期刊精粹 | 荷兰社会住房“租转售”机制探索的借鉴与启示【2020.6期优先看 · 主题】

【摘要】荷兰从1970年代末期开始推行社会住房的“租转售”，在多年发展中，政府对用于出售的社会住房的类型、数量进行严格监管，以保证社会住房总量基本稳定，以及能够满足低收入家庭租住要求。本文聚焦于荷兰社会住房“租转售”的背景与目的、出售的对象与条件、出售方式等，并以阿姆斯特丹为例对社会住房“租转售”的成效和风险进行了剖析，以期为我国公共租赁住房的发展提供有益的经验借鉴与启示。

荷兰从1901年颁布《住房法》以来就开始推行面向中低收入家庭的低租金社会住房制度。经过百余年的发展，目前的发展模式是政府制定政策框架并实施监管，住房协会（政府授权的独立非营利机构）以市场化方式经营管理社会住房。荷兰社会住房以其所拥有的较大市场份额和较高住房品质而著称，2015年社会住房占全部住房的比例达到30.3%，在欧洲是最高的，保障对象涵盖了低收入和部分中等收入群体，具有一定的普惠性质。

荷兰社会住房的形成之初是租赁型住房，在相当长的时期内只租不售，但从1979年开始，为提高住房自有化水平，促进社会融合，提升社会住房的可持续运营能力，荷兰政府允许将部分社会住房“租转售”，即将原有租赁型社会住房出售给个人、其他住房协会或第三方。不同于英国大规模出售社会住房的方式，荷兰采取了更为审慎的“租转售”模式，合理控制社会住房出售的数量，并形成了严格的出售管理制度，始终保证社会住房总量基本稳定，且能够满足低收入家庭的租住要求。

我国的公共租赁住房（含廉租住房）是面向低收入和中等偏下收入住房困难家庭的租赁型保障性住房，与荷兰的社会住房有相似之处。在2014年面向社会征求意见的《城镇住房保障条例（征求意见稿）》中也提出“承租人连续租赁保障性住房不少于5年，且符合保障性住房配售条件的，经出租人同意，可以购买承租的保障性住房，并遵守配售保障性住房的有关规定”。重庆市在2011年颁布的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》（渝府发〔2010〕61号）中提出“承租人在租赁5年期满后，可选择申请购买居住的公共租赁住房”，但由于国家相关法规政策并未正式颁布，截至目前重庆尚未启动公共租赁住房的出售工作。河南省《关于加强公共租赁住房管理的若干意见》（豫政办〔2015〕138号）也提出“对政府拥有产权的公共租赁住房，探索实行先租后售、租售并举”，但目前同样尚未 有实质性推进。但可以看出，随着住房供需矛盾的缓解，我国公共租赁住房的出售已提上议事日程，何时启动、如何开展公共租赁住房的“租转售”成为亟待研究的问题。荷兰社会住房社会目标优先、严格监管的“租转售”经验可以为我们提供有益的借鉴。

1  荷兰社会住房出售的背景和发展历程

1.1  社会住房出售的背景和目的

1901年，荷兰出台了《住房法》，决定通过政府主导行为向低收入家庭提供接受公共财政补贴的社会住房。1979年荷兰政府开始推行社会住房出售政策，其背景和目的主要包括以下三个方面。

（1）推进住房自有化。二战后，由于严重的住房短缺 问题，中央政府加强了对社会住房建设的财政支持，社会住房迎来了突破性发展，占全部住房总量的比例从1947年的12%增加到1975年的34%。荷兰有112.8万套社会住房是1945—1979年间建造的，占全部存量社会住房的一半。到1970年代中期，荷兰已基本完成工业化、城市化进程，住房短缺问题已得到有效缓解，同时逐步形成了中等收入群体居多的“橄榄型”社会结构，低收入群体比重下降，社会住房需求有所减少。在这样的社会经济条件下，中央政府开始调整对住房市场的干预政策，逐步削减对社会住房建设的补贴，通过税费或贷款利息减免等政策鼓励住房自有化；并通过房租管控、优先保障租房者权益、房产税等政策措施保障住房的居住属性和市场平稳发展。而通过优惠价格等方式出售少量社会住房，可以缩小较低的社会住房房租与较高的市场出售房屋房价之间的差距，为人们提供更多的购房选择，帮助中低收入家庭获得自有住房。

