【摘要】20世纪的法国国土空间发展遭遇了愈演愈烈的大都市极化与中小城市荒漠化的矛盾。伴随着1980年代以来的全球化与欧盟一体化，两者的不平衡势态急速加剧，大批中间城市丧失其预设的“国土脊梁”地位。在内外矛盾交织、集权走向分权的形势下，根深蒂固的“平等”理念引发法国社会全面思考：平等不是平均，也不是抑强扶弱，而是让城市具备基于自身特质的主动发展权和动态平衡的协调能力。国土空间领域则呈现出中间城市对大都市的“反击”：通过精准的定位与产业重构，重拾城市活力和人口流动性，重新成为国土功能体系中的重要“铰链”。法国诸多中间城市的反击已处于起步与全新探索阶段，而我国大量城市研究仍仅关注“城乡”两极。在我国城镇化进入新阶段，面临原有发展动力亟须转型，中小城镇几乎集体“失语”的学术与现实语境下，借法国之石，管窥其“中间”层级的国土发展新理念，以及相应的政策制定与行动，可作为我国国土空间规划发展与探索的良好借鉴。
在全球一体化浪潮下，以大都市为核心的发展理念作为“原则正确”的模式，被痴迷于“城市之光”的政府与专业人士交相传诵。萨森（Sassen）在全球城市理论中，诠释了大都市在全球网络中的重要作用，但也指出全球城市与其所在区域，在一定意义上已经与国家和本土文化脱钩。无独有偶，卡斯特（Castells）指出特大城市（megacity）“全球尺度连接和地方尺度断裂”的特性。法国国土空间形态的表征也与上述情景如出一辙，即巴黎的极化与外省荒漠化的截然对立①（图1）。从皮耶尔·乔治（Pierre Georges）1961年对法国城镇体系的概括可窥见一斑：在“巴黎—12个州首府—扩散的网络—小城镇”的结构网络中，中间层级的城市缺位尤为明显。在城乡二元格局愈加极化的今天，中间层级的城市往往因在政策上被选择性忽视，而变得“隐形”②；但同时又作为城市的基础类型之一客观存在。在人口超过3万的法国城镇中，除巴黎、里昂、马赛、图卢兹等“平衡大都市”③（métropoles d’équilibre）外，中央和外围地区的区域差异和矛盾极为突出，由此引发国土整治平等理念下对“中间城市”（villes moyennes）的反思与相关实践。
① 彼得·霍尔在其《城市与区域规划》第七章中的描述，源于法国地理学家格拉维埃1947年出版的《巴黎和法国的荒漠》（Paris et le Desert Francais）。
② 普里西拉·德鲁（Priscilla De Roo）：在城市与农村的两极之间的城市，存在20%的全法人口与30%的城市居民，但除了大小之外没有明确定义的凭感觉的事物。
③ 法国自1960年代开始，平衡大都市作为一种区域整治政策以对抗巴黎的极度中心化。1963年，法整治署（DADAR）根据城市配套设施（critères d’équipement）与外在影响力（critères d’influence extétierure）两大类指标遴选出八大平衡城市：里昂、马赛、波尔多、 里尔、斯特拉斯堡、图卢兹、南特、南希。这些平衡大都市不具有行政意义，但以中心城市与其周边连续的市镇集合体的人口总数为重要的考量依据，在国土资源区域化配置中具有导向作用。此时八大平衡大都市中只有里尔、马赛和里昂的人口逾百万，其余皆只有几十万。此类大都市也被称为“制度化的大都市”。
1960年代，侯谢弗（Michel Rochefort）在阿尔萨斯城镇体系中首次使用“中间城市”这个概念，此后其定义一直在演化，但人口规模（2万~10万）和“中间性质”（intermédaire）的城市职能始终是最重要的定性元素。法国国土整治与竞争力行动署（DIACT）①于2006年明确提出“将中间城市置于城市区域（aires urbaines）②范畴去理解”，即将有2万居民的中心城市区域置于3万人口的市域，10万居民则置于大约15万左右（后增至20万）人口的市域。国土平等总署（CGET: Commissariat Général à l’Égalité des Territoires）2018年的官方研究赋予研究对象“中间城市”（图2）三大标准③，其识别性得到了加强：作为一种城市单元④，中间城市的10万居民人口规模上限被取消了；将中间城市置于更为广义的城乡范畴内的理解方式得到了延续；随着对中间城市定义的逐步修正完善，更多的城市被纳入中间城市范畴，而其体系已经明确独立于法国制度化的大都市体系（métropoles institutionnelles）⑤之外。① DIACT：法国土整治与大区行动署（DADAR）于2005—2009年间更名为法国土整治与竞争力行动署（DIACT: Délégation Interministérielle à l’Aménagement et à la Compétitivitédes Territoires）。