【摘要】本文概述了规划史的历史制度主义研究议程。对于理解制度、路径依赖、公共政策的正反馈效应以及制度变迁的模式化过程，历史制度主义方法提供了一个强有力的理论框架，同时为分析公共政策中的连续性和变迁提供了一套有价值的概念性分析工具。然而到目前为止，规划史研究还没有系统地运用历史制度主义方法。因此，笔者首先论述了规划史研究中的一些定义，诸如制度、路径依赖、关键节点和渐进变迁过程等，概述了应用和扩展这些概念的最新的历史制度主义文献，并运用历史制度主义方法提出了一系列研究问题。结论部分探讨了历史制度主义方法在规划史研究和国际规划比较研究中的潜在应用和影响力，并提出了一个研究议程。
在最近的一次对规划史学成就和现状进行的重要回顾中，沃德、弗里斯通和西尔弗总结道，尽管规划史学蓬勃发展了40多年，跨越了多个学科，并逐渐囊括了来自世界各地的研究者，但它的基础理论依然很薄弱。他们认为大多数规划史研究都是经验性和叙事导向的，以案例研究的形式构建和呈现，大部分理论化工作都是对命题原则的阐述。虽然这种谨慎的实证研究很有价值，并且有助于缓和早期向目的论的“宏大叙事”方法发展的趋势，但这种目的论的方法太容易支持规划项目的意义和未来目标的先入为主概念。而不从事理论研究“已经限制了规划史学者对规划的长期发展方向和趋势作出清晰且能够产生共鸣的解释的能力，而且也阻碍了与其他人提出的对实体和社会现象的解读建立有意义的连接。”简言之，薄弱的理论基础意味着规划史学很容易陷入叙事导向，而无法进一步推进知识的累积性建构。随之而来的问题是，如果没有强有力的理论框架，就很难对城市之间、国家之间的不同时代、不断变化的规划方法进行更为系统的比较分析。笔者认为，谨慎应用历史制度主义（HI: Historical Institutionalist）的概念和分析方法来研究规划史，可以清晰地洞察那些在不同城市产生多样化结果的、或短或长的时空过程，并有望为规划史和规划研究，尤其是比较分析和理论发展，提出有价值的理论和概念框架。近年来，城市比较研究的重要性和挑战性得到越来越广泛的讨论。尤其是罗宾逊对既有城市比较研究提出了强有力的批判，并指出有必要发展新的理论框架、新的比较策略和变化的比较研究分析单元。罗宾逊的研究表明，将比较分析局限于具有共同政治和经济环境的城市和国家，使我们错失了比较研究的重大机遇，并将注意力主要集中在了发达国家的发达城市。笔者认为历史制度主义方法，即考察制度发展的关键时刻、路径依赖（path dependence）的模式和制度演化的发展路径，能够为比较研究尤其是城市制度的比较提供一种再概念化和框架重构的途径，足以回应罗宾逊提出的挑战。值得注意的是，我们采用历史制度主义方法比较特定制度时，城市的财富和规模等级、制度嵌入的模式、制度发展的关键节点（critical junctures）和发展顺序以及不同治理尺度之间的联系就会成为比较研究的对象，而不是试图通过选择在这些方面最相似的城市作为比较项来控制变量。下一部分将详述历史制度主义的主要概念及其在规划史研究中的应用，但这里有必要先给出历史制度主义本身的定义。历史制度主义是一种社会科学研究方法，聚焦于随时间而变化的制度的产生、延续和发展。其最为人熟知的概念是“路径依赖”，但正如本文所讨论的，最近研究渐进制度变迁过程，以及与制度停滞和变化相关的政治动态的工作极大地充实了这种方法。历史制度主义方法为理解制度、路径依赖、公共政策中的正反馈效应以及制度变迁的模式化过程提供了一个强有力的理论框架和一套有价值的、用于分析公共政策的连续性和变化的工具，并已在若干研究领域尤其是政治学领域得到有效利用。根据研究对象的不同，制度有不同的精确定义，下文将进一步讨论，不过制度可以被广义地定义为在社会、政治和经济中塑造行为的共同规范和正式规则。历史制度主义与社会学制度主义并行发展、相对独立，后者对于制度的定义比前者更宽泛，不仅包括规范和正式规则，还包括塑造人们的解释和行为的观念、道德准则和认知范本。本文聚焦于历史制度主义，因为在过去的20年里社会学制度主义已经为城市和规划研究贡献了不少重要的见解，而历史制度主义远没有得到足够的重视。另一方面，历史制度主义的概念和方法，尤其是路径依赖的概念，被越来越多地应用于其他城市研究并得到广泛讨论，特别是在城市交通系统的研究中，城市内特定交通出行方式的早期统治地位对其他出行方式的兴起造成了极大阻碍。在经济学中，重点关注的是作为国家差异化发展因素的核心制度框架（例如殖民地的大陆法系与英美法系）的早期发展史，或者关注作为更广泛地促进或阻碍经济发展的主要因素，即资本主义农业的不同发展路径的影响。为了理解当代城市区域的发展轨迹和潜力，由经济学家和经济地理学家开展的城市和区域经济发展研究，探讨了经济发展和制度建设的历史路径的重要性。这项工作也为演化经济地理学的研究作出了重大贡献，从较长历史时间段来看，区域经济结构和早期工业选择对后续的城市投资和发展决策有着决定性的影响。规划和城市地理学方面的最新研究指出了路径依赖对城市基础设施系统以及地方应对全球化进程研究的重要性。住房领域的理论家已经在住房政策和产出的国际比较研究中应用路径依赖的思想。政治学领域，包括新兴的美国发展政治学分支，已有从历史制度主义视角审视城市政治方方面面的丰富研究。然而，如今仍然很少有规划史课题在研究中明确地应用历史制度主义方法。尽管路径依赖的概念被越来越广泛地应用于城市进程研究，但迄今为止，无论是在方法还是理论方面，规划史研究领域仍缺乏系统的关于应用历史制度主义的潜在机遇和挑战的探索。