（2）促进社会融合。荷兰在战后为尽快解决住房短缺问题，于1950—1960年代在阿姆斯特丹等大城市的郊区建成了很多以高层建筑为主、社会住房比例较高的大型社区。但由于区位偏远、基础设施建设滞后、周边缺乏就业机会等原因，难以吸引中等收入家庭入住，往往成为移民和本地低收入群体聚居的区域，社会问题较为突出。在1970年代，如何改善社区环境、促进混合居住逐渐成为人们关注的问题。除进行物质环境的更新改善外，社会住房的出售被普遍认为有利于在较低收入社区中引入中产阶级购房者，是促进不同收入阶层社会融合、营造混合社区的重要措施。

（3）增加住房协会收入。中央政府在战后加大了社会住房建设的补贴，也使公共财政负担沉重。在1970年代住房短缺问题得到缓解后，政府逐步退出对社会住房的直接建设，同时削减并在1995年完全终止了对住房协会新建社会住房的补贴，住房协会逐步走向市场化运营。由于通过租金回收社会住房建设成本需要一个较长周期——一套面积75㎡的社会住房需要27年时间的运营，才能回收成本开始盈利——因此，出售部分社会住房能够使住房协会获得额外的收入，确保其资金良性运营，以实现其面向低收入群体提供低租金住房的社会责任。

1.2  社会住房出售的概况

社会住房的出售最初在1979年就出现了，随后在1980年代开始发展起来，并采取优惠价格、与住房协会共担风险与收益等方式，为人们提供了以较低的价格或较低的风险来购买住房的选择。虽然社会住房的销售方式在理论上很吸引人，但在实际操作中，其程序无论对出售者还是购买者来说都较为复杂，同时缺乏贷款首付额度、利率等方面金融支持，因而在1980年代和1990年代，社会住房出售的推进较为缓慢。

2000年后，荷兰住房市场面临新的挑战。在1990年代末期，人们认为住房价格会不断上涨，但实际上进入21世纪后，人们很快就见证了住房价格的回落。在金融危机后，住房市场更是陷入低迷。鼓励住房自有化仍然是荷兰政府住房政策的重点内容之一。政府进一步鼓励社会住房的出售，放宽约束条件，并推出了配套的贷款利率优惠政策。近年来，社会住房的销售数量稳步提升，稳定在2万~3万套。值得关注的一点是，荷兰社会住房的出售始终是以保证社会住房总量基本稳定、能够满足低收入家庭租住要求为基准进行的，社会住房的总量始终稳定在240万套左右，而出售社会住房数量总体低于新增社会住房数量（含新建和收购），在总量中所占比例仅为1%左右（表1）。

表1  1995—2014年荷兰社会住房数量变化

根据社会住房出售平台OpMaat网站对10家分布于荷兰各地的大中型住房协会的调查，2013年后社会住房的出售形势良好，比年初计划多销售了10%的住房。其主要原因在于购房者认为在市场低迷的情况下，社会住房较低的价格具有较强吸引力，同时社会住房房租的上涨也对住房销售产生了促进作用。

2  社会住房出售的对象和条件

荷兰社会住房可以出售给个人、其他住房协会和第三方（既非个人又非其他住房协会的机构）。

2013年，荷兰内政与王国关系部发布了新的《关于出售社会住房的公告》（de MG 2013-02 Verkoopregels Corporatiewoningen），从2013年10月1日起实施新修订的出售社会住房的相关规定，进一步放宽了社会住房向低收入家庭和第三方出售的限制，明确了将社会住房出售给不同对象的具体要求。

2.1  向个人出售社会住房

住房协会可以向已居租户和其他个人出售社会住房。已居租户及其配偶、子女、父母对现居社会住房具有优先购买权。但从实践情况来看，已居租户中低收入家庭较多，住房支付能力有限，实际购买社会住房的比例并不高。以2014年情况为例，已出售的社会住房中仅有23%是出售给了已居租户，另外77%则出售给了其他个人。