② 可以简单理解为包含城乡二元区域，即中间城市的范围，以及其对应的乡村区域。③ 三大标准：（1）居民超过2万（2013年统计数据）的城市单元（unités urbaines）；（2）法国国家统计与经济研究所（L’INSEE）公布的市域（aires urbaines）分区中的重要城市极点（grand pôle urbain）类型；（3）不包括22个大都市市域范围内的中心区。④ 根据法国国家统计与经济研究所的定义，城市单元是指连续的城市建成区，人口规模超过2000，不存在超过200m的建筑间断。⑤ 法国自1960年代开始，平衡大都市作为一种区域整治政策以对抗巴黎的极度中心化。1963年，法整治署（DADAR）根据城市配套设施（critères d’équipement）与外在影响力（critères d’influence extétierure）两大类指标遴选出八大平衡城市：里昂、马赛、波尔多、 里尔、斯特拉斯堡、图卢兹、南特、南希。这些平衡大都市不具有行政意义，但以中心城市与其周边连续的市镇集合体的人口总数为重要的考量依据，在国土资源区域化配置中具有导向作用。此时八大平衡大都市中只有里尔、马赛和里昂的人口逾百万，其余皆只有几十万。此类大都市也被称为“制度化的大都市”。
图2 2014年法国203个中间城市的分布状况：87个省分布191个，海外5省分布12个
这些城市的定义既有别于简单的人口规模的划分，也无法采用城乡二元结构作为参照。这些由省会或次级省会城市发育而成的城市，其经济发展程度略高于法国城市的平均水平，因此法国前总理拉法兰将这批处于夹缝中的城市称为“国土脊梁”。为了更好凸显这些城市承上启下的重要性与“中介”（intermédiation）【详见参考文献：Les villes moyennes sont par essence des villes d’intermédiation（中间城市在本质上是中介城市）】作用，笔者再三权衡，在此将其译作“中间城市”，而不是直译的“中等城市”。战后的法国经历了中央集权到地方分权，城市发展从大都市化转而走向了追求相对“平衡”的探索。其“平衡”的核心因素完全不在于数量与规模，因而中间城市得以主动反思与构建大区域环境下的自身定位。基于法国社会中根深蒂固的平等共和精神，中间城市在其国体空间中凸显了“铰链”的形态特征，须深入探索以下两大问题：（1）中间城市的发展何以成为应对全球化问题的重要途径？（2）中间城市如何参与国土空间结构调整与资源配置，从而成为重构城镇体系的重要表征？“中间城市”的原型可追溯到18世纪共和思想下的“法国式花园”，即“平等、平均和均衡”的逻辑。在戴高乐执政末期的“主动”国土整治规划中，“中间城市”正式成为法国城镇体系结构中的固定层级，但也仅作为国土规划中一个新的层级概念出现，并没有更大的实质性影响。在此后的全球化浪潮中，政府希望重新建构相对合理与完整的国土空间体系，使各地居民获得相对公平的服务机会与生活质量，并重振地方活力和城市竞争力，构筑法国式的公平民主的国土发展模式。法国政府与学界认为这一批“隐形”城市正是解决这个问题的关键。为此，根据各时期不同的政策重心与问题，法国政府精心安排具体部门，并制定了复杂的规划行政体系：1960年最先成立的国土整治委员会（CIAT）①与1963年成立的国土整治与大区行动署（简称法整治署，DATAR②），共同致力于平衡与协调国内地区间的差异；2005—2009年间，法整治署曾更名为国土整治与竞争力行动署（DIACT），针对国家竞争力、城乡平衡与欧盟一体化进行优化；2014年，国土整治与竞争力行动署与其他部委合并更名为国土平等总署（CGET）③，再次将使命聚焦于国土发展的不平等和区域发展活力问题上。
① 国土整治委员会（CIAT: Comité Interministériel d’Aménagement du Territoire）创立于1960年，在1995年更名为国土整治与发展部际委员会（CIADT: Comité Interministériel d’Aménagement et de Développement du Territoire），又在2005年改为国土整治与竞争力部际委员会（CIACT: Comité Interministériel d’Aménagement et de Compétitivité des Territoires），后又于2009年重新采用CIADT。该委员会一直以来都是国家总理干涉国土整治领域的重要依托部门。
②DATAR: Délégation Interministérielle à l’Aménagement du Territoire et à l’Attractivité régionale.