正如下一部分将要讨论的，许多城市制度毫无疑问都显示出路径依赖的迹象，并呈现出普遍的正反馈效应。事实上，规划史可以被称为制度建构的历史，包括决策规则、共识、规范和负责管控城市建设的组织等多方面系统的发展。制度在城市中不仅仅履行其主要的责任，还有许多其他的附加作用，包括在相关行动者之间建立一系列关系，制定政策修订的决策规则，产生受益者，建立惩罚制度，制定债务工具、融资工具和还款时间表，创造并支持城市土地价值的差异化，鼓励和禁止一些建成形态。因为正反馈效应，这些制度往往会产生强大的政治和经济激励来反对变革。而且，城市规划制度往往是为了产生政治支持联盟而有意设计的，难以改变。然而变革总会发生，既包括旧制度的彻底变革和新制度的建立，也包括既有制度的渐进变迁，可以确定的是有些制度比其他制度更难改变，同时变革的开放性和模式的差异可以对城市的发展成果产生深远的影响。学者已经在很多领域运用了历史制度主义理论和方法，但是这些理论和概念方法很少被规划史学者探讨。本文旨在通过运用历史制度主义方法研究规划史，探讨、开发一种理论上稳健而细致的方法来分析城市治理、规划和城市建设中延续和变化的模式。文章主体部分将先提出与规划史相关的制度、路径依赖、关键节点和渐进变迁过程的定义，概述最近应用和扩展这些概念的历史制度主义文献，并归纳这些方法建议的若干研究问题。结论部分将探讨历史制度主义方法在规划史研究和规划国际比较研究中的潜在应用和影响，并概述研究议程。2 定义制度、路径依赖、关键节点、间断均衡和渐进变迁根据学科和关注点的不同，制度有许多不同的定义。伊默古特认为，由于研究聚焦于具有广泛差异的过程，因此应为每项研究制定相关制度。笔者认为对于试图运用历史制度方法的规划史研究，应该相对狭义地定义制度、路径依赖和关键节点。城市进程是复杂且多方面的，可供研究的制度结构也是多种多样，为了研究的精准度，相对严格的定义更为可取。目前被广泛引用的制度定义来自彼得·豪尔，即“政治或政治经济组织结构中嵌入的正式或非正式的程序、条例、规范和协议”【引文转引自西伦和斯泰因莫。这里的彼得·豪尔是哈佛大学政府系教授、著名政治学家，不是规划界熟知的著名规划学家彼得·霍尔。为了有所区分，此处采用政治学科的通行翻译“彼得·豪尔”。——译者注】。这里“非正式的规范”指的是那些已经被大多数人接受的认知，涉及事物如何运作，什么可接受，以及作为社会学制度主义焦点的“共享脚本”（shared scripts）、价值观和文化规范等。毫无疑问这些规范和理念，诸如“好的城市形态”、好的住房以及安全的城市不动产投资，都是规划史中的强大力量，因此对于某些规划史研究而言，这种宽泛的制度定义是有用的。然而，在针对法律、规划和管理等方面的研究中，学者需要更加精确地定义制度。斯特里克和西伦将制度定义为“政治或经济组织中遵循的集体性强制准则”。按照这种方法，我们可以将规划制度定义为“关于城市空间的创造、管理和使用的集体性强制准则”。这里的集体性强制主要指国家使用强制手段来执行法律和规章制度，以及私人行为者诉诸法院以执行相关契约。这一更为狭义的定义首要关注构建城市空间的正式法律—政治制度，诸如由国家或者法院强加于第三方的规划、法律和规制。对于那些试图比较不同城市和环境中特定城市政策的发展和应用的学者而言，这一更为狭义的定义特别有用。城市汇集了多种制度，包括土地开发和再开发条例、建筑标准、财务条例、基础设施网络的使用和维护条例、治理和政策制定条例、停车标准、树木保护规章、公共教育制度（包括支撑它们的税收制度）、动物规章、消防规范、保险制度、产权制度、抵押制度、街道和人行道标准、水资源使用和处理规定、垃圾和废弃物管理制度、公共卫生条例以及许多其他正式编制和集体性强制执行的成套规则，它们已经被发展成共同塑造、管理城市共享空间并提升其价值的一部分。许多规则和制度随着时间的推移表现出很强的连续性。那么问题是：为什么？这种连续性有多么重要？我们如何理解变化？值得说明的是，由于沉没成本和先前投资模式的影响，城市形态模式也表现出强大的连续性，但本文主要关注制度，及其如何随时间产生变革或者展现连续性。2.1 路径依赖【此章节讨论主要借鉴了皮尔森的观点】路径依赖的核心思想是，一旦建立了某些倾向于越来越 难以随时间改变的制度，那么早期再小的选择都能产生重大的长期影响。这一洞见是历史制度分析的核心，借助路径依赖的概念，下文将阐述制度的连续性。2.2节将讨论新制度 形成的关键节点，2.3节将讨论制度渐进和内生变迁的模式。路径依赖的思想起源于经济学家戴维和亚瑟针对知识密集型高科技领域进行的经济学研究，在这一领域中由于学习效应和协同效应的存在有时会出现“规模报酬递增”（increasing returns to scale）【规模报酬递增是新古典主义经济学中的一个普遍假设。在收益递减的情况下，超过最小有效规模后，每增加一单位投资，产出反而减少，从而导致稳定的平衡，参见戴维和亚瑟】。报酬递增的一个重要特征是特定系统的使用范围越广，每个用户的受益就越大。这一方面是因为他们共享一个更大的网络，人们使用同样的技术，使之更具可移植性；另一方面则是因为成本的降低。其中一个经典案例是戴维研究所关注的全键盘（QWERTY键盘）——它虽然不是最有效的设计，但始终是最常见的键盘布局，因为它是第一个获得主导地位的设计，且成为大多数打字机和后来的键盘的标准。