住房协会无需预先获得政府许可就可以将社会住房出售给个人的情况包括：

（1）将社会住房以不低于市场价值90%的价格出售给个人（无论其家庭收入高低），购买者在出售已购社会住房时无须与住房协会分享收益（或损失）；

（2）将社会住房以介于市场价值75%~90%的价格出售给家庭收入低于38000欧元的个人，购买者在购买后10年内（或与住房协会约定的更长时期内）出售已购社会住房时须补足原差价，但无须与住房协会分享收益（或损失）；

（3）将社会住房以介于市场价值75%~90%的价格出售给家庭收入高于38000欧元的个人，购买者在购买后10年内（或与住房协会约定的更长时期内）出售已购社会住房时，须与住房协会分享收益（或损失），住房协会拥有的收益份额是价格折扣水平的1.5倍但不超过总收益的50%；

（4）将社会住房以介于市场价值50%~75%的价格（出售价格不得低于市场价值的50%）出售给个人（无论其家庭收入高低），购买者在购买后10年内（或与住房协会约定的更长时期内）出售已购社会住房时，须与住房协会分享收益（或损失），住房协会拥有的收益份额是价格折扣水平的1.5倍但不超过总收益的50%（表2）。

表2  社会住房出售价格折扣与收益分担率一览表

以上规定的出售行为虽然无需预先获得政府许可，但需要在出售当年获得政府的确认，审计员将对住房协会出售社会住房的条款进行审核。

如果住房协会要在上述情况之外出售社会住房，则需要预先得到内政与王国关系部的许可。许可将在评估住房协会提出的理由后发出，一般仅针对特殊个案给予许可。

2.2  向其他住房协会出售社会住房

在荷兰，在同一个城市往往有多个住房协会参与社会住房的供应和管理，如在阿姆斯特丹共有19万套社会住房，这些社会住房是由8个住房协会分别管理的。在1995年住房协会走向市场化发展道路以来，为提高市场竞争力，增强管理效率，荷兰住房协会出现了大规模的合并和重组浪潮，住房协会数量不断减少而规模不断扩大。1990年荷兰共有住房协会824个，平均拥有社会住房2578套；到2014年，荷兰共有363个住房协会，平均每个住房协会管理的社会住房数量为6618套。在住房协会的合并与重组中，一些住房协会也会向其他住房协会出售部分社会住房，以优化自身业务，提高运营管理效率。

由于荷兰住房协会是政府授权的非营利机构，向其他住房协会出售社会住房并不减少社会住房的总存量，因而不受限制，住房协会无需预先获得政府批准就可以向其他住房协会出售社会住房。

2.3  向第三方出售社会住房

第三方指既非个人又非其他住房协会的机构。住房协会向第三方出售社会住房，需要预先向内政和王国关系部提交申请，该部确定该出售行为与公共利益不存在冲突后将给予出售许可。

在获得许可后，住房协会应在媒体上公开发售面向第三方的社会住房，出售多于5套社会住房应在全国性的报纸或期刊上刊登广告，出售不多于5套社会住房应在全国性网站上刊登广告。在广告中需说明代售住房的地址、门牌号、说明性照片、合理的响应时间和获得进一步信息的联系方式。如出售给住房协会持有超过50%股份的机构，则无需公开发售。

租金低于政府租金上限规定的社会住房是保障低收入家庭居住需求的重要途径，因此对此类住房的出售有严格的附加规定。住房协会必须在申请许可时说明出售此类住房的正当理由，而第三方出价高于租户和该地区其他住房协会的理由不属于正当理由范畴。住房协会在出售此类住房时，必须首先面向社会住房的租户发售，在租户无购买意向后（回应时间应不少于4周），应面向所在地区的其他住房协会发售，在其他住房协会无购买意向后，方可向第三方发售。购得社会住房的第三方，需要在购买时签署按社会住房要求继续以低租金向低收入群体出租的协议。

3  社会住房的出售方式

目前，荷兰社会住房在面向个人出售时，主要有两种出售方式供购买者选择：无回购保障的出售方式（指住房协会不承诺随时回购已售社会住房的方式，约占2/3）和有回购保障的出售方式（指住房协会承诺随时回购已售社会住房的方式，约占1/3），其中又都包括以市场价格和以折扣价格出售的不同类型。

