影响，如正面或负面的、永久性或暂时性的，从而制定相应的保护目标、原则及策略。其次，在优化方案评价环节，环境影响评估可以对一系列方案进行分析比较，确定其各自的优劣势，再通过对各方案进行综合影响评价与筛选，确定益于生境保护与网络建设且具有经济可行性的优选方案。再者，在项目审批及监督管理环节中，通过对项目建设及运营过程的具体影响评估，设置或修正相应的开发条件，将项目影响控制在环境可承载范围内。我国城市边缘区生境保护规划存在保护目标模糊、保护对象漏项、规划与管控路径存在缺失等问题，协调生态环境保护与建设空间拓展是其面临的最大挑战。由圣克拉拉谷地生境保护实践可知，流程式管控与环评双管齐下，即生境保护规划、项目管控和环境影响评估协同，一方面能够通过构建或强化内部生境网络来提升生境单元对环境变化的抗干扰程度，另一方面能够通过对建设项目显著的负面环境影响进行预测、削减和控制，将生境保护作为项目审批的重要依据，实现项目建设对生境单元的低环境影响。此外，多项研究和实践亦证明了三者协作对生境保护的重要意义。如摩特贝格等通过对瑞典首都斯德哥尔摩地区重要物种的生境质量、数量及景观连通度的研究发现，将生境模型纳入环境影响评估及规划决策系统，用于预测并控制建设开发对物种生境的影响；翁契等通过研究发现，环境影响评估和战略环境评估在预测建设项目对生境多样性的影响方面具有重要作用，可利用地理信息系统将栖息地模型与规划方案进行叠合，量化预测建设项目的环境影响并提出影响削减措施。凸显的生态环境问题和强烈的发展诉求，使我国城市边缘区用地规划管控在保护生境本身的要求外，还需兼具应对气候变化、发展旅游休闲产业、为城市提供发展储备地等复合服务功能。然而，相关自然资源要素的多部门割裂式、分散式管理，使生境单元监督保护效能低下，导致其遭到大量蚕食与破坏，服务能力发挥严重受阻。在中国自然资源部成立的背景下，国土空间规划的编制为城市边缘区生境的有效保护与利用提供了契机。国土空间规划强调山、水、林、田、湖各环境要素的统一保护、修护与整体管理，并统一行使空间用途管控职责。在衔接既有规划和协同推动生境保护工作方面，圣克拉拉谷地生境保护实践对于国土空间规划具有借鉴意义：（1）建议主动先于建设开发编制国土空间前置性规划，更为系统、全面地预警建设开发的潜在环境影响；（2）建议国土空间规划在生境保护方面，结合环境影响评估机制，建立“现状分析—问题识别—规划编制—实施落地—反馈调整”的规划管控流程，促进落实边缘区生境空间系统的复合管控目标（图4），同时研究并制定空间资源管控的程序法，重在设定管理程序和审批、反馈等关键环节的要求；（3）建议借力新的自然资源部成立契机，对各部门相关规划的目标与流程进行梳理整合，强调“硬件”与“软件”、刚性管控与弹性引导结合的跨部门协同管理。
图4 生境保护规划目标及愿景层级
圣克拉拉谷地生境保护规划的第一个借鉴价值在于它是主动式前置规划（proactive plan）。区别于被动型反应规划（reactive plan），该规划主动作为，指定可用于建设的土地和需要保护的生境区，并以维持城市边缘生境区复合利用为导向，预警建设开发的潜在环境影响，通过环境影响评估尽可能减少建设活动对保护区的直接或间接影响，使建设发展成为生境保护的推手而非破坏者。这种主动性规划，从根本上提升了保护措施在生境保护与复合利用方面的能效。主动式前置规划的核心内容，便是在进行区域开发建设之前，先针对具体保护对象制定相应的生境保护规划，强调对物种及其赋存生境的整体保护与利用。因此生境空间资源的管控应注意以下五个要点。其一，规划目标应充分整合生境保护、城市发展和其他部门相关规划的管控目标，并考虑边缘区与城区、区域生态网络在空间上的衔接。例如：“城乡全域规划”应强调保护城市外围生态资源，并与城区内部系统整合利用，实现保护区域生态环境、提升产业竞争力、打造休闲游憩空间的规划目标。