③法整治署与城市委员会秘书处（SGCIV: Secrétariat Général du Comité Interministériel des Villes）、国家社会融合与机会平等机构（Acsé: Agence Nationale pour la Cohésion sociale et l’Égalité des Chances），一起合并成为国土平等总署（CGET: Commissariat Général à l’Égalité des Territoires）。法整治署一直是国家总理“智囊”机构，即国土整治委员会政策执行的强有力部门。法整治署的更名本质上是扩权，将国土发展的薄弱和“偏心”环节（即中小城市）纳入工作重点。在总统萨科齐执政期间，原名称的再次使用也标志着以大都市为中心引领发展模式的回归。但直属于国土与城市规划部的国土平等总署的成立则是更为剧烈的变革体现，完成了战略型到实权型机构的转变。国土平等总署在职能构架上保持了大都市和中小城市两种模式并存的平衡态势，但在2018年颁布的《中间城市国家发展规划》（Un plan national pourles villes moyennes）中，5年内斥资50亿欧元正式推动了中间城市的复兴计划【该计划的5年内50亿欧元的预算主要分布如下 ：（1）国家信贷局（Caisse des Dépôts）自持10亿股份和7亿的贷款；（2）住房基金（Action Logement）15亿；（3）改善居住国家总局（ANAH）12亿。详见：http://www.cget.gouv.fr】。短短十余年间，中间城市数量由最初的百余个增至2014年的203个，最终确定为222个，正式拉开了中间城市在大都市发展阴影下“反击”的序幕。1.1 基于欧洲版图尺度：中间城市在全球化岛链体系中的逆向发展需求在世界版图上观察欧洲的地理空间格局，除了巴黎、伦敦之外，散布于版图上的多是中小城镇。缺乏中间城市的欧洲，在整体的空间尺度上存在着一个挑战，即如何在现有格局下融入全球网络中的城市岛链系统。在以大都市（metropolis）发展为导向的语境下，大都市化（metropolization）往往作为特定词汇来描述城市的扩张，并且几乎影响了所有的城市层级（niveaux urbains）。巴黎和伦敦这样被公认的全球网络中的大都市为数不多。目前法国的制度化大都市（métropoles institutionnelles）是以公共政策和资源配置倾斜为手段，被特意安排或定义而成的大都市。这些大都市的评定标准与体系尚不完善，往往是根据现有数据基础反推或进行指标设定，如都市内部与外部区域的协同关系、自身发展潜力等指标和参数。因此除了巴黎之外，法国其他大都市只能算作“伪”大都市。从欧洲城市的公共服务网络密度（图3）对比来看，该网络单元的划定并未考虑同等距离下交通工具对可达时间的影响，仅考虑了城市自身公共服务能级所覆盖的空间距离因素。德国、英国和意大利等欧洲绝大部分国家，因城市所能提供的公共服务能级与覆盖范围不同，形成了疏密有致的晶体状网络形态，在城市服务能级不足的区域则呈现出高度密集的小城镇集群形态。但法国的网络密度与之截然不同：巴黎与其他地区呈现出更为均衡的网络单元，类似的情况在欧洲大陆只出现于波兰和罗马尼亚。“伪”大都市的存在，导致法国网络密度相较于欧洲其他国家明显更为稀疏与均衡，但这些“伪”大都市难以如巴黎一样，承担起为网络单元提供完善公共服务的大都市职能，更难以在全球化的岛链系统中承担其应有的角色与功能。因此，中间城市在国土空间中的功能性补位，对于法国融入全球一体化的岛链系统显得尤为重要。
图3 欧洲城市网络（以提供城市公共服务的市域范围为单元）尺度（左图）与法国城市网络尺度（右图），2003