3.1  无回购保障的出售方式

（1）市场价格出售方式。这种方式指住房协会以市场价格或较低折扣（折扣率低于10%）价格出售社会住房，购买者在购买后获得完整产权，可以不受限制地在市场上进行再次转让，无需补差价（以较低折扣购买的情况）或与住房协会分享收益（或风险）。

（2）折扣价格出售方式（Kopennaar Wens）。这是一种类似共有产权的出售方式，购买者在购买社会住房时可以获得一定折扣，但在转售已购社会住房时，需要与住房协会分享转售所得，住房协会所享份额即为价格折扣份额。

通常情况下，购房者可以选择价格折扣水平，但最高不得超过政府许可的上限，即50%。住房协会也可以对比例提出限制要求，25%的折扣是较为常见的情况。在转售已购社会住房时，住房协会拥有优先回购权，只有在住房协会确定不回购后，才能在市场出售。

3.2  有回购保障的出售方式

有回购保障的出售主要有三种方式：市场价格出售方式（Koopcomfort）、折扣价格出售方式（Koopgarant）和租买任选的方式（Te Woon）。

（1）市场价格出售方式。市场价格出售方式是指购买者以市场价格向住房协会购买社会住房，在再次出售时由住房协会同样按市场价格回购。

这种出售方式为购买者提供了在任何时候都可以出售已购社会住房的担保，住房协会需要在收到回购申请后3个月内进行回购，尽管购房者需要自担房价变化的风险，但这种方式提供了在需要时快速出售住房的可能性。

（2）折扣价格出售方式。折扣价格出售方式是指购买者以低于市场价值90%的折扣价格购买社会住房，在再次出售时由住房协会回购，并与住房协会分享收益（或风险）。

折扣价格出售方式的目的是使低收入家庭获得以较低价格、较低风险购买产权住房的机会。这种方式的价格折扣率一般由住房协会在出售时确定，有些住房协会会提供不同的折扣率供购买者选择。折扣率一般与购买者的收入相关，低收入家庭可以获得更低的折扣价格。购买的条件一般包括：该套住房的用途为自住（购买者一般为首次购房者）；同意住房协会回购和分享收益（或风险）的条款；购买后需承担维修维护房屋责任以使其保持良好状态。有些城市政府会对购买者的家庭收入提出限制，以确保购买对象为中低收入家庭。

当购买者有意出售已购社会住房时，将由住房协会在收到申请后在3个月内回购。回购的价格为当时市场估价减去住房协会分享的收益（或损失），住房协会分享的收益率为价格折扣率的1.5倍，但不超过总收益50%。

（3）租买任选的方式。1990年代后期，住房协会获得政府允许可以进行混合开发，使住房协会从单一提供社会住房转向也可以开发用于售出的产权式住房，以促进社会融合和增加住房协会收入。混合开发是在同一小区内建设面向低收入群体租赁的社会住房、面向中低收入群体以折扣价格出售的补贴型住房，以及面向中高收入群体以市场价格租赁或出售的完全市场住房。租买任选方式一般在混合开发的新建社会住房项目中采用。这一方式是指住房协会面向符合社会住房申请条件的家庭提供多样化选择，申请家庭可以选择承租社会住房或购买住房协会新建住房，其中购买住房往往还可以选择市场价格出售方式或折扣价格出售方式，并由住房协会承诺可随时按相应方式回购已售社会住房。

代尔夫特的Delfts Groen项目就是一个很好的例子。该项目在2010年8月推出，包括144套住房，其中72套供租住，另外72套供购买。住宅户型多样，包括3卧室和4卧室的公寓、5卧室的联排住宅和不同类型的独栋住宅，面积从75㎡至125㎡不等。该项目的特点为：