由于应用这种布局的个人和公司实在太多，所以随着时间推移挑战其主导地位变得越来越困难，即使改进这一设计的特定技术限制已不存在了。因此，即使最初存在多种可能性，偶然事件会导致某一种方法获得早期的领先，而规模报酬递增将确保其持续的主导地位。研究MSDOS操作系统，以及VHS对Betamax的胜出【VHS（Video Home System）是由日本JVC公司在1976年开发的一种家用录像机录制和播放标准，1980年代，在经历了与索尼的Betamax格式以及飞利浦的Video2000格式的竞争之后，VHS成为家用录像机的标准格式。——译者注】，可以获得相似的论证。在经济学的论证中，规模报酬递增的概念具有合理性；而在政治和城市进程中，从正反馈效应角度思考这一概念可以更加清晰，例如当一项特定政策有助于产生一个政治联盟时，这个联盟将延续这项政策。最著名的例子就是公共养老金体系——“现收现付”（pay-as-you-go）养老金制度创造了一个不断壮大的选民群体，他们的自身利益会延续甚至加强这一制度。因为他们每年都要支付这笔费用，但只有在退休后才能得到养老金的支付，这就要求更年轻的人仍持续支付从而使这套体系正常运行。这一体系持续的时间越长，投入的人就会越多，每个人维持制度连续性的动力就越大。这就是正反馈。有关城市的典型案例包括被理解为保护房产价值的约束性住宅区划，和确保景观设施的绿带和绿色空间划定。这些规则实施的时间越长，多数情况下它们的地位就越稳固。皮尔森建议应该相对狭义地定义路径依赖，因为这一概念已被普及为早期事件会影响后来事件的简单定义，或者说“历史很重要”。然而借助更精确的定义，这一概念将提供更强大的分析手段。皮尔森将路径依赖过程定义为“表现出正反馈的社会过程，从而产生历史发展的分支模式”。正反馈存在的地方，沿着特定路径每往下走一步将增加沿着同一路径进一步发展的可能，并增加回复到先前可能选项的成本。例如在19世纪的城市中，将污水和雨水下水道相结合可能是普遍选择，因为这种混合的下水道系统可以节省管道成本。然而，即使现在雨污分流被认为是最好的下水道规划方式，大部分城市仍然在持续使用混合下水道系统。因为翻新整个系统，将雨水和生活污水管道分开的成本巨大且会不断增加。每年这一系统都会变得更加庞大，连接的家庭更多，铺设的管线更多，继而将其改变为另一不同系统的成本就更高。其他不这么具体的例子也很常见，例如即使重划市政边界不需要大量资本投入，市政边界的划分也非常难以改变。皮尔森延续了马奥尼的定义，“路径依赖具体地刻画了那些由偶然事件引发、具有确定性特性的制度模式或事件链的历史序列”。偶然性的重要意义在于，必然存在多种可能的可替代方案，并且选择的节点作为特定的历史事件或关键节点出现。虽然这种偶然性普遍被认为很重要，但这一术语还是引发了一些困惑【例如普夫利格等（Pflieger et al）提出，“偶然性”被理解为“意外”（accidental）。多种合理选择的存在并不一定意味着这样的选择是“偶然性”，因为出现一种选择占主导地位的情况往往是政治行动者和政治权力努力的结果】。一些经济模型强调在关键节点作出的选择具有随机性。但对社会和政治制度而言，这一选择与其说是随机的，不如说是偶然的。从某种意义上说制度的密度和复杂性意味着一系列可能的结果直到关键节点之后才可被认知。因此，选择通常不是随机的，而更像是政治妥协、权力斗争或强制的结果。下文将进一步讨论关键节点和渐进变化过程。有些制度或技术能够保持长期不变，并不必然意味着它产生了路径依赖，因为这可能是它唯一的选择。路径依赖必须建立在存在其他可选方案的基础上，并且必须能够解释产生连续性的正反馈效应。就政治和政策过程而言，这通常意味着会出现两个对立阵营：从变革中获益的人将支持变革的进行，而未从中获益或利益受损的人将抵制这些变革。如果不精确地定义“路径依赖”，它就无法在研究中发挥足够作用。许多历史制度主义者认为制度是“充满权力暗示的分配工具”，并认为特定的制度代表特定历史时刻和冲突的结果。在制度存在的地方，我们需要搞清楚哪些人的利益是由特定制度赋予的，以及随着时间推移是什么维持着那些利益。值得关注的是，虽然路径依赖的概念起源于技术的制度经济学研究，如全键盘，但这一概念同样适用于公共政策和政治的研究过程。皮尔森认为政治体系的四个特征使其比经济学更服从正反馈效应：“（1）集体行动的核心角色；（2）制度的高密度；（3）利用政治权威加强权力不对称的可能性；（4）其固有的复杂性和不透明性。”皮尔森关于政治过程为何高度服从正反馈效应的观点是最令人信服且最透彻的讨论，值得仔细研究。首先，他强调政府的基本职能是提供公共产品，如环境保护、道路、国家法律体系等。这些产品的特征是供给的不可分性（新增用户的边际成本为零或很小）和非排他性（让使用者付费是非常昂贵或者不可能实现的）。这些产品的供应高度受制于搭便车问题，因为即使个人不为这类产品付费也可以从中获利，所以私人市场对这类产品往往供应不足。正是出于这些原因，市政基础设施诸如路灯、人行道和道路、公园、公共图书馆、警察和其他许多项目传统上都是由市政府提供。尽管它们不是“纯粹的”公共产品，但它们具有显著的公共产品特征，而且公共供给传统上就是以此为基础的。大多数情况下，因为遵守规则是强制性而非自愿的，并且需要行使权威以保证顺利执行，所以通常由国家负责公共产品的集体供给。然而，正如皮尔森所说，“关注生产公共产品以及随之诉诸强制性权威，对政治生活的特性产生了若干影响，每一影响都关系到对路径依赖倾向的评估。”