从图形分析可以得出，在空间距离与城市公共服务布局的平衡上，中间城市是极为重要的单元，是整体结构中不可或缺的中间功能元素。然而，根据可达性的时间因素，即在枢纽（hubs）和辐射（spokes）的双重作用下，大都市（或者主城）之间快速联系的同时也带来中途城市点之间的断裂，从而引发联系与阻断的双重效应。于是，曾经具有一定优势的中途点城市，即大量的中间城市，会因为管道效应（effet tunnel）【出自ASCHER F. Métapolis ou l’avenir des villes[M]. Paris: Odile Jacob,1995。管道效应出现在基于枢纽与辐射的城市网络：在一个大都市城市系统中，只有主城可以保持与大量城市的直接联系，而次级城市只能直接附于一个主城】而彻底失去其基于空间距离的区域位置优势，而成为实际联系网络中的断裂点。鉴于此类状态，欧盟国土规划网络观察机构（ORATE: Observatoire en Réseau de l’Aménagement du Territoire Européen）致力于提升“中间”城镇在欧洲共同体中的地位，甚至认为“中间城市”应该在国土网络中具有与大都市同样的地位。根据国土平等总署对法国中间城市脆弱性与城市系统的最新分析（图4），大量发育不良的中间城市集中分布于《欧洲空间发展战略》（ESDP）定义的“五角区域”（pentagon area，图5）。这些中间城市处于全球大都市（巴黎）和各级特大城市（magacity）的夹缝之间，成为五角区域城市网络中脆弱的环节。与之相反，“伪”大都市特征性明显的都市圈周边的中间城市则普遍处于“有利”发展态势。
图4 中间城市：脆弱性与城市系统
图5 ESDP“五角区域”
此外，管道效应作用下的岛链结构很大程度上阻隔了空间等级与劳动分工的直接联系。在法国，传统的创新与研发（巴黎）—制造（西部与东北部的大量中间城市和乡村）—技术支撑（阿尔萨斯一带）的分工体系被破坏殆尽。而中间城市的崛起，不但可以继承原有制造业和产业分工的特性，且具备了吸引新移民的优势与潜力，将有助于重新稳定欧洲固有的空间格局。由此，国土平等总署在最脆弱的30个中间城市中深入调查了3个样本：（1）位于国土中央的省会城市沙托鲁（Chateauroux）独辟蹊径，开始逐渐发展中欧合作平台的城市定位；（2）滨海布洛涅（Boulogne-sur-mer）在经历了工业衰退与失业潮冲击后，继续发展其原有的港口职能，进入为期15~20年的城市整治与建设的新周期，成为法国北部湾都市圈极点区域（PMCO）【法国北部湾都市圈极点区域（Pôle Métropolitain Côte d’Opale）成立于2013年11月，位于上法兰西大区，包括11个联合市镇体】藤蔓轴线计划【藤蔓轴线计划（Le Grand Projet Axe Liane）涉及22个市镇，含6大建设计划，包括街区更新、火车站的复兴与生态街区的建设、岸线整治、体育场建设、水族馆建设等。大部分项目都集中在滨海布洛涅】中“脊椎”的环节；（3）另一省会城市沙勒维尔—梅济耶尔（Charleville-Mézière）鉴于人口素质和就业环境低迷的现实，致力文化产业。这些中间城市的发展潜力既不受制于传统产业发展逻辑，也不被国土资源配置的宏观调控所左右，呈现出更大的独立性和大都市化主导模式的“逆向”思维。因此，在国家开始构建大都市与乡村之间、法国本土与欧洲大陆之间相对模糊的“中介”的背景下，这批中间城市在新世纪伊始再度登上国土规划与整治的舞台，并不是偶然。1960年代—1970年代，纵向的城市层级概念在“巴黎和外省荒漠”的对立中几乎没有意义。巴黎的优势来源于就业活力、交通枢纽地位、光鲜的职位与职业，以及持续加强的首位度所带来的优越公共政策与环境。然而，除了为世界各地的精英们准备的豪华酒店，为游客们准备的博物馆等文化设施外，巴黎醉心于参与全球分工和未来竞争的宏大叙事，并没有对如何吸引居住人口的问题给予应有的重视。“用脚投票”的居民与以巴黎为金字塔尖的城镇体系进行了抗争，人口流失与迁移的路径颠覆了想象中的国土结构形态。从人口活力和就业的角度看，1970年代“平衡大都市”政策对于国土体系重构本应具有积极意义，20万~100万人口规模的大都市本是人口和就业最合适的“蓄水池”（basin d’emplois）。但现实是这些城市亟须扩张规模以适应建构“欧洲层级”大都市网络（参见图5的四级特大城市分类），同时城市配套远未跟上扩张步伐，大量产业与高层管理人员选择离开并到次一级的城市居住与工作，3万~20万人口规模的“中间城市”市域范围成为更为理想的“蓄水池”。顶层设计与居民的自主迁移呈现截然相反的情况，揭示了地理学和国土规划政策相互对立所导致的新型城乡关系。居民迁移的无声革命，表现为居住区在信息技术和交通水平支撑下的郊区化扩张，从而在城市和郊区之间形成大量聚居空间。这种新空间由于其全新的生活和生产方式转变而被打上“乡村”标签。法整治署一直跟踪此类空间的人口与社会经济变化，希望重新界定市区范围。但相应的公共政策尚未出台，城乡之间的界限已然越来越模糊。