（1）供申请家庭自由选择的租赁或购买合同；

（2）申请家庭的最高收入为每年不超过45000欧元；

（3）入住家庭的收入分布要求为至少50%的家庭为低收入家庭，至少30%为中低收入家庭，其余大约20%为较高收入家庭（收入标准每年由政府公布）；

（4）5间以上卧室的大户型只能提供给低收入家庭或中低收入家庭；

（5）租售结构为50%租赁，30%以折扣价格出售方式销售，20%以市场价格出售方式销售。折扣价格方式的售价不超过市场价格出售方式的80%。

3.3  社会住房的出售结构

（1）按租金水平分类的存量社会住房出售结构。荷兰社会住房采取租金分级管理的制度，按租金水平自低向高分类，可分为低租金住房、可支付租金住房、较高租金住房和高租金住房。2014年，在荷兰全部存量社会住房中，这四种类型所占比例分别为14.8%、64.6%、16.1%和4.5%。

从按租金水平区分的社会住房结构来看，2014年出售数量最多的为可支付租金住房，总量为8740套，占全部出售存量住房的51.5%，其次为低租金住房（比例为17.4%）和较高租金住房（比例为16.9%），高租金住房比例仅为1.4%（表3）。超过一半的已居租户购买的社会住房类型为可支付住房，占全部出售的可支付住房的31.2%。与荷兰社会住房的总体租金水平分布相比较，各类租金水平社会住房的出售相对较为均衡。

表3  2014年按租金分类的存量社会住房出售情况一览表

（2）按售价折扣水平分类的社会住房出售结构。从社会住房出售价格的折扣水平分布来看，大部分社会住房按市场价格出售。2014年，出售的存量社会住房中，按市场价格和按小于10%折扣率出售的占90.7%（表4），这些社会住房无需与住房协会分享收益（或风险）。而以折扣率超过30%的价格出售的情况主要是面向低收入群体，由于其购买能力有限，此类住房所占比例不足1%。

表4  2014年社会住房出售价格折扣水平分布一览

总体来看，荷兰社会住房出售以可支付租金的社会住房作为出售主体、以市场价格出售方式为主，这反映出社会住房“租转售”的对象主要为中等收入群体，这也是与其吸引中产阶级购买社会住房、促进社会住房社区社会融合的初衷相一致的。

4  阿姆斯特丹社会住房“租转售”的得与失

4.1  有效促进住房自有率的提高

由于阿姆斯特丹社会住房供需矛盾较为突出，因而社会住房“租转售”启动较晚，1998年才开始推行。当时阿姆斯特丹的住房结构为自有产权住房占14%、社会住房占56%、私人出租住房占30%，住房自有率远低于同年荷兰全国48%的平均水平。这种情况下，阿姆斯特丹政府认为应增加产权型住房的供给，而仅仅通过新建方式是不够的，出售社会住房成为另一种快速增加供给的选择。因此，在提高住房自有率的政策思路下，阿姆斯特丹市政府与住房协会签署协议，同意住房协会出售社会住房。

社会住房的出售最初进展很缓慢，在2000年之前，阿姆斯特丹住房协会每年大约售出300套左右的社会住房。从2002年开始，社会住房的销量快速上升，并在2005年达到2400套销量的峰值。而此后部分由于受到金融危机的影响，社会住房销量有所下降，到2010年下降到1144套的低点后，又开始回升，2012年销量恢复到1828套（图1）。

图1 1998—2012年阿姆斯特丹社会住房出售情况（单位：套）

总体来说，1997—2012年，阿姆斯特丹住房协会共出售了19277套社会住房，有效促进了住房自有率的提升，同 期阿姆斯特丹的住房自有率从14%提高到31%，其中社会 住房为其贡献了5个百分点。

住房协会计划未来继续以市场销售的方式出售3万套社会住房，以折扣价格出售方式出售5000套社会住房，这意味着阿姆斯特丹的住房自有率仍将快速提高。

4.2  增加中等收入家庭和青年群体获得可支付住房的渠道

阿姆斯特丹社会住房的购买者主要是中等收入家庭。在开始出售社会住房之前，因为阿姆斯特丹的市场住房（包括产权住房和私人租赁住房）价格都很高，同时社会住房在政府租金管制制度下价格很低，面向中等收入家庭的住房供给不足。因此，为中等收入家庭提供住房成为社会住房出售的另一个重要目标，2011年阿姆斯特丹出售的社会住房中有94%由中等收入家庭购买。