特别是，影响政治的集体行动具有许多鼓励路径依赖的特征，包括昂贵的启动成本、协调问题、赢者通吃的结果，以及适应性预期，即个人根据对其他人行为的预期来调整自己的反应。这一点在政党制度中体现得很明显。新政党在形成足够大的规模之前几乎没什么影响力，巨额的启动成本会限制新的加入者，但是一旦一个政党获得多数席位，它在制定回报其支持者的政策方面就会拥有相对自由的权力。而且一 些政治支持者会倾向于执政党，因为它更有可能回报其支持者。这些因素意味着政治组织和制度一旦被建立起来，就会有持续的倾向。政治过程不同于市场过程，在市场过程中由相对自由的个人决策驱动变迁，而在政治过程中每个人都必须遵循许多制度和政策。正式的制度规则和公共政策对个体行为施加了广泛的法律约束。由此而言，政治就是一场战争，能够抓住关键节点成立并发展组织及其管理制度的一方即获胜。显然，运用公共制度，权力机构会产生强大的正反馈效应。由于一些行动者能够对其他人施加规则，这种权力可以用来改变规则以加强当权者的地位——可以通过不公正地划分政治边界，或者通过回报政治支持者并强化他们的忠诚来 更巧妙地完成。政治赢家有时可以重写规则以确保他们的一次胜利。优柔寡断或者脆弱的行动者可能会选择加入获胜方以分享战利品。美国城市19世纪与20世纪之交的机器政治就是最著名的案例：获胜的政党以市政岗位和合同来回报其支持者，这些现象普遍存在且往往并不违法。获取权力存在明显的正反馈效应，这不仅在独裁主义国家中显而易见，在民主政体中同样微妙地存在着，与市场中常见的正反馈效应完全不同，因此必须审慎考虑政治制度中的政策连续性和正反馈效应评估。皮尔森的进一步研究发现，政治过程的复杂性往往会强化政治中的正反馈效应。制度的复杂性源于一个系统往往是由多制度构成，因此很难对其中某一制度进行调整和变革。这也是路径依赖的一种体现。这一观点在研究资本主义多样性（varieties of capitalism）的文献中得到了明显的阐述，这些文献关注不同国家现代资本主义不同制度结构的发展。研究的其中一个论点是，多制度结构相互依存，收益源自系统整体，从而使得改革或废除其中一个制度并不容易。马丁和森利扩展了这一研究，以解释区域尺度的经济路径依赖，他们认为地方产业集群的路径依赖轨迹是相互强化的，并称之为“路径—相互依赖”。将这种分析应用于城市尺度的治理制度似乎也是合理的——城市中多套复杂的连锁制度可能使得改革一个制度而不同时改革其他制度变得更加困难。然而值得注意的是，也有人认为制度的复杂性可能降低路径依赖性。正如史格特所论证的，在复杂系统中，一系列规则中的模糊性和矛盾性为这些体系现有秩序的创造性解释和颠覆提供了机会：“各种形式的规则可以为参与者提供相当大的余地去创造、解释和细说——简而言之，对政治产生变革性影响。”同样，马奥尼和西伦认为，在复杂系统中，因为对规则的解释可能存在极大的差别，合规性问题（或者说缺乏合规性）可能是制度变迁的主要驱动因素。因此，复杂性增加还是减少了不同制度环境中的路径依赖倾向，这是一个经验主义问题，可能在不同部门和地方之间存在很大差异，需要作进一步研究。对于本文研究主体而言，这一结论意味着出于各种各样的原因，正反馈效应和路径依赖在政治过程中可能比在市场过程中表现得更加强而有力。在正反馈效应确实在政治生活中扮演重要角色的地方，皮尔森认为以下四个特征会普遍存在：首先，多重均衡是可能的而且可能性很大，因为次优结果可以被确定。与经济学家假设的在有效市场中会出现单一的稳定均衡不同，如果特定制度由于路径依赖的正反馈效应而持续存在，那么在不同的城市中会存在针对历史遗产的截然不同的稳定制度安排，即使这些制度都不是最优解。但是，由于最优解是最有效的，现有的这些制度往往会朝着最优解慢慢演变。其次，偶然性的作用会增加，因为在一个过程的早期发生的小事件或选择会产生持久的影响。第三，在这种情况下，事件的发生时机和顺序变得至关重要，因为一个序列中早期发生的相对较小的事件可能比稍后发生的更大事件具有更显著的影响。第四，路径依赖意味着，一旦某种制度结构建立起来，普遍会产生惯性。对于规划史研究而言，上文分析的启示是，分析应该特别关注新政策和方法确立的时间。研究需要追溯和识别新制度建设的关键节点，以便能够确定哪些制度倾向形成路径依赖，为什么，以及哪些行动者在制度选择中具有影响力。涉及路径依赖的研究必须对所涉及的正反馈效应进行明确说明，否则调用路径依赖可能会陷入“历史很重要”的简单论证，而无助于系统解释特定案例中历史为什么重要且如何重要，以及为什么很多政策被用来阻止变革，或者以结构化的方式变革。对于规划史中的历史制度主义研究而言，主要的问题是：哪些城市制度倾向于路径依赖，而哪些不会？为什么有些制度具有路径依赖而其他的没有？城市中普遍存在哪种类型的正反馈效应？哪些行动者会支持特定的制度，为什么？有些制度设计是否或多或少地服从正反馈效应？有些制度设计是否被故意设计以产生正反馈，因此难以改变？规划制度应该被设计得难以改变，还是在某些情况下被设计得更容易改变，以便能够适应未来的政策？关键节点和发展路径是历史制度分析的另一个核心概念。关键节点是指发生重大变化、新制度建立的时刻。露丝·科利尔和大卫·科利尔将关键节点定义为“发生重大变化的时期，在不同国家（或者其他分析单元）可能会以不同的形式发生，并且被预期产生重大的后续影响。”在这一制度变迁模型中，关键节点是“间断均衡”（punctuated equilibrium）的“标点”，重大变化首先由外生力量引发，并创建新的制度和发展路径。