1980年代，法整治署提出了“城市网络”（réseaux de villes）的政策【1980年代末由法整治署发起国土整治与发展的新政策，主要为了鼓励在不连续的国土空间中处于微妙位置的“中间”城市的市长发起自愿合作。网络一词可以视为社会团体的运作模式，强调了市长角色的重要性，所以城市网络也可理解为城市联盟】，作为城市等级制度或者大都市圈的替代方式，以期纳入更多的中间城市，并在不同的地理范畴形成合作关系。然而，国土空间现实发展的不连续性并没有让“城市网络”留下多少印迹。2003年，国土发展与规划部际联合会（Comités Interministériels d’Aménagement et de Développement du Territoire）从关注乡村发展开始，注意到法国大都市对欧洲的辐射，在此影响下，在国土整治与发展中对中间城市节点功能的认识开始转变。2011年1月提出的“大都市增长极”（pôles métropolitains）更是一种地方性的新型增长极概念，希望用弹性机制将中间城市置于特定地理空间的发展引擎地位，如上文中提到的滨海布洛涅。综上所述，中间城市并非是在人口和城镇化的双重压力下被选择性忽视的，但在国土规划过程中的确长期未被正确认知与对待。在城市空间与人口集聚、地方社会与产业重构、知识与贸易经济等现实背景下，中间城市势必将摆脱固化等级网络，成为国土空间松散网络中的动态发展节点和“摆渡者”。尽管在人口结构变更和新经济因素的影响下，中间城市在人口和经济的比重上保持了无可争辩的稳定性，但其发展 仍存在不确定性与新的危机。1970年代开始的“福特式”分工体系直接摧垮了中间城市的传统制造业。1982年的分权运动将中间城市置于“空心化”的危险地位，直接面临来自两极的竞争：法国各大区和省层面的财政预算优先向乡村投放，大都市的财政预算也偏重提高郊区人口的城市生活设施服务质量。大都市由于规模效应与功能的多元化，尚可坚持郊区的城镇化和向心化双向流动，但乡村与小城镇地区的郊区城镇化则明显损害了中间城市的向心力。有鉴于此，中央政府希望通过始于1999年的共同体【共同体包括：城市共同体、城郊共同体和市镇共同体】模式来改变现状。然而，共同体强调中间城市与周边市镇间的合作，资源往往被优先用于周边地区发展，同时各城镇的财政平均分配导致中间城市资金不足，因此引发了进一步的人口变迁（表1）。后期高铁站新区开发也加剧了中间城市的“空心化”与商业的无序开发，中心城区的衰败和商业空间空置率急剧上升。对于作为市镇共同体核心的中间城市来说，其核心地位的重塑势在必行。表1 中间城市市域中心城区与周边人口变化表（2009—2014年）
伴随着“中间城市”对于国土体系与空间格局重要性的显现，法整治署希望通过人口、财政和就业等直观数据来阐述中间城市所承担的角色与功能，尽管这些视角与分析方法存在统计意义上的局限性，但这是比较“中间城市”与其他等级城市各自活力的有效手段。整个1960年代，法国的中间城市与其他的大城市一样享受着人口增长（baby boom）的巨大“红利”。从1980年代开始，人口规模趋于稳定，无序的郊区化和中心城区衰落并存。乡村人口向城市的单向迁移，演变为区域间更为复杂的人口迁移。大量中间城市的郊区化以中心区人口的减少为直接代价。年轻人（15~30岁）倾向于前往大都市寻求机会；同时60岁以上的老龄人口为寻求相对较高的生活质量而开始涌入中间城市。中间城市的人口老龄化程度远超过法国城市的平均值。在国土空间的全盘统筹上，以下两个区域的中间城市最具吸引力：（1）具有环境优势的中东部阿尔卑斯区（Arc Alpin）、东南部多菲内省（Dauphiné）河区（Savoie）、沿大西洋沿海的西南区；（2）巴黎高铁通勤“1小时”都市圈。在人口和城镇密度更低的区域，中间城市往往扮演着大城市的角色，吸引着来自次一级城镇和村落的适龄劳动力，毫不逊色于大城市对周边人口的吸附。1990—1999年间，中间城市的就业岗位数量仅占法国全境的1/5，却创造了全国30.4%的新岗位。在21世纪初相继发展起来的71个竞争力极核（pôle de compétitivité）①中，中间城市占了30%的席位。从1970年代开始，传统工业型城市向高新技术和服务业②转型，随着教育机构（中学和大学）、文化机构（文化中心、图书馆、电影院）、医院和行政中心在城市的增加，此类机构管理与服务的就业数量一直处于增长态势。地方文化遗产的价值提升又为旅游业注入新的活力。不过，建筑业与商业仍然是中间城市就业的主力军③。自1980年代分权至今，由产业工人、商贩和中产阶层构成的中间城市社会基础彻底改变，人口结构倒逼城市的经济与产业结构转型（图6），为新移民和老龄人口提供配套服务，已逐渐取代城市的传统产业部类。