从社会住房购买者的年龄结构来看，主要是青年人。2008—2010年间，阿姆斯特丹出售的社会住房中，65%的购买者是35岁以下，其中26岁以下的占到18%（图2），超过社会住房承租人中的青年人的比例，也高于购买商品住房的情况。这主要是因为租住社会住房的轮候时间较长，而购买社会住房的价格相对低廉，对青年人具有较强吸引力。

图2  2008—2010年阿姆斯特丹住房消费者年龄分布

可以看出，社会住房出售的主要受益者是中等收入家庭和青年群体，他们得以通过这种方式获得可支付的自有住房。

4.3  推动社会住房社区的社会融合和社区发展

社会住房“租转售”被认为是促进社会融合和建设混合社区的重要措施之一。相关研究表明，自社会住房开始出售以来，购买了产权的住户对房屋质量、社会服务和邻里氛围都更为关注，因而社会住房的邻里关系、社区形象也有所提升，可以看出出售社会住房对于社区发展具有积极意义。

有研究者认为，社会住房的出售毫无疑问会促进社区中产权类型的混合，但在促进收入混合方面的作用仍有待商榷。这主要是由于用于出售的社会住房所在社区，往往是环境较好、中等收入家庭比例相对较高的社区，已经存在相当程度的收入混合状况。将社会住房出售给已居租户是不会提高收入混合程度的。因而总体来说，出售社会住房在促进混合社区发展方面具有积极作用，但其程度仍有待进一步观察。

4.4  面临的风险挑战

首先，在社会住房出售中存在着优先出售优质住房的问题。在阿姆斯特丹，政府要求所出售的社会住房中不能包括法律确定的低租金住房，也不能包括已列入城市更新规划将进行更新改造的社会住房，用于出售的社会住房要达到一定的质量标准。此外，购买者对社会住房品质的需求也必须给予充分尊重。总体来说，在政府要求和市场需求的双重作用下，住房协会在社会住房的出售中是以财务逻辑驱动的，所售出的社会住房都是品质较高、租金较高的。2012年，荷兰出售的存量社会住房占比不足1%，但为住房协会财务净收入贡献了7.5个百分点，为改善住房协会的可持续运营能力作出了积极贡献。但另一方面，留下未出售的社会住房往往质量较差，有研究者认为实际上住房协会所售出的是其“王冠上的珠宝”。

其次，伴随着社会住房的出售，存在出租社会住房数量不足的风险。在住房协会的财务运营方面，新建社会住房、存量住房的更新改善都主要依赖于社会住房出售所得到的收益。在受金融危机影响下，为改善财务状况，住房协会推出更多的社会住房用于出售。从2008年以来，阿姆斯特丹每年可供申请的出租社会住房数量逐年降低（图3），这主要是由于经济低迷状况下新建社会住房数量的减少，但同时也与存量社会住房的出售有很大关系。这一状况引发了对于面向低收入群体出租的社会住房供给不足的普遍担忧。1998—2012年，社会住房占全部住房的比例从56%下降到48%，导致社会住房资源更加稀缺，低收入群体获得社会住房的难度增加。在阿姆斯特丹符合社会住房申请条件的家庭，从申请到配租成功的平均轮候时间已从2010年的5~10年延长到2019年的8~12年。

图3  2002—2012年阿姆斯特丹社会住房的出租、出售与新建情况（单位：套）

第三，社会住房的出售主要受益者为中等收入群体，低 收入群体住房权益反而受损。由于阿姆斯特丹市场住房价格较高，社会住房总体上质量良好且受租金控制，因而有相当数量的中等收入群体也居住在社会住房中。由于荷兰法律对租户有很强的保护性，一般租赁合同都是终身制的，这也导致社会住房缺乏退出机制，中等收入群体长期以低租金占用大量社会住房资源的情况。随着社会住房出售政策的推出，尽管出售价格低于市场价格，但具备足够购买支付能力的已居租户主要为中等收入群体，特别是一些区位和住房品质较高、住房需求旺盛的区域呈现出明显的绅士化趋势，低收入家庭难以从中受益。另一方面，随着住房自有化的推进，租赁住房的总体供给数量和比例降低，供需关系趋紧，不仅社会住房更加难以获得，市场租赁住房的价格也在上涨，导致低收入家庭的住房支付压力加大，不得不向城市外围迁移，低收入群体的住房选择权等权益实质受损。