这种外生力量的性质取决于制度本身和背景，可能是一种新技术，一个变化的经济环境，一些突破环境承载阈值的污染或者其他健康风险，或是对现有安排的其他冲击。重点在于，危机所导致的现有制度合法性的丧失，为政策企业家（policy entrepreneur）或其他行动者提供了重塑现有制度并创造新制度的重大机遇。正如卡波西亚和凯尔曼所说：“在关键节点时期，变化的约束力远远低于在此之前和之后的路径依赖阶段。在关键节点，偶然性得到加强，因为路径依赖阶段对行动者施加的结构性限制此时已经大幅放松。”也如卡茨纳尔逊所说，关键节点就是旧的政策和规则不再有效，亟待寻找新的解决方案的偶然性时刻。关键节点是既定的制度结构无法解决紧迫的现实问题，或是无法对不断变化的状况作出令人信服的解释，进而失去治理合法性和一系列决策能力的时刻。这些能力包括决定行动和进行解释，以及为各种行动者创造机会以在新制度的发展中扮演更重要的角色。从这个意义上讲，偶然性是多种可能未来的开端，未来的决定取决于新制度建立时的特定政治动力和权力关系。因此，在金登看来，关键节点是政治机遇之窗。当然，选择仍受到超出其直接影响的更大范围的经济、政治和意识形态结构的制约，但政治行动者可以影响结果。并且在存在正反馈效应的地方，没被采纳的路径会迅速退回过去且无法轻易被恢复。新制度建立的时刻确实是关键节点，因为这意味着“游戏规则”被改变。如果这些制度长期存续，那么在关键节点出现的政治动力可能会产生更长久的影响，正如朗兹指出的：“制度规则通过赋予某些职位和某些行动步骤特权来体现权力关系——它们表达了‘分配优势模式’（patterns of distributional advantage）。”这种分配优势模式在城市中似乎尤为明显，城市财产资本及其质量、流动性、风险结构和利润率都是由许多方面的妥协决定的，这些妥协关于：谁支付了什么，哪些风险应该由社会集体承担，如何提供、支付并维护基础设施，如何提供教育、健康、治安和消防等服务。而尤其重要的是这些针对城市空间中新资本投资的规则的详细说明，以及这种投资的成本和收益的分配原则。城市中这些“游戏规则”是在特定时间、特定地点作出的特定妥协的结果，并且常常反映它们建立时的城市中的权力平衡。这些规则以特定的方式分配城市发展的成本和收益，并且总是倾向给予某些行动者、利益和结果一些优于他人的特权。其中一些制度随着时间的推移而发生变化，但另一些似乎是高度路径依赖的。在这种情况下，特定的关键节点和形成制度妥协所体现的权力关系在某些情况下被嵌入制度体系中，拥有持久的影响力。因此，历史制度主义方法为城市治理中的权力博弈提供了新的研究视角，下文将进一步阐述博弈的动态过程。关键节点/发展路径模型对于规划史研究似乎富有成效。在建立新的城市规划制度结构的过程中，显然存在着重大转折点。例如在20世纪初，所有发达经济体都建立了新的现代规划体系，包括新的区划工具、扩张计划、市政基础设施建设等。二战后，许多国家再次改革其规划体系，以容纳快速的城市和经济增长以及汽车的巨大增量。如果我们承认存在重大制度变革的关键节点，就会发现许多国家经历了类似的制度发展阶段——例如现代土地规划体系的创建或者房地产的金融化——那么与其他制度、经济和政治发展相关的关键节点发生的时机和顺序就显得格外重要，这也是比较研究的重要主题。运用这一思路的经典研究是露丝·科利尔和大卫·科利尔关于拉丁美洲政治发展的比较研究——考察了新兴劳工运动大量进入政治体系的时期。他们认为，最初时刻的成败，参与的政治行动者的构成，与国内发展和世界事件发生的前后顺序，对所研究国家的政治发展轨迹产生了长期深远的影响。在规划领域，尽管萨克利夫对现代规划在英国、德国、法国和美国的兴起进行的深入而细致的研究，与阿布·卢格霍德对纽约、芝加哥和洛杉矶历史的研究在一些方面颇为相似，但这一研究对于规划学界而言仍是开创性的。显然主要城市制度建立的关键节点，无论这些制度是市政管理系统、市政供水、公共交通还是土地开发控制系统，都将对所达成的妥协和建立的制度产生重大影响。制度体现了政治逻辑和秩序，并且常常能够反映建立时就存在的特定博弈和一系列权力关系。因此，城市制度是什么时候以及在何种情况下建立起来的，对规划史研究尤为重要。研究的主要问题将是特定规划制度的发展时机和顺序，包括制度建立时的城市化程度、财富程度、技术发展程度、经济背景，以及工会化或工人融入政治结构的程度等多个方面。那些在城市化程度较低的情况下就建立起有效的土地开发控制体系的国家，肯定会与那些规划制度建立前就实现了城市化的国家有着截然不同的经验。罗杰斯在其对美国19世纪与20世纪之交的“进步时代”的城市政治研究中强有力地证明了这一点。他表明，顺序是公共设施（诸如水、天然气、电力和交通系统）的市政所有权发展的关键因素。与美国相比，英国和德国成功地实现交通系统公有化的一个主要因素是，建立市政天然气分销公司的地方政府获得了宝贵的制度管理能力和巨额利润，更有可能成功地管理更加复杂的交通系统。而美国的市政企业化运动时间比较迟，燃气和电力系统已经建立且几乎都是私人拥有，导致大多数建立市政有轨电车系统的尝试都失败了。在重大的规划史关键节点上，特定的环境、时序和行动者的构成都具有长远的影响。例如：在发展中国家，制度建立的关键节点有相当多是由殖民国家掌控，这些制度框架的遗存会继续在制定规划方法和议程、确定谁参与特定决策以及拥有何种权力方面发挥巨大作用。