其二，综合现状摸底阶段，应针对与实现规划目标直接关联的要素现状进行调查，并对相关规划、法律法规等进行整合提炼。例如：“城市双修”中的生态修复以保护生物多样性、恢复系统自然调节功能为目标，应提出、识别并修复前期建设中城市周围区域被破坏的山体、河流、湿地、植被等生境单元及关联环境要素。其三，保护策略应在规划目的基础上拟定，结合各环境区域资源现状进行定性引导与定量控制。例如：低洼湿地周围、水库坑塘周围及农田内部的自然生境斑块是边缘区生境的重要组成部分，也是城市地区生物多样性维持的重要载体，对当地的自然和人工环境具有较高的适应性，可通过保护、修复及强化等使其成为联系城区与保护区的廊道，并为特定物种提供栖息地、迁徙廊道及庇护所。其四，规划编制阶段，可先在经济收益与保护目标权衡下制定出侧重点不同的规划方案，并通过比较“投入—产出”来确定现阶段的优选方案。其五，规划方案优化调整及项目影响管理阶段，可通过环境影响评估对项目可能造成的负面影响进行预判，并提出相应的削减、改善措施，用于指导规划方案优化；另可通过对比监测到的规划措施管控效果与规划预期目标，来验证规划实效性，若规划措施存在不足或缺陷，可将监测结果作为反馈，应用到方案调整过程中。流程式规划管控与环境影响评估双管齐下，在制度和规划内容上协同保障生境保护规划的实效性，是圣克拉拉谷地生境保护规划对我国此类规划的另一重要启示。圣克拉拉谷地生境保护规划强调“现状分析—问题识别—规划编制—实施落地—监督反馈”全过程管理，环境影响评估贯穿始末，强化保护措施实施的落地性和法定性，其作用主要体现如下：以复合目标为导向，评估规划措施的潜在环境影响（包括正面影响与负面影响），并引导生境保护规划在各阶段与具有法律效应的相关规划衔接；以生态系统整体保护为导向，明确规划措施对各环境要素和相关生态过程的影响类型及程度，并提出削减负面影响或强化正面影响的策略，实现生境保护从被动保护向主动保护与利用结合的方式转变；通过影响预判和管控实效反馈，对规划方案进行优化与调整，修正规划重点和施行措施，使其符合边缘区用地发展和生境保护特点。环境影响评估通过“压力—状态—响应”（pressure-state-response）分析，明确措施施行对环境保护可能存在的影响，并对方案优化提出改善建议。但我国现行环评制度难以有效指导规划方案优化并控制建设开发行为，尤其是对于发展诉求更为突出、生态要素及过程更为复杂的城乡边缘区用地而言。我国规划环境影响评估主要针对已完成编制的规划方案，以规划专章或附件的形式与规划方案一同送审，环评编制与评审主体相同、介入阶段过晚、缺乏“监测—反馈”机制的情况难以保障环评结果的客观性，也无法用于指导规划方案的优化与实施；建设项目环境影响管理主要通过项目选址意见书，或以用地出让合同附加条件的形式来实现，未根据管控要求提出相应的调整建议。介于我国环评现存问题，可借鉴美国保护实践，从环评执行、规划整合和落地管理等方面进行优化与改善（图5）。
图5 国内外环境影响评估流程对比及借鉴环节
边缘区生境保护规划与优化调整后的环境影响评估，在内容及流程上进行整合，能够结合环评结果对生境保护进行高效的方案优化、实施落地与建设引导，并将保护及防护措施链接到用地管控中，提高规划编制及调整的技术支撑性（图6）。这种整合具体包含以下几个方面。
图6 环评与边缘区用地管控衔接地动态变化与复合服务特征