5  借鉴与启示

总体来说，荷兰在社会住房“租转售”中采取了较为慎重的态度，以确保低收入群体的住房保障为前提，并制定了严格的出售管理制度，总体来说，荷兰在社会住房的出售中有几个显著特点：

（1）荷兰是在住房短缺基本解决、社会住房供需总体平衡、社会住房需求减少的情况下，作为推进住房自有化政策的辅助措施，启动社会住房的“租转售”； 

（2）社会住房的“租转售”以促进不同收入阶层混合居住的社会目标为主，兼顾增加住房协会收入、保障社会住房资金运营的经济目标； 

（3）政府对社会住房的“租转售”采取了审慎态度，用于出售的社会住房的类型、数量受到政府监管，出售社会住房数量总体低于新增社会住房数量（含新建和收购），在总量中所占比例控制在1%左右，以保证社会住房总量保持稳定、能够满足低收入家庭租住要求； 

（4）社会住房的“租转售”采取多样化方式，给购买者提供多种选择，同时对已售社会住房的再出售给予了详细明确的规定，确定了社会住房购买者和住房协会之间的收益分配机制； 

（5）社会住房“租转售”在提升住房自有率、促进混合居住和社会融合方面发挥了积极作用，但也存在一些问题和风险，主要是优先出售优质住房，以及部分城市可能面临存量社会住房数量不足的风险。

类似于荷兰的社会住房，我国公共租赁住房也是政府提供的租赁型保障房。但需要指出的是，荷兰的社会住房是面向低收入和部分中等收入群体，带有一定普惠属性的，而在我国“以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求”的住房供应体系中，公共租赁住房更多强调对低收入住房困难群体基本居住权的保障。我国随着保障性安居工程建设的推进，公共租赁住房（含廉租房）数量大幅提升，2008—2018年累计开工达到1612万套，已基本实现户籍低收入住房困难家庭应保尽保。目前我国仍处于城镇化快速发展的进程中，以稳定就业的外来务工人员和新就业职工为主体的新市民住房困难问题依然突出，而公共租赁住房是为新市民提供过渡性居所、提供基本住房保障的重要制度安排。在一定时期我国公共租赁住房仍面临着总量不足、社会空间边缘化等问题，尚未达到荷兰推动社会住房出售时所具备的社会、经济条件。对于公共租赁住房的“租转售”必须采取慎重态度，不宜过快全面推进公共租赁住房的出售。特别是在人口净流入、公共租赁住房需求旺盛的大城市和特大城市，仍要保持足够的住房保障能力，根据实际需求增加公共租赁住房供给，而不能盲目进行“租转售”，以避免出现因公共租赁住房出售导致的城市低租金房源减少、住房保障供给失衡的问题和可能带来的社会稳定风险。

另一方面，随着人口流动的分化，不同城市的住房供需关系已发生明显分化，部分城市公共租赁住房供需矛盾已得到有效缓解，甚至出现空置无人申请的情况。在这些城市，因城施策、因地制宜、前瞻性地启动相关研究，逐步探索出售部分公共租赁住房具有一定现实意义。在人口流出、已建公共租赁住房已实现供需平衡，乃至供大于求的城市开展试点工作，探索公共租赁住房向共有产权住房转换的渠道和机制，坚持社会目标优先，循序渐进、逐步推进、严控数量、严格监管，打通配租型与配售型保障房之间的通道，帮助低收入家庭获得自有住房，并提高公共租赁住房的使用效率和资金运营效率。需要强调的是，在此过程中，必须完善相关制度，审慎评估低收入群体的支付能力，严控公共租赁住房的出售数量和比例，确保政府保有足够的住房保障能力，并防止在出售过程中出现可能的寻租问题。

此外，荷兰在设定社会住房的不同出售条件和出售方式、鼓励社会融合等方面做法和经验，对我国完善和优化共有产权制度、推动保障性住房和普通商品住房的混合建设也具有很强的参考价值。

作者：焦怡雪，博士，中国城市规划设计研究院住房与住区研究所，主任研究员，教授级高级城市规划师。[e-mail]

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