霍姆指出，在许多英国殖民地，作为把权力保留在殖民地政府内的一种方式，特设的独立“信托”（ad hoc arms-length ‘trusts’）经常被赋予主要的城市规划权，并使其免受民主的地方自治的压力。但在许多情况下，这种安排在国家独立后依然保留，从而导致了地方政府技术能力的严重薄弱和匮乏。类似的，正如贝里斯福德在他最近的一篇论文中所言，修改非洲规划法的努力“很少能转化为成功实施的新法律，或者即便实施了也没有达到该法最初设想的目的。在许多情况下，从殖民国家继承的规划法仍然保留在成文法中，大部分没有变化。”他认为包括规划法、土地所有权制度、市政法律以及城市土地的高价值等方面在内的体系的复杂性，制造了政治改革的障碍。这众所周知。因此，考虑到改革这些制度的固有困难，制度形成的初始节点对理解城市治理和规划的长期模式就变得至关重要了【例如在日本，制度形成的关键节点就对产权产生了长期影响】。同样，主要城市化进程的时机是区分不同国家的关键变量。适用于19世纪的各种制度安排无疑完全不同于20世纪上半叶或1970年代以来的制度规定。在1950年代和1960年代，发展中国家被鼓励建设综合的、公有化的供水系统，然而在1980年代，国际货币基金组织（IMF）却开始以供水系统的私有化作为条件发放贷款。在前一时期建立新供水系统的经验肯定不同于后一时期尝试的经验。对于各种各样的城市治理制度而言，根据城市化水平、经济和政治发展情况以及全球意识形态背景进行的制度化的时机，可能对结果产生强有力的影响。同样，这些制度与其他制度发展，以及其他国家类似发展的前后关系也很关键。对这些关系进行系统的比较调查研究似乎易于成为规划史研究的高产途径。然而，我们要注意：规划史学者应该关注的制度发展的关键节点是什么？这些关键节点在不同城市或城市体系中是共享的吗？如果一个特定的关键节点——例如第一个市政规划或第一个市政所有的基础设施系统的建立——发生在不同的城市、不同的时代，或者与技术发展有关，或者与其他共享的政治或经济变革有关，那么它的意义是什么？2.3 渐进和内生的变迁（incremental and endogenous change）令人兴奋的是，最近一些历史制度主义著作聚焦于渐进制度变迁的模式和过程，并对早期聚焦的制度连续性和路径依赖提出挑战。他们的观点是，对比处于主要外生诱致性变迁时刻之间的稳定的间断均衡模型，大多数制度变迁实际上是通过渐进变化过程发生的，但是随着时间的推移，这种变化可能是变革性的。甚至那些主要聚焦关键节点的学者也承认，“关键节点是制度发展中的稀有事件：制度的正常状态要么是稳定的，要么是受限制的、适应性的改变。”最近的研究工作更加聚焦于这种适应性变迁过程的特征和模式。那么问题就变成了：受限的适应性变迁过程如何在特定的制度环境中发挥作用？关键是要了解制度是什么，用马奥尼和西伦的话说，许多制度就是“充满权力关系的分配工具”。城市中的情况确实如此，因为城市的规制和管理在不同地点、不同财产以及不同城市和社会群体之间创造、保护和重新分配城市资产的价值。城市资产拥有巨大的价值，但这一价值取决于市政法规、基础设施、移动系统、警察和消防服务的安全保护、教育系统、公共产品以及土地使用管理等诸多方面的支持。因此，这些城市制度的发展、修订和执行经常受到质疑，即使某些特定制度确实表现出路径依赖特征，且产生的结果始终优于其他制度产生的结果，也很少完全保持不变。这一将制度视为有争议的分配工具的更加动态的观点促使马奥尼和西伦强调两点。首先，路径依赖不应被简单地理解为制度被锁定，而应被理解为力图保护其利益的制度获益者持续活动所导致的连续性。因此，如果那些支持制度连续性的力量弱于那些支持改变的力量，那么权力的平衡就会被打破，进而引发制度变革。上述皮尔森关于政治权力的正反馈效应的分析与此相关，因为在某些情况下拥有这种权力的人有机会驳回试图削弱其地位变化的制度建立。因此，连续性可能与制度所产生的利益规模有关。在动员对制度的支持以保证其连续性的过程中，利益规模可能是决定性的。在正反馈效应强大且制度相对稳定的地方，我们不仅可以预知制度会有效地偏向特定方向，而且可以预知这一制度为其受益者提供了充足的奖励以动员他们抵制与其利益相悖的规则修订或解释。在许多情况下，制度的稳定性需要制度支持联盟的持续投资和维护，以便阻止不必要的变革。最常见的规划实例大概就是邻避主义（NIMBY），即邻里社群反对不需要的土地使用，或不支持限制性的分区条例，或者表现为小型郊区市镇反对与大城市兼并或合并的“防御性地方主义”。不同的政治体系和政策设置可能为此类联盟阻止制度变迁提供截然不同的机会。对于某些制度，比如宪法、控制政策变更的法定和政治规则，会被故意设置多个否决点或否决权或绝对多数投票规则，以减少规则频繁变更的可能性。而针对其他制度，组织修订的规则可能相对灵活，但对于那些试图阻止变革的人来说，即使他们拥有可利用的权力，但制度本身对他们的支持也更小。在这种情况下，政治联盟将有更多机会支持变革取得成功，而且与存在多个否决点的情况相比，变更过程可能具有不同的特征。马奥尼和西伦强调的第二点是规则的执行和合规性的可变。许多规则模糊不清，或者没有涵盖所有可能的情况，因此必须进行解释和强制执行。这样的规则体系需要持续实施并不断地强制遵从。只要规则允许存在多种可能的解释，即使没有正式的规则修订，制度变迁也可以发生，只需要改变规则实施的方式，和/或强制遵从的方式。