（1）识别重点管控对象。通过环境综合现状评价，明晰生境现状主要问题、关联要素及发展趋势，将问题关联及功能贡献的用地作为重点规划及管控对象。（2）呼应管控目标设定。规划目标应呼应问题解决及功能强化诉求，并反映到环评影响因子的确定中。（3）用地布局对接多规管控措施。用地布局及空间组织方案既需要缓解问题、强化功能，还应实现将用地布局与相关专项管控措施对接，如水源保护规划、基本农田控制规划等。（4）规划实施的监测和方案调整。动态监测（或预测）方案实施的环境影响，对观测（或模拟发现）到的显著影响提出分类替代措施并体现到规划方案调整中，优化后的方案应继续进行实施影响监测及调整。（5）项目“刚性控制＋弹性引导”。对边缘区建设项目实现刚性控制与弹性引导，即对保护核心区内的建设应予以严格控制，而其他区域则主要进行弹性引导。具体控制引导要素可根据保护利用区划、用地建设发展诉求、环境影响主要因子等确定，下文对此有详细阐述。环境要素及要素间的关联会随时间推移而改变，影响规划措施的有效性，因此需采取具有反馈与调整能力的适应性管控。适应性管控是一种反馈调节机制，即在确保生境保护规划目标导向不变的前提下，检测并分析生境规划中具有不确定或动态变化特征的自然和人工要素，并将分析结果反馈到优化用地布局方案、用地保护措施及建设项目管控等过程中，进而在用地规划、项目管控和成果监测间形成连接，提高规划目标落地实施性。同时，生境保护规划方案的影响模拟及管控实施的影响监测结果，还可用于方案本身的调整与优化，使其具有动态适应性。值得注意的是，任何人为活动都会对自然环境造成影响，因此根据影响效果及其程度的不同，生境保护规划的实施可能对生境造成四类影响：不可修复影响、可修复显著影响、叠加影响和正面影响。规划应“规避不可修复影响，削减可修复影响，监测控制叠加影响，促进强化正面影响”（图5）。不可修复影响指严重影响生境网络结构及系统稳定性，且破坏后难以通过工程或非工程措施实现恢复的影响类型，如为改善特定或稀有物种生境质量而采取的工程建设对其他物种生境的占用。此类影响在生境规划中出现较少，主要通过规划早期分析与协调规避。可修复显著影响指对生境保护具有一定程度或短暂干扰，后期可通过补救措施使其恢复到理想状态的影响类型，如为进行科学调研搭建的临时构（建）筑物对生境的占用。削减此类影响需在规划方案编制及实施中预设防护措施和控制活动规模，或在后期采取相应的生态修复措施。叠加影响指经过空间或时间维度的叠加，对生态环境造成严重甚至不可逆的破坏，其自身影响程度可能较小，叠加后却易造成显著影响，如大量人工种植的外来树种侵占当地物种生存空间，造成当地生境及优势物种突变，此类影响需要在规划实施后进行生境质量动态监测与反馈管理。正面影响指规划实施后有益于生境保护及景观生态网络建设的影响类型，如种植经济林地、苗圃、薪炭林来提高植被覆盖率，为更多物种提供食物来源及栖息地。此类影响应通过用地布局及组织加以促进和强化。圣克拉拉谷地生境保护规划的首要步骤，是将相关保护措施及法规等进行整理，并将其转译为易于实施土地利用和开发管理的规划建设措施，作为许可证颁布的必要条件，纳入建设项目的审批流程。生境单元及其赋存生态系统是由地形地貌、土壤、水体、植被群落等多种环境要素共同构成的有机体，但在我国生境保护实践中，却因多部门管控导致各要素联系被割裂，难以落实保护目标。故边缘区项目管控需从问题解决的全局性、根本性和服务供给的战略性、系统性出发，强调物质空间建设“硬件”管控与维护管理方式“软件”引导并重，实现环境保护与土地利用的跨部门协同管控；同时强调刚性管控与弹性引导结合，以适应边缘区用。环境特征变化是生态系统内部与关联要素的状态及相互作用的综合体现，需多要素协同管理与引导。多部门条块化管理是我国城市边缘区沦为用地管理“真空区”、生态环境保护效能低下的主要原因之一，应从生境单元及其赋存系统的整体保护出发，以生境保护规划编制和管理为平台，强调各部门管控的协作性和落地有效性，并通过环境影响模拟筛选出具有重要关联性的要素，为边缘区生境单元管控内容和标准确定提供技术支撑（表2），针对相关区域建设开发提出必要约束条件。表2 相关管理部门协同管控目标、要点及管控要素