① 法国竞争力园区的发展分为三个阶段：2005—2008年，鼓励研究机构与工业生产的合作项目；2009—2012年，大力提升生态系统发展；2013—2018年，重点在于“未来产品”的研发。竞争力园区政策的发起者是国土整治与发展部际联合会（CIADT）。
② 高新技术和服务业（services opérationnels）主要由办公室岗位，包括技术人员、（电信）管理的专业人员、后勤、保安、维护人员等构成。
③ 结论出自丹尼尔·贝哈（Daniel Béhar）统计的1993—2001年中间城市最具创造就业能力的25个行业和受创最严重的25个行业。
图6 中间城市的经济变迁
法国宏观层面的重要经济调控手段是国家通过行政与财政手段提升区域或企业的竞争力，地方的调整则主要取决于当地的实际需求。为了提升区域竞争力和消除地方差异，公共财政支出（国家、地方当局与公共管理机构的支出）和社会转移支付（社会保障、失业救济、社会和家庭福利的支付）被称为公共基础和社会基础，是地方政府收入来源的两个重要组成部分，但其资金来源不受城市属地类型的影响，因此，城市的公共财税收入水平不完全取决于其生产效率与人均GDP。从地方政府角度看，过去的中间城市承担着行政管理与传统产业培育职能；此后作为“工业分散”政策下福特主义生产方式的载体，又逐步承担了专业职能，吸引了大批生产和标准化服务厂家。但由于缺乏与大城市相媲美的适应力和自我造血能力，在劳动力成本大幅提升、竞争门槛下降的今天，中间城市饱受冲击，产业面临重组，棕地大量出现，面临再度转型的挑战。从“职、住”两个角度解析此经济模型，居住功能并不总带来负面影响。在法国统计局近年的统计数据中，居住与配套服务成为中间城市就业与地方财税的新增长点：（1）在传统就业中心（如巴黎、里昂等）工作的人群，选择在周边的中间城市享受生活服务，为中间城市创造大量消费与税收；（2）在生态环境优良的南部山区或海边的中间城市，以居住与配套服务吸引本地居民、二套房拥有人群、离退休人员或游客，也带来大量的收入。在全球范围传统产业与制造业萎缩的今天，波动的地方财税收入，以及更低的对产业型模式的依赖（图7,表2），都显示出中间城市的经济和产业结构正在面临重要转型，住宅经济成为拉动人口与产业发展的重要引擎，这已经超越了传统经济地理角度所能预期的发展模式。
图7 根据财税主要来源分类的中间城市（1999）
表2 不同类型中间城市的主要人口和就业数据及其变化率（1990—1999年）
2.3 城市职能的变化
选择在国土空间和城镇体系格局中植入中间城市这一模型前，对城市产业结构与城市主导功能的分析尤为重要。在此基础上，方可通过地方公共政策对城市职能、职住关系、产业结构、职业教育培训方向与就业策略进行协同优化。1982—1999年间，中间城市的传统产业出现明显下滑，制造业共减少了140万就业岗位，而城市发展中最重要的“智脑”，也就是经营管理者岗位的就业比重未超过20%（1999年数据）。很多中间城市失去了特定传统生产领域的优势，从而使得它们多元化发展路径的探索势在必行。随着制造业经济向概念经济转型，很多中间城市有了管理和生产组织功能的新需求，从而促生了具备高等教育背景和制定发展战略能力的角色岗位。伴随人口结构的老龄化、交通的便利性和日益增长的休闲时间，近年来中间城市就业增长最为迅猛的普遍在文化、司法、医疗、教育和公共管理等领域（图8）。这些因素均对住宅产业具有决定性影响，势必增加中间城市的发展优势。
图8 基于14种职能的城市就业变化