因此，相关制度的基本特征可能会对制度的实施和/或修订的政治博弈产生强有力的冲击。在某些情况下更有可能使某些变迁过程发生，而其他情况下则可能出现其他变迁模式。因此马奥尼和西伦基于所讨论的制度的两个特征提出了制度变迁的内生过程的类型学：（1）现状的捍卫者是否拥有较强的否决可能性；（2）制度是否赋予行动者实施或执行的自由裁量机会【参见马奥尼和西伦，这种类型完善了哈克的提法。索伦森在更早期的出版物中采用了哈克的类型学，而到了稍后期索伦森却倾向于马奥尼和西伦）的提法】。这些制度特征可以结合起来形成一个由四种可能的制度变迁模式组成的矩阵，如图1所示。从左下角开始，当否决机会弱、实施的自由裁量权等级低，会出现一种制度变迁可能模式——“替代”（displacement）。在这种情况下，通过简单的权宜之计差异化地解释或强制执行很难实现制度的变革，现状的捍卫者阻碍制度改革或新制度创立的机会相对较少，而寻求变革的政治行动者更有可能通过正式改革、替换或取消现有制度或规则来实现这一目标。这可能会被理解为制度变迁的“正常”模式，即符合公众对制度运作过程的理解，即使大多数制度变迁实际上并未遵循这一模式。另一方面，如果现状的捍卫者拥有强大的否决机会并且能够阻止现有制度的改变，而且由于制度本身的设置方式或者在实施中任何改变对那些拥有否决权的人都显而易见，这些制度在实施中的灵活可变性极小，那么那些寻求改变的人将不得不寻找实现变革的其他方法。在存在强有力的否决者或否决点的情况下，在现有制度体系以外增加新政策常常比对现有制度进行正式改革或修订更容易。随着时间推移，这种新政策的“层叠”（layering）可以改变旧制度的功能和意义。一个重要案例就是美国的公共养老金体系：它得到了强大的受益者群体的大力支持，任何变化都能够轻易被公众发现，因此很难通过政策改革来减少他们的福利。然而在过去的20年中，美国的养老金体系已经被快速增长的个人退休储蓄账户（401k计划【指美国1978年《国内税收法》新增的第401条k项条款的规定，1979年得到法律认可，1981年又追加了实施规则，1990年代迅速发展，逐渐取代了传统的社会保障体系，成为美国诸多雇主首选的社会保障计划。适用于私人营利性公司。——译者注】）改变。这些账户最初被当作一种较小的、附加的养老金选择，然而它们累积起来已经导致美国养老金体系的整体构成发生重大变化。马奥尼和西伦将“漂移”（drift）描述为由于环境变化而导致的稳定政策的变形。当希望改变政策的政治行动者面对强大的否决者或否决点时，漂移是一种可能的政策变迁模式。哈克将1980年代—1990年代美国的福利政策作为漂移的案例，虽然福利政策的批评者大部分在减少特定福利方面没有获得成功，但是他们能够阻止为应对变化的社会经济条件而调整政策的改革。未能使美国的福利政策适应迅速变化的经济和社会意味着社会福利政策的社会作用和有效性将随着时间的推移大大下降。此外，哈克和皮尔森将1980年代和1990年代对对冲基金、衍生工具和抵押贷款证券化的管控失败视为教科书式的漂移案例。政策管控失败是强大的金融利益集团积极游说的结果，它们动员其他行动者阻止了对新金融产品的管控尝试。城市方面的案例是调整市镇边界以纳入新的增长区域方面的普遍失败。政策不作为不可逆转地导致大都市区政府 在增长区域的碎片化程度，因为以现有市政当局形式存在的多个否决者能够阻止市镇边界的调整和新区域治理方法的创建。在这种情况下，通过创建强大的否决者，管理市镇兼并和合并的规则将对政策结果产生决定性作用。“转换”（conversion）描述了政策变更的过程——规则保持形式上的一致，但以新的方式被解释和实施。在里根或布什总统任期内，环境法规的不予执行决策是一个经常被引用的案例。这一情形最有可能发生在执行过程中存在相当大解释空间的地方，或者规则制定的方式含糊不清的地方。正如马奥尼和西伦所说，“由于缺乏破坏一项制度的能力，制度挑战者或许能够利用制度固有的模糊性将其重新导向更有利的功能和效果”。马奥尼和西伦提出了一个令人信服的观点，即上述每种政策变迁模式都很有可能产生完全不同的政策参与者结构。对于遵从现有规则设定以及对不同的强制遵从能力的强调，特别适用于规划。因为对现有规则的实施和遵从可能会受到质疑，而对于规则的（再）解释可以允许创造性的发挥，其结果甚至与规则的预期应用完全相反。虽然总体规则已经在过去的关键节点被设定，但这并不意味着直到下一次重大变革前所有系统都是被冻结或完全可预测的。对于规划史学者而言，研究的主要关注点应该是：哪种规划制度（规划、管控程序、基础设施、城市形态和治理体系）倾向于首先在关键节点发生变化，然后陷入相对不灵活、路径依赖的形式？在这种情况下，连续性的来源是什么？是否存在寻求连续性的强大利益集团，如果存在，它们成功的回报是什么？哪些制度倾向持续、渐进地变化？正反馈效应如何对各种形式的变化产生影响？执行中的自由裁量权和/或强制遵从的差异化管理能力是否允许在不同地方或随时间变化的规划实践中发生重要变更？基于以上讨论，笔者认为在规划史研究中，有四个要点值得强调。首先，在过去的20年中，历史制度研究为运用对比研究理解制度的连续性和变迁开发了有价值的工具。如果我们认同规划史研究的首要目标之一是深入理解在不同的行政辖区内形成不同城市规划制度的原因，以及规划对不同的城市造成了何种影响，那么基于历史制度主义理论和概念的方法显然为规划史研究提供了有价值的工具。