不同要素对边缘区生境单元的作用方式、作用时间、影响程度及作用阶段等存在差异。作用方式可分为直接作用或间接诱导；作用时间有短期间歇作用和长期持续作用；影响程度可分为严重、中度和轻度；作用阶段有建设期间、运营期间和停用期间。因此，边缘区生境保护管控涉及的要素可分为“硬件”与“软件”两类，二者相辅相成、互为补充。其中，“硬件”要素主要针对用地布局及空间组织，通常采用“定点、定线、定量、定性”类管控措施，如用地选址控制、功能组织要求、缓冲带宽度规定、地景设计要求等；“软件”要素主要是维护和利用模式，如建设时间、植被维护模式、农耕模式等，以及间接对环境造成叠加影响的诱导要素，如项目实施可能带来的社会和经济的变化等，保护规划中应予以考虑及引导。结合圣克拉拉谷地生境管控经验，我国城市边缘区开发项目的管控可从两方面着手。一方面是判断用地是否适合开发建设，适合哪一类建设行为，主要根据总体规划布局确定的用地性质、范围、空间结构等设立准入机制，并结合选址意见书等形式进行落地管控。另一方面是发展能够削减或规避负面环境影响的管控手段，控制开发强度、防护带宽度、产业类型、人口容量等，可结合管控图则或土地出让合同附件的形式实现。对于难以判断影响类型和程度的活动，应予以长期监测、评价及反馈。“刚性控制＋弹性引导”模式能够较好地适应城市边缘区生态价值高却涉及众多相关利益者诉求的用地管控特征。“刚性控制”主要用于具有重要生态功能、生态敏感性较高、构建生态景观网络的结构型用地及其防护缓冲区域，禁止可能对其生态环境及功能维持造成显著影响的建设开发行为，并对允许进入的人为活动的类型、规模、布局等进行严格管控。“弹性引导”主要用于非结构型用地、生态稳定性较高、开发建设对环境可能造成影响程度较小的区域，仅对区域建设总规模、主导功能等进行控制，而允许其结合当地社会和经济发展背景实现弹性发展及用地布局。边缘区用地管控存在诸多不确定因素，“弹性引导”能够较好地适应当地多元发展诉求。为避免过度建设对环境造成的不可逆影响，需根据环境承载分析编制“环境最优”及“发展最优”的用地方案，以对建设发展范围进行极限控制。“弹性引导”通过合理的用地布局、空间布局与发展引导，在满足基本生态功能的基础上，促进城乡社会、经济功能的发挥，能够让使用者与开发者意识到生态用地的“增值”价值而参与到环境保护与监督中，将强制性保护引向自觉维护。历经30余年的规划管控实践，美国在生境保护方面取得良好成效。总结其实践经验，“生境保护规划的制定流程”“建设项目环境影响评估”和“程序法保障下的项目审批与管控”，是确保生境保护实效不可或缺的“生境规划—建设环评—项目审批”全链条管控方法。借鉴相关经验，针对我国城市边缘区生境保护建设问题，在当前自然资源部统筹管理与空间规划的背景下，有必要：（1）制定基于特定生境保护目标导向的保护规划审批流程和相应的规划编制办法；（2）实现生境单元的低环境影响建设引导，明确建设项目环境影响评估内容、指标和影响避减措施，采用硬件与软件结合、刚性与弹性结合的项目管控方式；（3）以适应性项目管控审批程序，护航规划、评估、管控三大环节，促进城市边缘区生境保护实效提升。作者：邢忠，博士，重庆大学建筑城规学院，山地城镇建设与新技术教育部重点实验室，教授，博士生导师汤西子（通信作者），博士，西南交通大学建筑与设计学院，助理研究员。771760136@qq.com顾媛媛，博士，重庆大学建筑城规学院，山地城镇建设与新技术教育部重点实验室，副教授，硕士生导师。maysmile@foxmail.com城乡与区域规划的景观生态模式
如何应用“防患于未然原则”于社会—生态实践？
生态视角下的“城市之城”：来自“博洛尼亚七城”结构规划的思考
编辑：张祎娴
排版：徐嘟嘟