然而，高级管理人才的就业和文化领域的繁荣均有赖于高等教育、文化和研究机构的数量与规模集聚，这恰恰是中间城市与巴黎等大都市的差距所在。中间城市须重新拟定公共政策——这不但是产业战略，同样也是国家资源战略。基于以上三方面数据，法整治署为了更好地将中间城市植入国土空间格局，并通过出台针对性的公共政策加以干预，选择在类型学分析和目标导向上，将中间城市分为如下三类。（1）相对独立的“中间城市”，诸如沙托鲁（Châteauroux）和沙特尔（Chatres）：与大城市的职能相近，受大都市影响不大且自身保持稳定发展，并对周边乡镇保持一定程度的吸引力，但缺乏核心竞争力。法整治署的策略是提升多元化的现代化服务功能与质量，完善文化、娱乐、交通、医疗等基础设施建设，增强城市中心对人口的吸引力，构建新的生活模式。此类城市功能的提升源自于大城市功能的转移与外溢，而不是强化自身的“特殊”或专业化职能，一些都市圈最边缘化的中间城市正试图编织局域性的小型城市网络，构建相对独立但与周边城市协同发展的全新治理模式。如敦刻尔克在1987年的航海业全面衰败之后，于1995年迎来了为期30年的港口工业区的复兴计划，从而成为周边市域联合发展的核心。位于中央高原边缘的罗德兹（Rodez）通过21世纪初开始的交通基础设施（机场与快速路）的完善，得以走出“闭塞”；2017年建成的苏拉日博物馆（Musée Soulages）彻底刷新了其在国际城市文化版图上的可视性，从而在图卢兹都市圈之外扩张出了新的网络。（2）大都市化的“中间城市”， 诸如欧什（Auch，图卢兹大都市周边）、赛特（Sète，蒙彼利埃大都会周边）：深受临近大都市的影响，在社会经济关系上呈互补关系。如巴黎、里昂等周边的“中间城市”，职住关系表征为人口在两地往返。此类城市承接大都市功能转移的能力尚不稳定，大多成为大都市的“背书”或物流集散地，但因为其区位与交通条件，在生活质量层面表现出极大吸引力。通常这类型中间城市吸纳了大量难以支付大城市购房成本的中产阶级，或希望逃离大都市氛围的管理层。从发展角度看，这类型的中间城市在构建与大都市的区域多元化合作网络关系，但同时更应注重强化其城市特质。如同在图卢兹大都市圈范畴的蒙托邦（Montauban）与阿尔比（Albi），在大城市的辐射力下发展出了次一级区域活力，甚至兼具系统整合的能力。前者寄希望于远景规划的城市南郊的法国高速列车新站，以承接都市圈北大门的职能；后者则以闻名于世的宗教遗产文化持续强化其在都市圈的竞争地位。（3）面临乡村竞争的“中间城市”：三种类型中分布最广且最不稳定的类型。此类“中间城市”受大城市的影响极小，却遭受周边乡镇的狙击，在大都市的经济服务功能和乡村新兴的住区活力夹缝中求存，面临空心化的双重危机：城市中心就业匮乏，经济衰退；生活服务功能被周边乡镇所“规避”，并被城郊的商业综合体截流，周边居民在村镇或社区内享受基本生活服务，高端服务则直接选择邻近的大城市。此类城市需要重振其中心职能，提供适应城市甚至大都市的居住人群的多元化生活服务，提升城市活力，从不可控的周边环境中重新夺回主导权。法整治署对中间城市的分类只是窥豹一斑。每个中间城市背负的变革使命几乎都是相异的，即使地理区位相近的条件下，城市发展的姿态也截然不同。中间城市正是凭借着显现的多功能性、特殊性，以及各异的发展轨迹和目标，在填补大城市与小城镇和乡村区域之间大量的城市网络的缝隙，应对复杂的区域发展需求。3 启示与借鉴
3.1 面对全球化的地方发展“平等”
“效率与公平”一直是人类社会存在且无法调和的矛盾，但也是人类社会为之努力的美好期望。源自于法国大革命时期的“平等”（égalité）【平等的概念可以溯源到18世纪法国的思想启蒙运动与随之而来的大革命所确立的民主共和思想，就是以自由主义基本人权为政治体制的最高原则和根本目标。现代共和国相对于古典共和国的另一个重要的发展是，普遍颁布宪法典以颇为精细地规定政府形式，在宪法典中含载一个“人权法案”，宣布一系列基本人权，并由独立的司法机构监督政府遵守人权法案】，与“自由”和“博爱”的国家格言深藏于法国的社会现实中，并在与现代城市规划思想和全 球化浪潮的融合中，构筑了法国国土开发与城镇体系的政治语境、社会和哲学基础。对法国“中间城市”发展与国土整治关系的思考涉及各级政府在不同视野、层级与阶段出台的相关政策、采取的行动和各界反应。在理念层面，一直被强调的“平等”既不是被标语化的学术概念，也不是政策指引下的被动平均。目前法国的国土空间发展与欧洲大陆上相邻的英、德等国的区域经济非均衡状态如出一辙，与规划精神表述的“平等”理念似乎截然相反。事实上，法国的“平等”理念是指，在应对国内外环境变化、深度挖掘地方城市自身潜力与特质的条件下，对各级城市（或者区域）赋予充分话语权，并引导非均质发展，从而最终促成国土体系在竞争与合作中逐渐趋于整体的动态协调与均衡。