以下几个历史制度主义概念对于规划史学者而言特别有价值：（1）制度发展在很多情况下不是一个稳定、连续的过程，而是一个在政治机遇时刻或“关键节点”爆发的活动，这些关键节点具有一些共同特征；（2）路径依赖是指制度遵循的发展途径，早期的决策能够对后期的选择产生重大影响，而正反馈效应有时会加强连续性；（3）变革是由现有条件、利益和制度结构组织的，所以即使发生渐进式变迁，它也会受到过去的决策和制度安排，以及关键行动者试图发起或阻止制度变迁的动机和可能性的强烈影响。上文第2节概述了与这些概念相关的规划史研究问题。其次，空间中的路径依赖迟迟没有得到很好的理论化，主要原因是沉没成本。笔者认为城市中存在更强大、更复杂的正反馈效应，包括城市资产作为价值储蓄库的事实；对连续性的承诺和预期取决于特定的属性和位置；城市基础设施的治理和融资结构；以及所有治理尺度下政治单元的地理和空间集聚。探讨城市空间的制度化，不同制度中产生路径依赖的正反馈效应，以及制度变迁的结构化过程的特征，为规划史学提出了新的研究问题，并有望对规划进程及其长期演变和影响形成更丰富、更细致的理解。例如：在20世纪初，所有发达经济体中，关于城市变化的管控、公共投资的规划和城市私人投资的控制都存在方法上的重大转折。在此之前，除防御工事和一些特殊项目之外，几乎没有系统性的尝试去塑造城市发展的模式。虽然许多国家建立了新的规划体系，但在新方法如何被制度化方面存在着根本的差别。根据经济和技术发展阶段，地方、州和中央政府之间的权力划分，产权的宪法保护和传统，以及城市体系的类型等因素，不同国家和城市形成了非常多样的制度选择。虽然思想和方法已经被广泛传播，但特定的方法在不同背景下会以非常不同的方式被制度化，例如德国、美国和日本的区划实践。比较研究不仅对于探索关键节点，包括参与制度建设的关键行为者及其作出的选择，而且对于探索这些选择的长期影响都是有价值的。这一方法引发了一些值得探索的问题，例如为何有些地方的规划制度表现得高度依赖路径，而其他地方的类似制度却持续演化？哪些制度安排更容易产生路径依赖的结果，哪些可以持续修改和变更？这样的研究将揭示特定关键节点的本质特征和性质，城市之间和国家之间先行条件和制度结构的差异，以及路径依赖的性质和/或已建立制度的渐进变化。第三，罗宾逊对于城市比较研究既有模式的开创性批判激发了新的比较研究课题的繁荣。然而，她所请求的更新的比较研究课题超出了“必要”，不仅需要在比较中纳入更广泛、更具代表性的城市群，而且要求对这个主题采取新的理论和概念方法。对一系列城市的特定制度的比较研究将成为比较规划研究重新概念化和重建框架的一种方法，足以回应罗宾逊的挑战。当我们比较特定制度时，城市的财富水平、规模、政府结构和法律体系都将成为比较研究的对象，而不是试图通过选择最相似的城市作为比较对象来控制这些变量。例如：近年来房地产开发和自有住房的社区共管模式（condominium model）已在世界各地扩散。自1960年代以来，许多国家都为允许共管公寓的开发而借鉴并采用了类似的法律框架，但是不同国家公寓房地产市场的发展轨迹各不相同。比如，在美国、日本、印度尼西亚和中国，类似的产权创新已经产生了高度差异化的房地产开发形式。不同国家的法律框架本身也从相似的起点朝着截然不同的方向演化，不仅产生了相异的产权特征，而且提供了在不同环境下研究和比较规划、治理、法律和房地产系统的机会。根据制度发展的主要时期的时机和顺序、不同制度的路径依赖程度以及构成变化过程的制度设计模式，我们可以分析这些变化。此外，侧重于制度发展与其他重大变化相关的时机和顺序研究同样重要，正如罗杰斯对20世纪初横跨大西洋的政策借贷所做的有效研究那样。当特定的城市制度——如供水、排水、开发控制、社会住房或社区共管制度——的建立与城市规模、GDP水平、城市化率和占主导的全球思想潮流等因素相关时，显然会对结果产生深远影响。如前所述，始于1960年代的新供水系统在制度设计上与始于1990年代的供水系统截然不同。对这种变化的探讨有可能帮助我们对制度本身，以及塑造制度发展的关键背景因素的影响产生深刻的认识。这些方法在比较研究中特别有价值。世界各地的城市都受到全球性变化，如工业化、疾病、不断发展的交通技术、新自由主义、金融化、经济衰退和银行业崩溃以及气候变化的影响，这些在很多情况下会带来制度变革和规划体系创新的关键节点。但是，不同地方的影响、响应和应对能力各不相同。这对应用历史制度主义方法进行规划史研究而言是一个重大机遇，可以研究这种共同压力对于不同城市的影响及其应对，从而对城市化进程和城市变革有更深入、更清晰的理论化理解。最后，如前所述，对于规划史研究而言，历史制度主义方法可以给予历史制度主义和城市研究强有力的分析能力，分析城市空间创造活动中规划和管控过程的作用，以及空间现象促成城市中路径依赖形成的方式。这种方法不仅会使人们对规划产生更丰富的理解，而且通过追求这样的一个研究议程，规划史研究将越来越有助于扩大城市理论、城市历史和历史制度主义的讨论，并有助于更好地理解主要的城市政策和治理问题。以往的大多数历史制度分析被局限于一个单一民族国家的牢笼，将城市现象视为次要的或过于复杂和差异化的。规划史可以通过将本文所述的概念和分析工具应用到研究城市制度的连续性和变迁过程的课题中，从而对制度研究作出重大贡献。作者：安德烈·索伦森，多伦多大学人文地理学系，教授
译者：罗震东，南京大学建筑与城市规划学院，教授；南京大学空间规划研究中心，执行主任；中国城市规划学会总体规划学术委员会，委员