如果承认法国在20世纪辉煌的30年期间存在“大都市化”的倾向，今天的现实则呈现出了相反的城镇化过程，即以大都市圈为基础的松散城镇体系结构，都市板块肆意蔓延并逐步蚕食周边的“中间城市”。中间城市始终在避免被卷入，但也无法完全跳出大都市化的“漩涡”。因此，在近30年的沉寂后，中间城市试图再度登上国土规划的舞台，重新确立国土空间的三元结构与话语体系，并不是一个偶然。新中国成立以来，在中央政府的宏观调控指引下，大、中、小城市政策屡次调整。尤其是近年来，对于中小城镇发展的态度更是各执一词。从发展实际看，大城市对区域形成虹吸效应，导致大城市首位度越来越高，都凸显在土地规模、人口数量和资源垄断上的粗放扩张上。中小城市则在大都市化的阴影下和区域同质化竞争中，逐步丧失话语权与存在感。在国内外环境剧烈变化的今天，城镇化原有动力转型和内生动力缺失亟须调整。原有全国一盘棋的建设管理模式和粗放发展恶性竞争的方式，已难以适应今天城市需要量身定做更精细化、精准错位发展的要求。这些都与法国20世纪的情况雷同。在城乡两极之间，我国行政框架主导下的城乡系统虽层级丰富，然而中间层级城市与众多小城镇亟待话语权的加强与特征性的培育。在全球化走向地方尺度与全球尺度“并驾齐驱”的新发展势态之下，“中间”城市是否能够成为地方性（le local）与全球性（le global）【1997年，瑞士学者米歇尔·巴桑（M. Bassand）在其著作《大都市化与社会不平等》（Métropolisation et Inégalités Sociales）中提出新词——地方全球化（la glocalisation）——并指出其含义：全球化过程中，全球性（le global）与地方性（le local）是并驾齐驱和不可分割的。在法语中，global与local都为形容词，巴桑将其名词化，而笔者基于其在原著文脉中“社会—经济”层面的含义，将它们翻译为“全球性与地方性”】对立与融合的新空间舞台，是目前亟须重视的思考途径。法国国民对其生活的城市充满巨大热爱：“无论这些城市是相似还是风格迥异的，矮小还是巨大，安静或是喧嚣，熙熙攘攘或独居一隅，不讨人喜欢的、被遗忘的、辉煌的、隐藏的，暴燥甚至是羞怯的。我都需要她，她的一切”。今天的中间城市，在以国土平等总署为首的国家部委和地方“中间城市市长联合会”的上下合力推进下，早已经脱离与人口增长和用地规模扩张挂钩的简单逻辑，而聚焦于应对复杂内外环境导致的人口流动和活力重构。中间城市对人口的吸引力不再立足于“终生”定居的思路，而是将其作为人类生命周期的阶段性选择，以生活水平平均化、地区发展均衡化和竞争动力多元化为导向，如作为出生城、学习城、就业城、医疗和养老城等。法国只有一个全球城市——巴黎，在大城市的数量和发育度都不足的情况下，承认中间城市国土脊梁的地位，并围绕其制定全新的国土空间发展战略与政策，是“平等”精神在国家“地理构成”与“资源配置”上的最重要体现。中间城市的地方性和自治性不但可有效抵抗大都市圈的黑洞吸引，也能对固有的城市网络等级模式重新洗牌。中间城市的崛起不但加强了公共资源的合理配置，持续完善对周边区域小城镇与乡村的服务；而且成为进入世界级、国家级、区域级大都市的新门户和后备力量，从而真正在国土空间中成为铰接生产与生活、都市与乡村巨大割裂的承上启下的战略载体。尽管法国中间城市的主动“反击”才刚刚开始，但实践与理论成长并重的现实可以作为中国国土空间政策与规划研究工作的“他山之石”。进入社会主义新阶段，我国的社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展的矛盾。法国中间城市案例是一种国土空间供给侧改革的理想思辨对象，诸如：“中间”城市作为“次区域”发展的战略核心体；“中间”城市作为人口流动新“时间—空间”概念的载体；“中间”城市提供一种城市发展与人口增长和用地规模扩张脱钩的典型截面体。在我国新的国土空间规划体系探索与构建阶段，法国中间城市体系发展的动因与行动，尤其是问题与经验总结深具现实意义，值得我国规划界长期跟踪关注与借鉴。作者：荆锋，硕士，中国宏泰产业市镇发展有限公司，产业发展集团副总裁，高级规划师
王世福，博士，华南理工大学建筑学院与亚热带建筑科学国家重点实验室，教授
莫浙娟（通信作者），博士，华南理工大学建筑学院与亚热带建筑科学国家重点实验室，讲师。59729212@qq.com
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